36
установленных судом временных ограничений его прав и свобод, а также за
выполнением им обязанностей (ст. 1 Закона об административном надзоре).
Административные ограничения и обязанности являются формами
административного принуждения, поскольку последствия их несоблюдения
влекут прежде всего административную ответственность (ст. 19.24 Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря
2001 года №195-ФЗ
1
(далее – КоАП РФ).
По мнению С.В. Иванцова, административный надзор имеет уголовно-
правовую природу
2
. Как считает исследователь, этот вывод вытекает из
характера уголовно-правовых оснований его установления, определенных в ст.
3 Закона об административном надзоре, а также из перечня задач
административного надзора – предупреждение совершения преступлений и
других правонарушений, оказание индивидуального профилактического
воздействия в целях защиты государственных и общественных интересов (ст.
2).
Сторонником этой же точки зрения является Д.Н. Сергеев. Он отмечает,
что административный надзор, как и другие меры уголовно-правового
воздействия, имеет индивидуальный характер, применяется персонально, в
отличие от административно-предупредительных мер, распространяющихся на
неопределенный круг лиц
3
.
По мнению Д.Н. Сергеева, уголовно-правовая природа
административного надзора может также быть подтверждена следующими
обстоятельствами:
1) административный надзор может быть установлен только в отношении
лиц, освобожденных из мест лишения свободы;
2) возможность введения надзора в отношении определенного лица
ставится в зависимость от категории и вида совершенного деяния, наличия
1
Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - №1 (ч. 1). - Ст. 1.
2
Иванцов С.В. Юридическая природа и содержание административного надзора // Вестник
Международного юридического института. - 2015. - №1. – С. 68.
3
Сергеев Д.Н. Правовая природа постпенитенциарного административного надзора //
Актуальные проблемы российского права. - 2014. - №8. – С. 1710.
37
рецидива, поведения в период отбывания наказания и на постпенитенциарном
этапе;
3) цель административного надзора – противодействие преступности;
4) срок административного надзора так или иначе ограничен сроком
судимости;
5) административный надзор устанавливается только судом
1
.
На наш взгляд, высказанные аргументы при всей их правильности не
приводят к однозначному выводу об уголовно-правовом характере
рассматриваемого института, поскольку механизм его реализации носит
административно-правовой характер. В целом следует согласиться с позицией,
что административный надзор является комплексным правовым институтом, в
котором административно-правовая основа в значительной части дополняется
уголовно-правовыми нормами.
Следующим вопросом, обсуждаемым в теории и на практике, является
необходимость дальнейшей индивидуализации института административного
надзора. Так, в настоящее время правовые основания назначения
административного надзора не учитывают поведение осужденного в период
отбывания наказания (за исключением случаев, когда осужденный признавался
злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания). По
действующему законодательству не учитывается, например, факт перевода
осужденного на момент освобождения в порядке поощрения из
исправительных колоний общего и строгого режимов в колонии-поселения;
нахождение осужденного в облегченных условиях отбывания наказания.
Напротив, в случае если осужденный имеет отрицательную характеристику в
местах лишения свободы, однако не подпадает под формальные основания
назначения надзора, то постпенитенциарный контроль не будет установлен
2
.
1
Козаченко И.Я., Сергеев Д.Н. Постпенитенциарный контроль и борьба с рецидивной
преступностью // Криминологический журнал Байкальского государственного университета
экономики и права. - 2013. - №2. – С. 77.
2
Дербин С.В., Дербина О.В. Проблемы правового регулирования административного
надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы // Вестник института:
преступление, наказание, исправление. - 2016. - №2. – С. 34.
38
А.Л. Ременсон еще в 1976 году предлагал устанавливать
административный надзор в отношении всех категорий осужденных, злостно
уклоняющихся от исправления
1
.
П.В. Тепляшин обоснованно рекомендует применять к поднадзорным
ограничения в зависимости от того, из каких условий отбывания наказания
освободился осужденный
2
.
С нашей точки зрения, основания для назначения административного
надзора необходимо подразделить на две категории: случаи безусловного
назначения административного надзора; основания, предполагающие
возможность введения надзора в отношении отдельных категорий осужденных
(например, отрицательно характеризующихся в период отбывания наказания).
Исследование, проведенное Д.Н. Сергеевым, показывает, что многие
поднадзорные рассматривают административный надзор как карательную
меру
3
. Такое мнение основывается на вмешательстве надзора в частную жизнь
поднадзорных лиц. В целях индивидуализации мер в науке предлагается
разделить постпенитенциарный контроль на строгий и профилактический, при
этом осуществление строгого надзора возложить на уголовно-исполнительные
инспекции, профилактического – на органы полиции
4
.
