14
Положение о полицейском надзоре закрепляло пространный перечень
правоограничений, устанавливаемых в отношении поднадзорных. К таковым
относились следующие.
1. Поднадзорное лицо ограничивалось в свободе передвижения. У него
отбирались документы о звании и вид на жительство, вместо которых
выдавалось свидетельство на проживание в определенной ему местности.
Временно покидать назначенную местность допускалось в пределах уезда с
разрешения местного начальника полиции, в пределах губернии - губернатора,
за пределы губернии - министра внутренних дел или товарища министра,
курирующего государственную полицию, и только по особо уважительным
причинам и при одобрительном поведении поднадзорного. Лицо, состоящее под
надзором, как в месте своего постоянного жительства, так и в месте временного
пребывания обязано было являться в полицию по первому требованию или
периодически.
2. Жилище поднадзорного не пользовалось неприкосновенностью,
гарантированной судопроизводственным законодательством. Полиция имела
право в любое время суток входить в квартиру поднадзорного, производить в ней
обыски и выемки с обязательным составлением протокола.
3. Существенно ограничивалась личная неприкосновенность
поднадзорного, поскольку последний мог быть задержан полицией при
малейшем подозрении в чем-либо противном закону.
4. Министру внутренних дел предоставлялось право запрещать
поднадзорному непосредственное получение и отправку почтовой и
телеграфной корреспонденции. В этом случае местные почтовые и телеграфные
учреждения все письма, получаемые на имя такого лица, препровождали на
просмотр.
5. В чрезвычайной степени поднадзорное лицо ограничивалось в
гражданской дееспособности. Всякое занятие, которое могло ставить
15
поднадзорного в непосредственное общение с окружающими, всякая публичная
деятельность ему были запрещены. Поднадзорные не могли состоять на
государственной службе, заниматься педагогической и адвокатской
деятельностью
10
.
Следует отметить законодательное закрепление положений,
предусматривающих возможность облегчения положения поднадзорного лица
или его освобождения от исполнения некоторых ограничений. Полномочия по
решению таких вопросов составляли компетенцию министра внутренних дел,
решение принималось по представлению губернатора. Таким образом,
губернатор мог ходатайствовать перед министром о досрочном освобождении
тех поднадзорных, которые своим поведением доказали исправление. Однако в
любом случае за освобожденными от надзора полиции устанавливался
негласный надзор сроком на один год.
О.И. Бекетов, характеризуя содержание полицейского надзора,
утвержденного 12 марта 1882 г. императором Александром III, отмечает, что
«будучи по своей цели превентивной, по методам - принудительной, а по
содержанию - административно-политической мерой, надзор имел, безусловно,
репрессивный характер»
11
. В то же время нельзя не обратить внимание на
позицию Министерства внутренних дел: «Положение на первое место ставит
задачу правильного устройства гласного надзора как меры предупреждения и
пресечения преступлений. В то же время он имеет и другую, не менее важную
цель - подготовление поднадзорного путем его умиротворения к возвращению в
общество гражданином для него не опасным»
12
.
В имперской России полицейский надзор применялся для оказания
воздействия на противников существовавшего политического строя и был
неотъемлемой частью комплекса мероприятий, направленных на его охрану.
10
Леженин А.В. Административный надзор за лицами, в отношении которых в соответствии с законом
установлены ограничения: историко-правовой обзор «имперского» и «советского» периодов в России / А.В.
Леженин // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сборник
трудов научной конференции. - СПб: СПбУ МВД России, 2014. - С. 198.
11
Бекетов О.И. Полицейский надзор: теоретико-правовое исследование: дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.14 / О.И.
Бекетов. - Омск: Омская академия МВД России, 2011. - С. 48.
12
Там же.
16
Характеризуя следующий этап историко-правового развития
отечественного законодательства об административном надзоре, следует
обратить внимание на то, что в период с октября 1917 года по июль 1966 года
административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения
свободы, не устанавливался. Основными причинами такого рода пробельности в
практике осуществления персонифицированного надзора был ряд обстоятельств:
во-первых, ориентирование советской милиции в годы гражданской и Великой
Отечественной войн на борьбу с бандитизмом и диверсионными немецко-
фашистскими отрядами, во-вторых, длительный процесс перестройки милиции
в соответствии с требованиями мирного послевоенного времени. Вместе с тем в
соответствии со ст. 24 Основ уголовного законодательства СССР и союзных
республик устанавливался надзор за ссыльными. В отношении ссыльных
устанавливались следующие ограничения:
1) один раз в месяц являться на регистрацию, а в случаях, определяемых
постановлением начальника органа внутренних дел, - до четырех раз в месяц;
2) сообщать органу, осуществляющему надзор (органу внутренних дел),
не позднее чем за три дня о перемене места жительства или места работы;
3) без разрешения органов внутренних дел не выезжать за пределы
административного района
13
.
