данные о сотнях тысяч эвакуированных с радиационно-опасных территорий и о
миллионах людей, проживающих в пострадавших районах, это не только
мнение Генсека ООН. Эта информация признана официально и подтверждена
резолюциями Г енеральной Ассамблеи ООН.
Глава 2. АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО СОЦИАЛЬНОЙ
ЗАЩИТЕ ЛИЦ, ПОСТРАДАВШИХ В РЕЗУЛЬТАТЕ
РАДИАЦИОННЫХ И ТЕХНОГЕННЫХ КАТАСТРОФ В
РОССИИ
2.1 Сущность и понятие социальной защиты лиц, пострадавших в
результате радиационных и техногенных катастроф
Россия стремясь, стать развитой страной, провозгласила себя
социальным государством, в котором политика, имеет своей целью
обеспечение гражданам достойных условий жизни.
Функция защиты населения от негативных последствий, которые
возникают в связи с катастрофами радиационного и техногенного характера,
появилась в политике российского государства как ответ на вызовы времени и
конкретных событий. Формирование данной функции государства связано с
постоянно растущей угрозой увеличения количества радиационных и
техногенных катастроф и степени их разрушительности для общества и
экономики.
Для российского государства, пережившего ряд разрушительных
катастроф радиационного и техногенного характера, в частности,
Чернобыльская катастрофа, весьма важными являются вопросы социальной
защиты граждан, пострадавших от таких катастроф, и формирование
соответствующей социальной политики в этом вопросе.
На территории, как Российской Федерации, так и иностранных
государств, на сегодняшний день, проживает большое число людей, которые
могут быть объединены в единую группу, под названием «лица, пострадавшие
от радиационных и техногенных катастроф».
По законодательству Российской Федерации в эту группу включены
лица, пострадавшие вследствие катастрофы на Чернобыльской атомной
электростанции, лица, подвергшиеся радиации в результате аварии на
производственном объединении «Маяк» и на Саяно-Шушенской ГЭС. В то же
время в Японии к таким лицам относятся, граждане, подвергшиеся радиации
вследствие аварии на атомной электростанции Фукусима-1.
Основой для объединения граждан в данную категорию лиц выступают
следующие факты:
- наличие воздействия негативных факторов на организм человека в
результате проведения взрывов и испытаний ядерного оружия как последствия
радиационных реакций;
- наступление негативных последствий вследствие катастроф или
аварий на особо опасных объектах, осуществляющих оборонную деятельность
либо имеющих гражданское назначение;
- воздействие радиационного облучения на лиц, участвовавших в
ликвидации или устранении последствий данных аварий;
- воздействие на организм человека либо его жизнь негативных
факторов как следствие произошедших техногенных катастроф;
- негативные последствия, испытываемые членами семьи лица,
пострадавшего от радиационных и (или) техногенных катастроф. Таким
образом, данные граждане являются пострадавшими от чрезвычайной ситуации
техногенного характера.
Пострадавшие от радиационных и техногенных катастроф признаются
государством в качестве лиц, нуждающихся в социальной защите. Данная
нуждаемость проявляется главным образом в наступлении социального случая,
например, трудная жизненная ситуация, что влечет за собой необходимость
введения института социальной защиты данной группы людей. Здесь
необходимо отметить, что разработка и реализация механизма социальной
защиты данной группы лиц заключается не только в конституционно
закрепленной обязанности государства по гарантированности социального
обеспечения, но и в необходимости несения государством ответственности за
свои действия в части надлежащего выполнения функции обеспечения
безопасности жизни и здоровья своих граждан. Этот вывод подтверждается
тем, что «высшее общественное предназначение государства - гарантировать
нормальное, безопасное функционирование общества, направленное в
конечном итоге на его самосохранение, обеспечение безопасности и развитие
могущества». [33, с. 19]
А.М. Лушниковым и М.В. Лушниковой, правильно было отмечено, что
«в сегодняшних реалиях на государство возложена задача создать такую
систему социальной защиты населения, которая бы оптимальным образом
спасала пострадавших от тех разрушительных последствий, к которым
приводят радиационные и техногенные катастрофы». [34, с. 65]
Социальная защита населения - это деятельность государственных
органов и негосударственных организаций, экономического, правового и
организационного характера, адресованная нетрудоспособным и
трудоспособным гражданам, с целью поддержания их материального
положения на уровне, который отвечает конституционным требованиям
достойной жизни человека, в различных формах и видах в установленном
законодательством порядке.
Начиная с 1991 года нормативная правовая база, регулирующая
социальное обеспечение лиц, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС,
находится в развитии и усовершенствовании. То есть, кроме этого принимались
нормативно-правовые акты, которые в совокупности реализовывали
гарантированные государством меры социальной защиты. К данным
нормативно-правовым актам относятся:
- Приказ Министерства Обороны СССР от 12 октября 1991 года № 478
«О мерах по социальной защите личного состава Вооруженных Сил в связи с
аварией на Чернобыльской АЭС»;
- Постановление Совета Министров Правительства РФ от 22 сентября
1993 года № 948 «О государственной регистрации лиц, пострадавших от
радиационного воздействия и подвергшихся радиационному облучению в
результате Чернобыльской и других радиационных катастроф и инцидентов»;
- Приказ Минобороны России от 18 января 1997 года № 22 «О порядке
предоставления отпусков военнослужащим, подвергшимся воздействию
радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, других
радиационных аварий, участвовавшим в испытаниях ядерного оружия»;
- Постановление Правительства РФ от 18 декабря 1997 года № 1582 «Об
утверждении перечня населенных пунктов, находящихся в границах зон
радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС».