Считаем, что идею о классификации административного надзора можно
оценить положительно. Однако не следует разделять его реализацию по
различным субъектам.
Во-первых, у уголовно-исполнительных инспекций отсутствуют
необходимые ресурсы для эффективного выполнения данной функции.
Достаточно ознакомиться с гендерной характеристикой личного состава
1
Ременсон А.Л. Пути дальнейшего сокращения применения лишения свободы // Доклады
итоговой научной конференции юридического факультета Томского университета. – Томск,
1976. – С. 189.
2
Тепляшин П.В. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения
свободы // Законность. - 2011. - №10. – С. 17.
3
Сергеев Д.Н. Правовая природа постпенитенциарного административного надзора //
Актуальные проблемы российского права. - 2014. - №8. – С. 1712.
4
Там же.
39
указанных подразделений (70,8% работающих в уголовно-исполнителньых
инспекциях составляют женщины)
1
.
Во-вторых, при реализации исследуемой функции возникнет проблема
взаимодействия между службами и подразделениями ФСИН и МВД России.
Кроме того, воздействие в рамках административного надзора должно
быть продолжением воспитательно-профилактической работы, осуществляемой
исправительным учреждением. Но законодательство не содержит правовых
норм, направленных на обеспечение непрерывности и согласованности
профилактической работы. Решить эту проблему можно было бы, предусмотрев
в законе необходимость направления из исправительного учреждения
информации о работе с конкретным осужденным по месту осуществления
административного надзора
2
.
Еще одной обсуждаемой в теории проблемой является соотношение
административного надзора и других мер принудительного воздействия, в
частности условно-досрочного освобождения и наказания в виде ограничения
свободы.
Исходя из анализа законодательства и сложившейся практики возможны
случаи введения административного надзора в отношении условно-досрочно
освобожденных (например, при условно-досрочном освобождении
осужденного с опасным рецидивом или осужденных за половые преступления
против несовершеннолетних). Однако условно-досрочное освобождение –
поощрительная по содержанию мера, которая свидетельствует об уверенности
правоприменителя в эффективности примененного к освобожденному лицу
наказания, в то время как установление административного надзора говорит о
том, что за лицом, отбывшим наказание, требуется продолжение
контролирующей деятельности. Таким образом, предлагаем исключить
дублирование контроля, предусмотрев, что в отношении условно-досрочно
1
Некрасов А.П. Особенности контроля за условно осужденными со стороны работников
уголовно-исполнительных инспекций // Вестник Волжского университета им. В.Н.
Татищева. - 2014. - №1. – С. 30.
2
Дербин С.В., Дербина О.В. Указ. соч. – С. 36.
40
освобожденных административный надзор не применяется, однако может быть
установлен только после истечения срока оставшейся неотбытой части
наказания
1
.
Административный надзор и наказание в виде ограничения свободы
практически идентичны по содержанию ограничений. В Законе об
административном надзоре установлено, что при назначении
административного надзора в отношении осужденного, отбывшего основное
наказание в виде лишения свободы и отбывающего дополнительное в виде
ограничения свободы, надзор начинает осуществляться с момента окончания
отбывания ограничения свободы. Однако дублирование контроля в этом
случае, на наш взгляд, не является необходимым, поскольку психологически
воспринимается лицом как еще одно наказание (после отбытых
последовательно основного наказания в виде лишения свободы на
определенный срок и дополнительного в виде ограничения свободы).
Рассмотрим меры административного надзора за педофилами, т.к. эта
тема приобрела в последнее время особую актуальность. Установление
административного надзора за педофилами является целесообразной мерой.
Согласно ст. 1 Закона о надзоре административный надзор заключается в
осуществлении органами внутренних дел наблюдения за указанными в
федеральном законе лицами. Очевидно, что одни лишь методы наблюдения со
стороны органов внутренних дел за поднадзорным лицом – педофилом,
обладающим определенными особенностями психического расстройства, не
будут способствовать снижению уровня рецидивной преступности,
необходимы также и методы индивидуального профилактического воздействия
(ст. 2 Закона о надзоре), реализация которых не определена законодателем.
Многие правозащитники, государственные деятели и ученые, такие как Ю.А.
Астаева, А.И. Бастрыкин, О.Ю. Баталина, А.В. Беляков, И.В. Лебедев, Е.Б.