Впервые в отечественном законодательстве административный надзор как
самостоятельный институт получил свое закрепление в Положении об
административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными
из мест лишения свободы, утвержденном Указом Президиума Верховного
Совета СССР от 26 июля 1966 г. Данный институт, в сущности, представляет
собой прообраз современного административного надзора, более того, его
формальное действие осуществлялось вплоть до 1 января 2010 года.
В соответствии с Положением надзор устанавливался для наблюдения за
13
Холманский В.И. Правовые основы, основания, порядок установления и осуществления административного
надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: учебное пособие / В.И. Холманский, Т.В.
Стульнова, О.В. Петрова. - М.: Флинта, 2014. - С. 37.
17
поведением лиц, освободившихся из мест лишения свободы, предупреждения с
их стороны правонарушений и оказания на них соответствующего
воспитательного влияния.
Данное Положение закрепляло три основания установления
административного надзора в отношении совершеннолетних лиц:
1) признанных судами особо опасными рецидивистами;
2) осужденных к лишению свободы за совершение тяжких преступлений
или осужденных два и более раза к лишению свободы за любые умышленные
преступления, либо ранее освобождавшихся из мест лишения свободы до
полного отбытия определенного судом срока наказания условно-досрочно либо
условно с обязательным привлечением к труду и вновь совершивших
умышленное преступление в течение неотбытой части наказания или
обязательного срока работы, если их поведение в период отбывания наказания в
местах лишения свободы указывает на упорное нежелание встать на путь
исправления и приобщиться к честной трудовой жизни;
3) осужденных к лишению свободы за совершение тяжких преступлений
или осужденных два и более раза к лишению свободы за любые умышленные
преступления либо ранее освобождавшихся из мест лишения свободы до
полного отбытия определенного судом срока наказания условно-досрочно или
условно с обязательным привлечением к труду и вновь совершивших
умышленное преступление в течение неотбытой части наказания или
обязательного срока работы, если ими после отбытия наказания либо условно-
досрочного освобождения от наказания систематически нарушается
общественный порядок, несмотря на предупреждения органов внутренних дел о
прекращении антиобщественного образа жизни
14
.
Таким образом, содержание административного надзора и его цели,
позволяют его характеризовать как постпенитенциарный.
14
Леженин А.В. Административный надзор за лицами, в отношении которых в соответствии с законом
установлены ограничения: историко-правовой обзор «имперского» и «советского» периодов в России / А.В.
Леженин // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сборник
трудов научной конференции. - СПб: СПбУ МВД России, 2014. - С. 199.
18
Указанное выше Положение также предусматривало административную
ответственность за неисполнение поднадзорным лицом своих обязанностей, а
статьей 198.2 УК РСФСР 1960 г. предусматривалась уголовная ответственность
за злостное нарушение правил административного надзора
15
.
Административные ограничения и обязанности поднадзорного лица
обладали идентичными правовым значением. Грань между административным
правонарушением и преступлением проводилась по признаку злостности,
который в достаточной степени являлся формализованным. Так, в
Постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 5 июля 1974 г. № 6 «О
практике применения судами законодательства об ответственности за
нарушение правил административного надзора» говорилось, что поднадзорный
может быть привлечен к административной либо уголовной ответственности за
нарушение как своих обязанностей, так и административных ограничений (п. 8).
Из разъяснения, содержащегося в п. 9 указанного Постановления, следует,
что основанием как для административной, так и уголовной ответственности
выступало нарушение правил административного надзора, имеющее целью
уклонения от него. Данная цель являлась обязательным субъективным
основанием ответственности за правонарушение. Под злостным нарушением,
которое влечет именно уголовную ответственность, понималось «нарушение
этих правил с той же целью лицом, которое дважды в течение года подвергалось
административному взысканию за подобные нарушения, если с момента
применения этих мер за второе нарушение не истек один год». В последующем
данные положения были конкретизированы Постановлением Пленума
Верховного Суда РСФСР от 16 декабря 1986 г. № 4 «О судебной практике по
делам о нарушении правил административного надзора»
16
.
По мнению Н.В. Темниковой, административный надзор выступал в
15
Чистотина О.Н. Проблемы осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест
лишения свободы / О.Н. Чистотина // Человек: преступление и наказание. - 2014. - № 4. - С. 42.
16
Холманский В.И. Правовые основы, основания, порядок установления и осуществления административного
надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: учебное пособие / В.И. Холманский, Т.В.
Стульнова, О.В. Петрова. - М.: Флинта, 2014. - С. 38.
19
качестве элемента сложившейся в советском законодательстве системы мер
безопасности, содержанием которой являлись меры постпенитенциарного
воздействия, основанного на административных ресурсах
17
. Вывод автора был
сформулирован на основе исследования периода развития отечественного
уголовного права, когда его доктрина еще не содержала вопрос об уголовно-
политическом обосновании, теоретическом осмыслении и законодательном
оформлении мер безопасности или других уголовно-правовых мер. Вместе с тем
система научных подходов к правовым основаниям, формам и функциям
постпенитенциарного контроля к тому времени уже сложилась, как и
сформировалась система норм, обеспечивающих контроль за
посткриминальным поведением лиц, освобожденных из мест лишения свободы.
В этой связи В.Д. Филимонов отмечает, что по состоянию на 1991 г.
действующее законодательство содержало три главные формы
посткриминального контроля: наблюдение, контроль в узком смысле слова и
надзор
18
. Надзор рассматривался в качестве государственного контроля,
соединенного с правом осуществления в процессе его реализации особых
властных полномочий, запретов, требований, обязанностей предупредительного
характера. Была сформирована и обширная практика административного
надзора.
Законодательное определение надзора в качестве административной меры,
которая применяется на уголовно-правовых основаниях и в уголовно-правовых
целях, логически следовала из неразрывной последовательной связи между
административной и уголовно-правовой оценкой нарушения правил
административного надзора, обеспечиваемой Положением об администра-
тивном надзоре и УК РСФСР 1960 г.
Привлечение административных ресурсов для решения задач
17
Темникова Н.В. Предупреждение преступлений поднадзорных лиц: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.08 / Н.В.
Темникова. - М.: МГЮА, 2015. - С. 46.
18
Филимонов В.Д. Институт права. Институт уголовного права. Институт уголовно-исполнительного
права: монография / В.Д. Филимонов, О.В. Филимонов. - М.: Юриспруденция, 2014. - С. 72.
20
постпенитенциарного предупреждения, создания системы мер безопасности от
неблагополучной в криминальном отношении личности свидетельствовало о
направленности уголовной политики того времени. Об этом также
свидетельствует включение в УК РФ раздела об иных мерах уголовно-правового
характера.
С течением времени в условиях реформирования российской
политической, экономической и правовой систем в 90-е годы XX века
становилось все более проблематичным применение законодательства,
унаследованного от советского государства, не являлось исключением этого и
Положение об административном надзоре. С 1981 года (когда были внесены
последние изменения в Положение) и до 1 января 2010 года Положение не
претерпело ни одного изменения и дополнения, оставалось вне поля зрения
законодателя, что явилось причиной постепенного прекращения его
фактической реализации
19
.
Однако основная проблема реализации Положения об административном
надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, состояла в том,
что Конституция РФ закрепила основы незыблемого соблюдения прав и свобод
человека и гражданина. Частью третьей статьи 55 Конституции РФ закреплено,
что отдельные их ограничения допускаются судом и только на основании
Федерального закона. В связи с этим нормы действующего Положения
фактически вошли в противоречие с положениями Конституции РФ, поскольку
позволяли ограничивать права и свободы граждан, состоящих под надзором,
актами несудебных органов, а органами и даже учреждениями исполнительной
власти (органами внутренних дел и учреждениями уголовно-исполнительной
системы). Хотя эти акты и подлежали санкционированию прокурором, тем не
менее это не изменяло их исполнительной природы и противоречия статье 55
Конституции РФ.
Потребность в возрождении института административного надзора или
19
Темникова Н.В. Предупреждение преступлений поднадзорных лиц: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.08 / Н.В.
Темникова. - М.: МГЮА, 2015. - С. 48.
21
некоего его аналога объективно существовала. Так, с точки зрения Е.А. Антонян,
увеличение общей преступности в стране, которая к середине 2000-х гг. достигла
5 млн. зарегистрированных преступлений, произошло в том числе и по причине
отмены ответственности за нарушение правил административного надзора и
отмирания в силу этого института административного надзора
20
. Как было
отмечено в пояснительной записке к проекту Федерального закона «Об
административном контроле за лицами, освобожденными из мест лишения
свободы», потребность в таком контроле была обусловлена осложнением
криминальной ситуации в стране, а также необходимостью профилактики
повторных преступлений в общей системе мер борьбы с преступностью.
Ежегодно из мест отбытия наказания освобождается более 350 тыс. ранее
судимых лиц, которыми совершается каждое пятое преступление. Одну из
наиболее эффективных мер предупреждения совершения преступлений ранее
судимыми лицами представляет административный надзор.
В этой связи закономерным, хотя, возможно, в некоторой степени и
запоздалым является решение законодателя о возрождении легитимности
института административного надзора за лицами, освобожденными из мест
лишения свободы.
Можно констатировать, что в настоящее время наблюдаются попытки
возрождения, действовавших в советское время институтов, упраздненных в
период преобразований конца 1980-х - начала 1990-х гг. под эгидой их
тоталитарной окраски и мнимого нарушения прав человека. Как справедливо
отмечает Н.В. Витрук, «под лозунгом либерализации жизни, свободы и прав
человека, в частности, невмешательства в частную жизнь, была развалена
система социальной и специальной профилактики в борьбе с преступностью и
другими правонарушениями»
21
. Время показало, что отказ от таких процедур,
20
Антонян Е.А. Личность рецидивиста: криминологическое и уголовное исполнительное исследование:
дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.08 / Е.А. Антонян. - М.: МГЮУ им. О.Е. Кутафина, 2014. - С. 54.
21
Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности: монография / Н.В. Витрук. - М.: Норма, 2008. -С.
137.
22
был поспешным, ярким примером чего служит возрождение в наши дни
института административного надзора.
Установившаяся с 1 июля 2011 г. практика осуществления
административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения
свободы, не только свидетельствует об очевидном усилении концепции
«контроля» в российской правовой системе, но и доказывает, что такой контроль
является необходимой мерой.
Одной из основных новелл Закона об административном надзоре и Закона
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об административном
надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» стало отнесение
дел, связанных с установлением, продлением, прекращением
административного надзора к ведению суда в порядке гражданского
судопроизводства и формирование надлежащего процессуального порядка
рассмотрения подобных дел в составе производства по делам, возникающим из
публичных правоотношений.
На основании изложенного можно констатировать, что исторический опыт
осуществления административного надзора свидетельствует о его позитивном
влиянии на профилактику правонарушений и преступлений в разные
исторические периоды и является действенным средством, обеспечивающим
постпенитенциарный контроль за поведением лиц, освобожденных от отбывания
наказаний в виде лишения свободы.
1.2. Правовое регулирование предупреждения правонарушений со
стороны лиц, освобожденных из мест лишения свободы
Следует отметить, что к настоящему времени в Российской Федерации на
федеральном уровне уже сформирован мощный нормативно-правовой комплекс
актов, направленных именно на предупреждение совершения тех или иных пре-
ступлений и правонарушений, а равно на профилактику их совершения. Сюда
23
относятся: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации
(утверждена Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683); Стратегия
противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 г. (утверждена
Президентом РФ 28.11.2014 г., № Пр-2753); Стратегия государственной
антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года (утв. Указом
Президента РФ от 9 июня 2010 г., № 690); Концепция общественной
безопасности в Российской Федерации (утв. Президентом РФ г., № Пр-2685), а
также ряд федеральных законов. Помимо актов на федеральном уровне, нельзя
не отметить наличие более 300 актов на уровне субъектов РФ и муниципальных
образований
22
.
С одной стороны, наличие столь внушительной нормативно-правовой базы
должно представляться достаточным для организации профилактической и
предупредительной работы в области противодействия совершения
преступлений и правонарушений. С другой стороны, совершенно справедлив
тезис о том, что в 90-е гг. XX в. из-за изменений в структурах государственного
управления и слома социально-политических ориентиров, профилактика и
предупреждение правонарушений и преступлений приобрели бессистемный
характер и к настоящему времени является обычным нагромождением
нормативно-правовых актов различных уровней, которые не подчинены единой
цели и задаче.
В связи с этим 23 июня 2016 г. Президентом РФ был подписан
Федеральный закон № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики
правонарушений в Российской Федерации»
,
который, по мнению его
разработчиков, должен стать комплексным актом, позволяющим решить задачу
разбалансировки законодательства в области противодействия, профилактики и
предупреждения правонарушений и преступлений. В данном Законе содержатся
определения ряда понятий, используемых в сфере профилактики
22
Титушкина Е.Ю. Новый этап формирования «профилактического права» / Е.Ю. Титушкина // Труды академии
управления МВД России. - 2016. - № 4 (40). - С. 23.