В статье 7 Конституции Российской Федерации говорится о том, что
целью социальной защиты населения является гарантированность охраны
труда, здоровья людей, минимального размера оплаты труда, обеспечения
государственной поддержки материнства, отцовства и детства, инвалидов и
пожилых граждан, развития системы социальных служб, установления
государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты. [1]
Аварии на АЭС по своим последствиям привели к многочисленным
экологическим и гуманитарным потерям.
Вследствие этого были существенно нарушены не только право на
благоприятную окружающую среду, но и другие конституционные права и
интересы граждан, связанные с охраной жизни, здоровья, жилища, имущества,
а также право на свободное передвижение, места пребывания и жительства. [31,
с. 93]
Государство, заявив об аварии и признавая свою вину, взяло на себя
обязанность по возмещению вреда, но, к сожалению, вред оказался столь
значительным, что принятые ряд Законов, такие как «О социальной защите
граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на
Чернобыльской АЭС», [3] «О социальной защите граждан Российской
Федерации, подвергшихся воздействию аварии в 1957 году на ПО «Маяк» [11]
и другие, не могут обеспечить возмещение причиненного ущерба в полном
объеме.
В связи с этим был утвержден Приказ Министерства труда и
социальной защиты Российской Федерации от 11 октября 2012 года № 310 «Об
утверждении порядка организации и деятельности федеральных
государственных учреждений медико-социальной экспертизы». [21]
К федеральным государственным учреждениям медико-социальной
экспертизы относятся Федеральное бюро медико-социальной экспертизы,
главные бюро медико-социальной экспертизы по соответствующему субъекту
Российской Федерации, главные бюро медико-социальной экспертизы
находящиеся в ведении иных федеральных органов исполнительной власти.
В случае проведения медико-социальной экспертизы главное бюро,
определяет нуждаемость пострадавших в результате несчастных случаев на
производстве, катастрофы на Чернобыльской АЭС и других радиационных и
техногенных катастроф, а также разрабатывает программы реабилитации
пострадавших в результате несчастных случаев на производстве и
профессиональных заболеваний.
Представляется чрезвычайно важным показать результаты социально
правовых исследований, отражающих современное мировоззрение россиян:
смысл, который вкладывается в понимание прав человека в целом, действия по
реализации конкретных конституционных прав, которых они ждут от
государства, сферы, в которых чувствуют себя наименее защищенными, взгляд
населения на динамику в соблюдении прав человека за последние несколько
лет, степень осведомленности о правовых механизмах защиты своих прав.
Так, Н.В. Витрук говорил, что: «С правовой точки зрения недостаточно
корректным является утверждение о неизменности и гарантированности права
лица претендовать на возмещение причиненного ущерба, которое должно быть
одинаково реализуемым во всех областях правоприменения,
структурированных по различным отраслям законодательства». [27, с.391]
Проанализировав данные Фонда «Общественное мнение», «Левада-
Центра» и Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова,
полученные в ходе исследований и серии опросов, можно утверждать, что
большинство жителей России имеют вполне адекватное представление о
понятии «права человека» и его составляющих, при этом основной акцент
делается на сочетании «правовое государство и социальные гарантии». То есть
граждане в первую очередь ждут от государственной власти следования
нормам права и выполнения социальных обязательств. [35]
Государство, обладая большой политической властью и иммунитетом,
на протяжении длительного времени принимало такие правовые нормы,
которые не позволяли возложить на него ответственность за те или иные
экологические правонарушения. В период с 1991 года по настоящее время
Верховным Советом РФ и Государственной Думой было принято много
законов, в которых содержатся нормы, регламентирующие порядок возмещения
вреда в связи с причинением его гражданам. В 1991 г. создан Конституционный
Суд РФ. Закон «О Конституционном Суде РСФСР» (от 6 мая 1991 г.)
установил, что в целях охраны суверенитета народов РСФСР, защиты
конституционного строя, основных прав и свобод человека, признанных
Конституцией, основных прав и свобод граждан и юридических лиц,
поддержания верховенства и непосредственного действия Конституции на всей
территории РФ. [4]
Конституционный Суд указал, что государство признает
ответственность перед гражданами за последствия крупнейшей по масштабам
радиоактивного загрязнения биосферы экологической катастрофы,
затронувшей судьбы миллионов людей, проживающих на огромных
территориях.