Мизулина, В.Н. Плигин, И.В. Савельева, предлагают следующие меры
1
Дербин С.В., Дербина О.В. Указ. соч. – С. 37.
41
воздействия на педофилов с целью сокращения роста числа преступлений
сексуального характера в отношении несовершеннолетних:
1. Обнародование личных данных педофилов посредством системы
Интернет, путем создания единой базы данных указанной категории лиц,
имеющей открытый доступ для ознакомления с содержащейся в ней
информацией гражданами. Подобные базы созданы в США, Канаде.
2. Обязать педофилов использовать GPS-браслеты, что положительно
зарекомендовало себя в Австралии, США, Франции и Великобритании.
3. Принудительное применение химической кастрации за совершение
преступлений в отношении несовершеннолетних, предусмотренных гл. 18 УК
РФ. В Германии, Дании, Канаде и Швеции химическая кастрация является
добровольной и применяется лишь по согласию осужденного.
4. Установление пожизненного административного надзора
1
. По-мнению
Павла Астахова, при установлении пожизненного административного надзора
не нужно никаких особых затрат для того, чтобы заставить отбывших
наказание педофилов приходить и в течение всей жизни отмечаться. Даже один
тот факт, что за ним присматривает полиция, заставит педофила задуматься,
стоит ли снова вставать на преступный путь
2
.
Мы считаем, что необходимо искать наименее затратные, но наиболее
эффективные способы и методы снижения рецидивной преступности, к
которым, на наш взгляд, можно отнести:
1. Расширение перечня ограничений и обязанностей поднадзорных лиц-
педофилов.
Стоит отметить, что согласно п. 1 ч. 1 ст. 4 Закона о надзоре в отношении
поднадзорного лица может устанавливаться административное ограничение в
виде запрещения пребывания в определенных местах. Законодатель не
1
Кашкина Е.В., Хандогина А.В. Перспективы повышении эффективности мер
профилактического воздействии на педофилов в рамках института административного
надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы // Научный вестник Омской
академии МВД России. - 2016. - №4. – С. 32.
2
Аветисян Р. Астахов просит президента ужесточить наказание для педофилов // Известия. -
2015. - 4 марта. Режим доступа: http://izvestia.ru/news/583640 (дата обращения: 02.02.2018).
42
поясняет, какие места относятся к запрещенным для пребывания в них
поднадзорных лиц. Полагаем, что при составлении административного
искового заявления представители исправительного учреждения либо органов
внутренних дел, исходя из вида преступления, совершенного конкретным
лицом, должны определиться с объектами (местами) пребывания. Остается
открытым вопрос – в перечне объектов должны быть указаны наименования
либо их общая характеристика?
Полагаем, что к объектам, запрещенным для пребывания в них
поднадзорных лиц, должны относиться места, способствующие совершению
преступлений. В контексте рассматриваемого вопроса, исходя из личности
поднадзорного, к ним могут относиться:
‒ места пребывания детей;
‒ территории, расположенные вблизи образовательных детских
организаций;
‒ непосредственно сами организации, занимающиеся воспитанием,
образованием (как основным, так и дополнительным), лечением, отдыхом,
развитием и т.п.
2. Увеличение количества субъектов, задействованных в осуществлении
административного надзора, которое, как мы полагаем, необходимо проводить
исходя из следующих направлений профилактических мероприятий:
Во-первых, медицинское сопровождение педофила, включающее в себя
как работу с психологом и фармакологическое лечение педофила, так и
контроль за выполнением со стороны поднадзорного лица назначений лечащего
врача.
Во-вторых, индивидуальная профилактика, заключающаяся в проведении
профилактических бесед с поднадзорным лицом, наблюдении за его образом
жизни, окружением и связями; соблюдении им ограничений, установленных
судом; выполнении обязанностей,
В-третьих, информационное сопровождение – оповещение жителей
административного участка о проживании на территории лица, в отношении
43
которого установлен административный надзор. Работа психолога, педагогов
образовательных учреждений с родителями и детьми.
Создание целевых и комплексных программ, направленных на
информирование и воспитание детей, корректировку поведения, защиту семьи
и детства.
3. Институт общественного контроля. Исходя из пунктов 8.3 и 8.9 приказа
МВД России от 8 июля 2011 года №818 «О Порядке осуществления
административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения
свободы»
1
одной из основных обязанностей участкового уполномоченного
полиции является посещение поднадзорного лица по месту жительства
(пребывания) и проведение с ним индивидуальной профилактической работы.
К сожалению, регламентированные нормативным актом мероприятия не
являются гарантом защиты несовершеннолетних лиц от домашнего
сексуального насилия. Несмотря на то, что участковые уполномоченные
полиции посещают поднадзорное лицо не реже одного раза в месяц, снижение
роста числа преступлений сексуального характера против несовершеннолетних
не отмечается.
Бытует мнение, что большинство сексуальных покушений совершают
посторонние. На самом деле в 4 случаях из 5 это делает кто-то, кого ребенок
хорошо знает. Очень часто (29% случаев) этот «кто-то» - один из старших
членов его собственной семьи
2
.
Практикой доказано, что после проверки участковым уполномоченным
полиции поднадзорного по месту жительства, «за закрытыми дверями»
зачастую совершаются противоправные деяния в отношении
несовершеннолетних, так как участковый уполномоченный, не обладая
психологическими навыками и знаниями, не всегда способен определить,
1
Российская газета. - №189. - 2011.
2
Измайлова Ю.С. Защита сексуальной неприкосновенности детей и несовершеннолетних как
сложная социально-правовая проблема // Вестник Тамбовского гос. ун-та. - 2012. - №7. – С.
305.
44
находятся ли в опасности проживающие с поднадзорным лицом дети,
подвергаются ли они сексуальному насилию.
Полагаем, что осуществление административного надзора исключительно
сотрудниками органов внутренних дел не способствует достижению цели
профилактики повторных преступлений. Необходимо создание такого
института, как «соседский надзор», целью которого будет надзор за состоянием
общественного порядка на определенной территории (жилые многоквартирные
дома, два и более дворов в сельской местности и т.п.).
Взаимодействие граждан, образующих инициативную группу в рамках
института «соседский надзор», с сотрудниками полиции в сфере
административного надзора представляется следующим образом:
1) со стороны участкового уполномоченного полиции:
‒ организация совместных мероприятий с жильцами того или иного
дома (дворов) с целью доведения информации в отношении поднадзорных лиц;
‒ выработка методик наблюдения за поднадзорным лицом и его
окружением;
‒ сбор и анализ полученной информации.
2. Со стороны группы граждан, осуществляющих «соседский надзор»:
‒ наблюдение за поведением поднадзорных лиц и его окружением;
‒ надзор за несовершеннолетними, который зарекомендовал себя с
положительной стороны в советский период, когда дети были вовлечены в ту
или иную сферу общественной жизни, а любое отклонение в поведении ребенка
вызывало тревогу;
‒ представление информации в дежурную часть территориального
органа МВД России или участковому уполномоченному полиции
1
.
Полагаем, что совокупность инициативных групп граждан, составляющих
«соседский надзор», будет образовывать единый институт общественного
1
Кашкина Е.В., Хандогина А.В. Осуществление административного надзора за педофилами:
проблемы и перспективы их преодоления // Вестник Всероссийского института повышения
квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации. - 2016. -
№1. – С. 67.
45
контроля, который позволит осуществлять наблюдение за поднадзорными
лицами постоянно. В данной ситуации общественный контроль представляет
собой совокупность средств и методов воздействия общества на нежелательные
формы девиантного поведения с целью их элиминирования или сокращения,
минимизации
1
. Можно предположить, что общественный контроль является
неформальным способом, представляющим собой самоорганизованную
систему, направленную на самосохранение путем поддержания установленных
правовых норм и норм общественного поведения. Особо значимым данный
институт будет:
‒ при выявлении поднадзорных лиц в ходе массовых и иных
мероприятий, которые запрещено посещать указанным лицам по решению
суда;
‒ обнаружении лиц на территориях, прилегающих к детским
организациям, а также в местах пребывания и нахождения детей.
Предпосылки создания подобного института можно найти в п. 12 ранее
действовавшего Положения об административном надзоре органов внутренних
дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утвержденного
указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 года №5364-VI
2
,
согласно которому в проведении отдельных мероприятий по осуществлению
административного надзора для оказания помощи органам внутренних дел
могут привлекаться внештатные сотрудники органов внутренних дел, члены
наблюдательных комиссий и добровольных народных дружин.
Отсутствие подобной нормы в действующем законодательстве приводит
к ограничению реализации прав сотрудников полиции при осуществлении
административного надзора, а также не позволяет в полной мере осуществить
1
Тишутина И.В. К вопросу о социально-правовом контроле над организованной
преступностью // Известия Тульского государственного университета. Экономические и
юридические науки. - 2010. - №12. – С. 363.
2
Доступ из СПС «КонсультантПлюс».