44
нормативного характера, международные договоры РФ. Россия является
участницей практически всех международно-правовых актов в области прав
человека, а также присоединилась к правовым актам, регулирующим
правоотношения в сфере миграции и общепризнанные нормы международного
права.
Нормативное регулирование вопросов миграции и защиты прав
мигрантов в Российской Федерации осуществляется на следующих уровнях:
– федеральный уровень (Конституция Российской Федерации,
федеральные законы и подзаконные акты – указы Президента Российской
Федерации, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты
федеральных министерств и ведомств);
– уровень субъектов Российской Федерации (законы субъектов РФ,
подзаконные акты, принимаемые органами исполнительной власти субъектов
РФ);
– уровень местного самоуправления (нормативные акты органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления);
– межгосударственный уровень (многосторонние и двусторонние
соглашения с другими государствами в области миграции), а также на
основании общепризнанных принципов и норм международного и
европейского права.
Правовую основу миграционной политики составляют Конституция
Российской Федерации
53
, Федеральные законы: «О гражданстве Российской
Федерации» от 31 мая 2002 г.
54
, «О правовом положении иностранных граждан
в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г.,
55
«О беженцах» от 19 февраля
53
Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 г. [Электронный ресурс]. – Доступ из
справ.-правовой системы ГАРАНТ.
54
Федеральный закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ (ред. от 26.07.2019) "О гражданстве Российской
Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 17.10.2019)// "Парламентская газета", N 104,
05.06.2002
55
Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ (ред. от 24.04.2020) "О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации"// "Российская газета", N 140, 31.07.2002
45
1993 г.
56
, «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую
Федерацию» от 15 августа 1996 г.
57
, «О миграционном учете иностранных
граждан и лиц без гражданства в РФ» от 18 июля 2006 г.
58
, иные федеральные
законы, указы Президента Российской Федерации, постановления
Правительства Российской Федерации и другие нормативные и правовые акты
Российской Федерации, а также международные договоры и соглашения,
заключенные или признанные Российской Федерацией. Этими законами во
многом обеспечена законодательная реализация целого ряда задач в сфере
регулирования миграционных отношений.
Так, необходимо отметить, что Конституция Российской Федерации,
принятая в 1993 году, провозгласила основные принципы государственно-
правового развития страны: демократическое федеративное правовое
государство, признающее, в качестве высшей ценности права и свободы
человека, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и
гражданина – обязанностью государства. В Конституции закреплены базовые
начала, направленные на обеспечение важнейших конституционных прав
человека и гражданина в миграционной сфере:
– право каждого, кто законно находится на территории РФ, на свободное
передвижение;
– выбор места пребывания и жительства в пределах РФ;
– право на свободный выезд из страны и беспрепятственный въезд в РФ
(ст. 27).
Основные направления социальной работы с мигрантами регулируются
федеральным законодательством. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. №
56
Федеральный закон от 19.02.1993 N 4528-1 (ред. от 26.07.2019) "О беженцах"// "Российская
газета", N 126, 03.06.1997
57
Федеральный закон от 15.08.1996 N 114-ФЗ (ред. от 07.04.2020) "О порядке выезда из
Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"// "Российская газета", N 159,
22.08.1996
58
Федеральный закон от 18.07.2006 N 109-ФЗ (ред. от 01.05.2019) "О миграционном учете
иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"// "Российская газета",
N 156, 20.07.2006
46
114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую
Федерацию»
59
устанавливает, что каждый может свободно выезжать за
пределы России. В Федеральном законе детально определен порядок
оформления и выдачи документов для въезда в Российскую Федерацию и
выезда из неѐ иностранных граждан и лиц без гражданства.
Особая роль принадлежит Федеральному закону от 25 июля 2002 г. №
115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации»
60
, который определяет правовое положение иностранных граждан
в России, а также осуществляет регулирование отношений между
иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной
власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных
органов – с другой, возникающие в связи с пребыванием (проживанием)
иностранных граждан в России и осуществлением ими на ее территории
трудовой, предпринимательской и иной деятельности.
Федеральным законом от 18.07.2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете
иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»
61
,
миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства в России
рассматривается как одна из форм государственного регулирования
миграционных процессов, направленная на обеспечение и исполнение
установленных Конституцией России гарантий соблюдения права каждого, кто
законно находится на территории России, на свободное передвижение, выбор
места пребывания и жительства в ее пределах и других прав и свобод личности,
а также на реализацию национальных интересов России в сфере миграции.
59
Федеральный закон от 15.08.1996 N 114-ФЗ (ред. от 07.04.2020) "О порядке выезда из
Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"// "Российская газета", N 159,
22.08.1996
60
Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ (ред. от 24.04.2020) "О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации"// "Российская газета", N 140, 31.07.2002
61
Федеральный закон от 18.07.2006 N 109-ФЗ (ред. от 01.05.2019) "О миграционном учете
иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"// "Российская газета",
N 156, 20.07.2006
47
В последние годы была проделана достаточно серьезная законодательная
работа. Стало более простым регулирование трудовой деятельности
иностранных граждан, в том числе квалифицированных работников,
установлено обязательное тестирование трудовых мигрантов на предмет знания
русского языка, а также закреплена обязанность обеспечения им со стороны
работодателей социально-бытовых гарантий. Были введены льготные условия
для осуществления иностранными учащимися и студентами трудовой
деятельности в России. Произошло усиление ответственности за организацию
незаконной миграции. Кроме того, стала более строгой ответственность за
нарушение иностранными гражданами правил въезда в Россию и режима
пребывания, а также ответственность за незаконное привлечение их к трудовой
деятельности. Ограниченной является возможность въезда в страну
иностранных граждан, которые ранее привлекались к административной
ответственности, судимы или депортированы.
Как было отмечено в Указе Президента России от 13 октября 2012 г. №
622,
62
миграционное законодательство Российской Федерации не в полной мере
соответствует настоящим и будущим потребностям экономического,
социального и демографического развития, интересам работодателей и
российского общества в целом. Оно ориентировано на привлечение временных
иностранных работников и не содержит мер, способствующих переезду на
постоянное место жительства, адаптации и интеграции мигрантов. Причиной
этому стало преобладавшая политика, направленная в основном на ограничение
миграционных процессов и государственный контроль в данной сфер, несмотря
на то, что такая политика противоречила не только интересам социально-
экономического развития общества и государства, но и основным принципам
Конституции России.
62
О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-
2025 годы: указ Президента РФ [от 31.10.2018 г. № 622] –[Электронный ресурс] – Доступ из
справ.-правовой системы ГАРАНТ.
48
Исходя из федеративного устройства России, отдельные аспекты
социальной работы с мигрантами регулируются региональным
законодательством. Это конституционные (уставные) акты, законодательство в
сфере социальной поддержки и защиты населения, акты, регулирующие такие
социальные сферы, как здравоохранение, образование, детство. Важное место
отводится программным документам.
Многообразие нормативных актов в области миграции выдвигает на
первый план задачу систематизации нормативного правового материала в
области миграции. При этом необходимо обеспечить его структурное
единообразие, создать внутреннюю согласованность различных норм, а также
провести мониторинг существующих пробелов и противоречий между
федеральным и региональным законодательством и общепризнанными
принципами и нормами международного права. Некоторые авторы считают,
что на сегодняшний день нет полноценного миграционного законодательства,
не принят специализированный законодательный акт, посвященный вопросам
миграционной сферы в целом, в России нет основного определяющего вектора
развития миграционного законодательства РФ.
63
Подводя итоги параграфа следует сделать вывод, что проблематика
правового статуса мигрантов на настоящий момент в законодательстве
Российской Федерации проработана недостаточно, о чем свидетельствует
отсутствие сформулированных понятий «мигрант» и «незаконный мигрант», а
также четкой системы миграционной политики.
Исходя из вышеизложенного можно сказать, что необходимо принять
законы о трудовой миграции, о миграции, в которых были бы перечислены все
еѐ виды, и ряд других законов. Следует отметить, что действующее
законодательство РФ о миграции пока не позволяет в достаточной степени
обеспечить осуществление эффективной миграционной политики в России.
63
Эдилова Р. Э. Нормативно-правовое регулирование миграционных отношений в России:
проблемы и пути их преодоления / Р. Э. Эдилова// Молодой ученый. – 2016. – № 2. – С. 204-
206.
49
Миграционная ситуация имеет тенденцию к изменению, в связи с чем
миграционное законодательство требует постоянного совершенствования, как
на федеральном, так и на региональном уровне.
В целом следует признать, что к настоящему времени в основном
сформировалась необходимая правовая основа для организации социальной
работы с мигрантами. Безусловно, дальнейшее совершенствование
законодательства сохраняет свою актуальность. Однако основное внимание
требует к себе уже правоприменительная практика, осуществление в
соответствии с требованиями законодательства всех предусмотренных мер.
Определенную помощь в этом могут оказать научно-аналитическое, экспертное
и информационное обеспечение социальной работы с мигрантами.
1.4 Основные направления социальной поддержки мигрантов в РФ
С социальной точки зрения мигранты представляют собой категорию
людей, которые нуждаются в поддержке при интеграции в новом обществе,
особенно в период адаптации на новом месте.
Нуждающимися в услугах социальных служб считаются граждане,
которые оказались в трудной жизненной ситуации, в связи, с чем у них
возникает право на получение социальных услуг. Трудной жизненной
ситуацией является наличие таких обстоятельств, при которых объективно
нарушается жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к
самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство,
безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного
местажительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и
тому подобное), и данные трудности он не может преодолеть самостоятельно.
64
64
Зраева И. М. Правовое регулирование миграционных процессов в России: проблемы и
перспективы развития / И. М. Зраева// Вестник Московского университета МВД России. –
2018. –№ 2. – С. 153-156.
50
Мигранты оказываются в так называемой трудной жизненной ситуации,
которая относительно них представляет собой:
– давление со стороны внешних обстоятельств, которые
индивидуальному контролю не поддаются, но нарушают привычный
жизненный уклад;
– потери различного рода в связи с переездом, которые угрожают
благополучию иностранца;
– переживания, сказывающиеся на самочувствии человека.
В Российской Федерации не все мигранты могут рассчитывать на
одинаковую социальную поддержку от государства. К мигрантам, имеющим,
право на социальную поддержку следует отнести:
– студентов-иностранцев;
– беженцев, вынужденных переселенцев;
– высококвалифицированных специалистов;
– мигрантов, которые относятся к социально-ущемленной категории
граждан (многодетные, инвалиды, пенсионеры и т. д.).
Социальная поддержка иностранцев в России несет в себе две основные
цели. Одной из них является улучшение положения мигрантов в стране, а
другой – воздействие на ту среду, к которой эти мигранты относятся. Как
результат такой поддержки должно быть «примирение» между новой и
устоявшейся социальной средой.
65
Существуют различные пути и стратегии осуществления социальной
работы с мигрантами в России. Наиболее распространена стратегия интеграции.
Она предполагает привлечение мигрантов в жизнедеятельность общества. Это
должно привести к принятию культуры общества и преодолению раздвоения
идентичности иностранца. Также следует отметить такую стратегию, как
мультикультурализм, предполагающую сохранение мигрантов в принимаемом
65
Басов Н. Ф. Основы социальной работы : учебник / Н. Ф. Басов. – М. : Издательство
Юрайт, 2019. – 213 с.
51
обществе: то есть они живут в соответствии со своими нормами, но при этом
признают нормы принимающего общества.
66
В соответствии с законодательством, ответственность за мигранта
возлагается на принимающую сторону, которая должна предоставить сведения
о достаточности средств на содержание на весь период пребывания мигранта
(за исключением беженцев и лиц, имеющих статус временного убежища).
Приоритетными направлениями в области социальной поддержки
мигрантов в РФ можно назвать следующие:
– социально-экономическая поддержка;
–медико-социальная;
–социально-правовая поддержка;
– информационная поддержка;
– помощь в трудоустройстве;
– поддержка молодой семьи;
– социально-психологическая поддержка в период адаптации к новому
месту жительства;
– профилактика асоциальных явлений, таких как наркомания, алкоголизм,
проституция, преступные действия, в среде мигрантов;
– контроль нелегальной миграции;
– социально-культурная поддержка.
Таким образом, социальная поддержка легальных мигрантов направлена
на смягчение трудной жизненной ситуации, создание условий для их успешной
адаптации и интеграции в принимающее общество. В отношении нелегальных
мигрантов государственная миграционная политика направлена на выявление,
контроль и выселение их из страны. Но, учитывая тот факт, что легальное
трудоустройство возможно лишь для незначительной части трудовых
мигрантов (в силу отсутствия соответствующего образования, квалификации,
66
Черняк А. В. Мультикультурализм и миграционная политика / А. В. Черняк // Вестник
государственного и муниципального управления. – 2014. –№ 3. – С. 73-78.
52
опыта работы), государственные меры социальной поддержки данной
категории мигрантов не могут быть названы достаточными.
Естественно, социальными услугами в определенном объеме могут
воспользоваться преимущественно легальные мигранты, оформившие патент и
разрешение на работу. Федеральный закон от 1 декабря 2014 года № 407-ФЗ «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам
обязательного социального страхования на случай временной
нетрудоспособности и в связи с материнством»
67
подтверждает право мигранта
на обязательное социальное страхование на случай временной
нетрудоспособности и в связи с материнством. Таким образом, иностранный
гражданин имеет право на указанные пособия в том случае, если за 6 месяцев,
предшествующих наступлению страхового случая, фирма-работодатель
вносила страховые взносы.
Избегая вступать в контакты с государственными структурами,
нелегальные мигранты становятся не в состоянии защитить себя в отношениях
с работодателями и фактически приобретают статус современных рабов.
Очевидным является то, что пока будет происходить подпитывание трудовых
ресурсов за счет иммиграции, предприниматели, действуя по принципу
максимизации прибыли, не начнут технико-социальную модернизацию
производства, которая только одна и может изменить условия труда и уровень
его оплаты в лучшую сторону. В данной ситуации проявляется коренное
отличие нелегальной иммиграции от легальной, заполняющей пробелы и
компенсирующей дисбалансы на рынке труда страны-реципиента.
68
Выводы по главе 1.
67
Федеральный закон от 01.12.2014 N 407-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного
социального страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с
материнством"// "Российская газета", N 278, 05.12.2014
68
Ивахнюк И. В. Перспективы миграционной политики России : учебник / И. В. Ивахнюк. –
М. : МАКС Пресс, 2016. – 29 с.
53
Итак, миграция оказывает сильное влияние на экономическую,
социальную, культурную, политическую сферы государств, принимающих
мигрантов, поэтому существует необходимость регулирования миграционных
процессов и статуса мигрантов.
Российское законодательство по вопросам миграции весьма обширно, но
не охватывает всех проблем миграции и все категории мигрантов. В
дополнение к законам издается значительное количество подзаконных актов, не
всегда правильно исполняющихся, а порой и противоречащих законам.
Понятие правового статуса мигранта имеет как национальный, так и
международный режим. В российском законодательстве применяется
дифференцированный подход к определению правового статуса мигрантов.
Закрепленные в Конституции Российской Федерации принципы правового
статуса личности в полной мере могут быть отнесены и к такой категории
населения, как мигранты. Они не только гарантируют соблюдение основных
прав и свобод человека, но и определяют магистральное направление для
развития ряда сравнительно молодых отраслей права, затрагивающих интересы
лиц, находящихся на территории государства и не являющихся его гражданами
(в частности, миграционное законодательство).
Именно положения Конституции РФ благодаря своей универсальности и
стабильности благоприятно влияют на сегодняшнюю ситуацию в сфере
закрепления и защиты прав мигрантов и поддерживают баланс между частным
и публичным интересом, не позволяя перейти незримую грань между
демократией и произволом.
В сложившейся ситуации социальную защиту и помощь трудовым
мигрантам зачастую оказывают общественные организации и фонды.
Значительная деятельность национально-культурных автономий и
объединений, имеющих возможность оказания адресной помощи мигрантам-
представителям определенных национальностей в процессе социальной
адаптации.