Так, Алексей Васильевич Сремоухов подчеркивал, что «социальная
защищенность - это такие социально-экономические и культурные реалии,
которые дают возможность для благоприятного индивидуального развития,
реализации его материальных и духовных потребностей, возможностей и
способностей». [36]
Государство, являясь важнейшим субъектом социальной защиты
населения, разрабатывает и осуществляет социальную политику в области
социальной защиты, стремящееся сделать ее более сильной и эффективной, а
так же учитывает региональные факторы при ее проведении. На
функционирование системы социальной защиты населения, влияет
государство, утверждая государственный бюджет, а также бюджеты других
находящихся в государственной собственности источников финансирования.
Г осударство обеспечивает правовую основу социальной защиты, формирует и
организует работу общественных фондов, использует их возможности для
помощи социально незащищенным слоям населения.
Общественные объединения так же выступают как субъект социальной
защиты населения, обеспечивающие общественную поддержку и
заинтересованное участие миллионов граждан в создании и функционировании
современной модели социальной защиты.
Обязанность государства по возмещению вреда от экологических
бедствий предопределена также правом нынешнего и будущих поколений на
защищенность от радиационного излучения, связанного с использованием
ядерной энергии, которая согласно п. «и» части первой ст. 71 Конституции РФ
находится в ведении Российской Федерации и объекты которой относятся
исключительно к федеральной собственности. Данная конституционно
правовая обязанность государства конкретизируется в Федеральных законах
«Об использовании атомной энергии» от 21 ноября 1995 г., [6] «О защите
населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера» от 21 декабря 1994 г. [5] и «О радиационной безопасности
населения» от 9 января 1996 г., [7] которые предусматривают систему мер,
направленных на обеспечение радиационной безопасности населения и защиту
его от чрезвычайных ситуаций. К данной системе мер относится ситуация
возникшая в связи с катастрофой на Чернобыльской АЭС, а так же других
радиационных и техногенных катастроф.
Таким образом, действующее законодательство о социальной защите
лиц, пострадавших в результате радиационных и техногенных катастроф,
содержит широкий перечень услуг и натуральных предоставлений, право на
которые имеют отдельные члены данной социальной группы, в том числе
предоставление жилого помещения, обеспечение трудоустройства и занятости,
реализация права на обучение, оказание медицинского и социального
обслуживания населения.
Источниками финансирования социальной защиты населения являются
государственные внебюджетные социальные фонды: Фонд социального
страхования, Пенсионный фонд, Государственный фонд занятости населения,
Фонд обязательного медицинского страхования. Фонд социального
страхования Российской Федерации - специализированное финансово
кредитное учреждение при Правительстве Российской Федерации. Основная
задача Фонда социального страхования - обеспечение гарантированных
государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и
родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения полутора
лет, на погребение, на санаторно-курортное лечение и оздоровление
работников и членов их семей. Пенсионный фонд Российской Федерации
образован постановлением Верховного Совета РСФСР от 22.12.1990 года в
целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в
Российской Федерации.
Пенсионный фонд России является самостоятельным финансово
кредитным учреждением и находится в ведении Правительства Российской
Федерации и ему подотчетен. Фонд занятости - государственный
внебюджетный фонд Российской Федерации, предназначенный для
финансирования мероприятий, связанных с разработкой и реализацией
государственной политики занятости населения. Фонд занятости не является
юридическим лицом и находится в оперативном управлении и распоряжении
органов службы занятости. Фонд обязательного медицинского страхования
представляет из себя систему фондов обязательного медицинского
страхования, состоящую из федерального и территориального Фондов
обязательного медицинского страхования в субъектах Федерации. Эти фонды
созданы для выполнения Закона Российской Федерации от 29.11.2010 года №
326-ФЗ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» и
реализации государственной политики в области обязательного медицинского
страхования как составной части государственного социального страхования.
[15]
Исходя из вышеизложенного можно сказать, что социальная защита лиц
пострадавших в результате радиационных и техногенных катастроф в любом
государстве - это комплексная система социально-экономических отношений,
которая предназначена для оказания разносторонней помощи
нетрудоспособным лицам, а также семьям, доходы трудоспособных членов
которых не обеспечивают общественно необходимого уровня жизни семьи.
Эффективная социальная защита предполагает проведение политики, адекватно
реагирующей на социальное самочувствие людей, способной улавливать рост
социального недовольства и социальной напряженности, предупреждать
возможные конфликты и радикальные формы протеста.
2.2 Правовые основы регулирования отношений в сфере
социальной защиты лиц, пострадавших в результате радиационных и
техногенных катастроф
Устав Организации Объединенных Наций содержит положения,
безусловно, носящие характер норм jus cogens для международного
сообщества, так как является документом, обязательным для любого
государства, независимо от членства в Организации. Устав не ограничивается
одной лишь ссылкой на поощрение и развитие уважения к правам человека. Он
обязывает государства развивать международное сотрудничество в целях
содействия «всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных
свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии». [24]
В науке права социального обеспечения вопрос о методе правового
регулирования общественных отношений входящих в предмет права
социального обеспечения, относится к числу наиболее дискуссионных.
Исследователь Р.И. Иванова справедливо рассматривала метод как
совокупность специфических нормативных средств воздействия, «создающих
скелет юридического режима отрасли», М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова