54
понятия административного надзора применение ограничения свободы в
качестве дополнительной санкции создало неоправданную конкуренцию. Оба
института регулируют поведение ранее судимого (поднадзорного) после
отбытия наказания, но ограничения, которые применяются судом при
назначении ограничения свободы и административного надзора, идентичны (ст.
4 Федерального закона № 64-2011 и ч. 1 ст. 53 УК РФ)
52
.
Исходя из этого, в современной уголовной политике образовалось одно из
важнейших направлений - сокращение рецидива преступлений за счет
совершенствования нормативно-правовой базы, регулирующей методы борьбы
с преступностью, а также повышение эффективности профилактической работы
с лицами, освободившимися из мест лишения свободы, развитие системы
социальной адаптации, постпенитенциарной помощи таким лицам.
Однако, как показывает отечественный и зарубежный опыт, если субъекты
профилактики правонарушений действуют разрозненно и без должного
взаимодействия, решить данную проблему практически невозможно.
Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ - первая за последние десять лет
и, на наш взгляд, достаточно плодотворная попытка российского законодателя
повысить правоохранительный и социальный контроль над рецидивной
преступностью. Подчеркнем, что такое явление, как административный надзор
полиции, испытано на практике в течение многих лет и до сих пор является
эффективным принудительным средством предупреждения повторных
преступлений. Его восстановление призвано повысить результаты и показатели
в работе правоохранительных органов по борьбе с преступностью в общем и с
рецидивом, в частности.
Законодатель прав в своей позиции, что для эффективной реконструкции
надзора нужно модернизировать прежние положения рассматриваемой меры, то
есть теперь суд наделяется полномочиями рассматривать порядок установления
52
Козаченко И.Я. Постпенитенциарный контроль и борьба с рецидивной преступностью / И.Я. Козаченко, Д.Н.
Сергеев // Всероссийский криминологический журнал. - 2013. - № 2. - С. 75.
55
и продления надзора, возложения поднадзорному обязанностей, избрания
ограничений, рассматривать дела об их нарушении, а также об обжаловании
незаконных действий и решений контролирующих органов.
По действующей редакции нового Закона надзор устанавливается по
решению суда на основании заявления исправительного учреждения, где
осужденный отбывал наказание, или органа внутренних дел (ОВД) на 1-3 года
(но не превышая срока юридического погашения судимости), а в отношении
совершивших преступления против половой неприкосновенности
несовершеннолетних и при опасном/особо опасном рецидиве - на период
погашения судимости. В отношении совершеннолетнего лица, страдающего
педофилией и совершившего преступление против половой неприкосновенности
несовершеннолетнего, не достигшего четырнадцатилетнего возраста, и
признанного вменяемым, административный надзор устанавливается на срок
назначения принудительных мер медицинского характера, но не менее срока,
установленного законодательством Российской Федерации для погашения
судимости
53
.
Срок административного надзора могут продлить, если поднадзорный
систематически и злостно нарушает общественный порядок, и, наоборот,
сократить при добросовестном поведении.
Начиная с 1 июля 2011 г., ОВД наделены обязанностью осуществлять
надзор за гражданами, имеющими непогашенную или неснятую судимость за
совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, преступления против
половой неприкосновенности несовершеннолетних, а также при рецидиве
преступлений (так называемые формально подпадающие под надзор), вносить
их в специализированную базу данных и следить за своевременным взятием под
надзор таких лиц при достаточных на то основаниях. Административный надзор
53
Иванцов С.В. Административный надзор в деятельности органов внутренних дел, его криминологическая и
уголовно-правовая обусловленность / С.В. Иванцов // Дифференциация и индивидуализация ответственности в
уголовно-исполнительном праве: сборник трудов научной конференции. - Рязань: Академия права и управления
ФСИН, 2015. - С. 394.
56
также может устанавливаться судом над теми гражданами, которые в период
отбывания наказания в местах лишения свободы злостно нарушали внутренний
распорядок и устав учреждения (как правило, надзор устанавливается по
заявлению исправительного учреждения), либо в течение года после отбытия
наказания совершили два и более административных правонарушения,
посягающих на порядок управления, общественный порядок, безопасность,
здоровье населения и общественную нравственность, предусмотренные главами
6, 19, 20 КоАП РФ (заявителем является ОВД).
Лица, в отношении которых на момент освобождения из исправительного
учреждения уже установлен административный надзор, обязаны встать на учет
в ОВД по месту жительства или пребывания, как, впрочем, и любое ранее
судимое лицо после освобождения. Суд обязует их являться туда для
регистрации от одного до четырех раз в месяц, в обязательном порядке
письменно уведомлять сотрудников полиции о перемене места жительства или
пребывания, контактных данных, изменении места работы или об увольнении.
Поднадзорным запрещено без разрешения сотрудников полиции выезжать за
пределы территории, которая установлена судом для их пребывания. Получить
разрешение на выезд они могут только по письменному заявлению и лишь по
уважительным причинам, а именно: тяжелая болезнь или смерть близкого
родственника (круг близких родственников четко определен законом), решение
вопросов трудоустройства, необходимость получения квалифицированной
медицинской помощи, сдача вступительных экзаменов или прохождение
обучения. В заявлении указывается подробная причина выезда, оно
рассматривается начальником ОВД и выносится решение. Кроме того, на
поднадзорных могут быть наложены иные ограничения: запреты на появление в
определенных местах (часто это питейные и увеселительные заведения),
57
посещение массовых мероприятий, нахождение вне дома в определенное время
суток, как правило, ночное
54
.
Надзор приостанавливается судом в случаях объявления поднадзорного в
розыск, признания его безвестно отсутствующим, заключения под стражу,
однако после устранения этих обстоятельств надзор возобновляется.
Следует отметить, что в Федеральном законе об административном
надзоре отсутствуют положения об использовании в отношении поднадзорных
лиц, особенно представляющих опасность (совершивших преступления против
половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, а также
признанных опасными и особо опасными рецидивистами), электронных, аудио-
, видео- и иных технических средств надзора и контроля, перечень которых
определен Правительством Российской Федерации. Использование таких
средств как метода контроля подучетного элемента существенно упростило бы
получение необходимой информации о поведении лиц данной категории и их
образе жизни и предупредило совершение им повторных преступлений и
административных правонарушений, что положительно сказалось бы на
криминогенной обстановке.
Во-вторых, в ходе реализации административного надзора
территориальными органами МВД России вызывает трудности его установление
в отношении граждан, формально подпадающих под действие Федерального
закона об административном надзоре, но не имеющих регистрации по месту
пребывания и/или постоянного места жительства. В отношении вышеуказанных
лиц также не представляется возможным установить такие ограничения, как
запрещение пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом
жительства, поднадзорного лица в определенное время суток (п. 3 ч. 1 ст. 4
Федерального закона об административном надзоре), так как контролировать
выполнение данной обязанности попросту невозможно.
54
Легостаев С.В. Предупреждение преступлений посредством административного надзора: организация работы
и эффективность применения / С.В. Легостаев // Вестник Московского университета МВД России. - 2015. - № 11.
- С. 116.
58
Кроме того, помимо вышеуказанных проблем, при применении на
практике положений данного закона возникают и другие, а именно существуют
противоречия между процессуальными сроками установления и продления
административного надзора и обязанностью ОВД проводить усиленную и
углубленную профилактическую работу с лицами данной категории. Так, с
момента подачи ОВД в суд заявления об установлении административного
надзора и его удовлетворением проходит в среднем полтора-два месяца (ст. 154
ГПК РФ), а в случае обжалования судебного решения сроки рассмотрения дела
увеличиваются еще до двух месяцев (ст. 327.2 ГПК РФ). При этом проводить в
полном объеме профилактическую работу с гражданами, подлежащими
административному надзору, при наличии условий, предусмотренных
Федеральным законом об административном надзоре, органы внутренних дел не
вправе, так как юридически лицо еще не является взятым под административный
надзор
55
.
В-третьих, следует обратить вниманием на низкую эффективность и
мягкость норм административного характера, направленных на общую
профилактику и предупреждение преступлений. В настоящее время привлечь к
уголовной ответственности лицо возможно только за уклонение от
административного надзора (ст. 314.1 УК РФ), а за несоблюдение ограничений
суда и обязанностей, предусмотренных законом, возможна только
административная ответственность, что является для ранее судимых лиц весьма
мягкой санкцией и не оказывает на них должного сдерживающего эффекта.
К сожалению, как показывает практика, применение штрафных санкций,
предусмотренных ст. 19.24 КоАП РФ, в отношении поднадзорных лиц за
несоблюдение административных ограничений и невыполнение ими
обязанностей, не всегда оказывает индивидуально-профилактическое
воздействие, направленное на защиту государственных и общественных
55
Холманский В.И. Правовые основы, основания, порядок установления и осуществления административного
надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: учебное пособие / В.И. Холманский, Т.В.
Стульнова, О.В. Петрова. - М.: Флинта, 2014. - С. 78.
59
интересов, в нужной степени. На наш взгляд, одним из способов решения данной
проблемы может явиться изучение и возможное использование зарубежного
опыта реализации превентивного надзора, а также ужесточение карательных мер
для поднадзорных лиц, нарушающих установленные судом ограничения.
Вызывает опасение и слабая взаимосвязь между ненадлежащим
поведением осужденного в исправительном учреждении и содержанием
ограничений, которые могут быть установлены при административном надзоре.
Единственным уголовно-исполнительным фактором, который хоть как-то
влияет на установление административного надзора, является признание лица в
период отбывания наказания в местах лишения свободы злостным нарушителем
установленного внутреннего порядка отбывания наказания. Однако подобная
точка зрения законодателя отнюдь не способствует индивидуализации
ограничений, налагаемых судом, которые должны быть не только едины для всех
лиц, над которыми установлен административный надзор, но и выступать
логическим продолжением процесса правового воздействия на лиц,
совершивших преступление
56
.
Рассмотрим другие существующие в повседневной практике проблемы
взаимодействия различных структур в процессе осуществления
административного надзора.
Часть 2 ст. 8 Федерального закона об административном надзоре наделяет
полномочиями федеральный орган исполнительной власти, который
вырабатывает и реализует государственную политику и нормативно-правовое
регулирование в сфере внутренних дел по установлению порядка осуществления
органами внутренних дел административного надзора. Бесспорно, что один
законодательный акт не может в полной мере осветить все вопросы, которые
могут возникнуть в связи с его реализацией и применением на практике. Однако
в целях более полного применения и претворения в жизнь положений Закона
56
Чистотина О.Н. Проблемы осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест
лишения свободы / О.Н. Чистотина // Человек: преступление и наказание. - 2014. - № 4. - С. 44.
60
необходимо точнее и подробнее урегулировать вопросы не только
осуществления надзора, но и затронуть другие механизмы - его установления,
прекращения, взаимодействия органов, участвующих в реализации Закона.
Ряд исследователей данного вопроса указывают на то, что осуществление
территориальными органами МВД России полного контроля за лицом, который
подвергается административному надзору, за выполнением им установленных
судом временных ограничений его прав и свобод, а также обязанностей
возможно лишь при межведомственном взаимодействии. Ведь именно
совместная, качественная, должным образом организованная на федеральном,
региональном и местном уровнях деятельность всех заинтересованных ведомств
по предупреждению поднадзорными лицами преступлений и других
правонарушений позволит добиться максимального профилактического
воздействия, которое оказывается в целях защиты государственных и
общественных интересов и превенции новых преступлений
57
.
Законодательные и подзаконные акты, регламентирующие механизм
предоставления ФМС России государственных услуг по регистрационному
учету граждан РФ по месту жительства и пребывания в пределах РФ (приказ
ФМС России от 11 сентября 2012 г. № 288) а также выдачу, замену и учет
паспортов гражданина РФ, удостоверяющих личность гражданина РФ на
территории РФ (приказ ФМС России от 30 ноября 2012 г. № 391), не
предусматривают предоставления ОВД информации о гражданах,
освобожденных из мест лишения свободы и имеющих непогашенную судимость,
формально подпадающих под действие Федерального закона об
административном надзоре, а также в отношении лиц, над которыми судом
установлен административный надзор
58
.
57
Яхонтова О.С. Взаимодействие полиции с Федеральной службой исполнения наказаний по предупреждению
преступлений рецидивной и профессиональной направленности / О.С. Яхонтова, Н.В. Громадская, А.Ю.
Сагайдак // Вестник СПбУ МВД России. - 2016. - № 3 (71). - С. 142.
58
Щеглов А.И. О некоторых вопросах правового регулирования деятельности по профилактике преступлений,
совершаемых подучетными лицами / А.И. Щеглов // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными
правонарушениями. - 2017. - № 15. - С. 107.
61
Ученые отмечают, что согласно Уголовно-исполнительному кодексу РФ в
исправлении осужденных принимают участие не только исправительно-
трудовые учреждения, где лицо непосредственно отбывает наказание, но и
уголовно-исполнительные инспекции
59
. Однако в соответствии с изменениями,
внесенными в ст. 54 Уголовно-исполнительного кодекса РФ 6 апреля 2011 г.,
уголовно-исполнительные инспекции лишь извещают орган внутренних дел по
месту жительства или пребывания осужденного, в отношении которого может
быть установлен надзор, о том, что истекает срок отбывания наказания в виде
ограничения свободы, то есть они правом обращаться в суд с заявлениями об
установлении административного надзора они не обладают. Каким образом и в
какой форме уголовно-исполнительные инспекции должны информировать
органы внутренних дел, законодатель, однако, конкретно не указал, и этот
пробел необходимо восполнить путем принятия дополнительного подзаконного
акта. Ввиду того, что МВД России не наделено полномочиями регулировать и
контролировать деятельность уголовно-исполнительных инспекций, так как это
разные ведомства, вероятно, это следует сделать приказом Минюста России.
Состояние преступности, связанной с посягательствами на половую
неприкосновенность, особенно детскую, ухудшается, показатели растут, и это
свидетельствует о крайне негативных тенденциях и прогнозируемых
отрицательных последствиях для современного общества. Это влечет
необходимость разработки и применения более эффективного и жесткого
уголовно-правового механизма защиты несовершеннолетних от сексуальных
посягательств
60
.
В целях борьбы с подобными преступлениями на протяжении короткого
времени в уголовное законодательство внесено большое количество изменений,
которые ужесточили санкции за половые посягательства на
59
Филимонов В.Д. Институт права. Институт уголовного права. Институт уголовно-исполнительного права:
монография / В.Д. Филимонов, О.В. Филимонов. - М.: Юриспруденция, 2014. - 286 с.
60
Гончарова М.В. Проблемные аспекты применения Федерального закона об административном надзоре за
лицами, освобожденными из мест лишения свободы / М.В. Гончарова // Преступность, уголовная политика,
закон: сборник трудов научной конференции. - М.: Российская криминологическая ассоциация, 2016. - С. 494.
62
несовершеннолетних, увеличили и усилили карательные меры для лиц,
совершивших эти преступные посягательства.
Учитывая, что количество половых преступлений в отношении
несовершеннолетних пугающе и неуклонно растет, законодатель принимает
меры, направленные на усиление уголовно-правовой охраны половой
неприкосновенности и половой свободы личности, уделяя особое внимания
детям. Весомые изменения, усиливающие уголовную ответственность за
данного вида посягательства, были внесены в УК РФ Федеральным законом от
29.02.2012 № 14-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской
Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях
усиления ответственности за преступления сексуального характера,
совершенные в отношении несовершеннолетних».
Наконец, следует ввести в УК РФ норму, согласно которой при
совершении поднадзорным преступления (кроме совершенного по
неосторожности) ему может быть назначено только лишение свободы и
дополнить Федеральный закон № 64-2011 нормой следующего содержания: «В
случае несоблюдения установленных правил административного надзора,
поднадзорное лицо несет административную (по ст. 19.24 КоАП РФ) и
уголовную (по ст.314.1 УК РФ) ответственность.
На основании вышеизложенного, можно сделать вывод, что основными
проблемами, возникающими в рамках практической реализации положений
Федерального закона об административном надзоре представляются: отсутствие
при осуществлении административного надзора за лицами, освобожденными из
мест лишения свободы, налаженной системы межведомственного
взаимодействия, в том числе специального программного обеспечения между
различными ведомствами, а именно: территориальными органами МВД России,
территориальными органами УФСИН России и ФМС России; лояльность и,
соответственно, недостаточная эффективность норм действующего
законодательства, которое в целях защиты государственных и общественных
интересов направлено на оказание индивидуального профилактического
63
воздействия на граждан, освобожденных из мест лишения и формально
подпадающих под действие Федерального закона об административном надзоре,
а именно мягкость наказаний за нарушения ограничений и обязанностей,
установленных судом, что противоречит с принципом гуманности закона.
Таким образом, очевидно, что реализация норм Закона об
административном надзоре является важнейшим инструментом профилактики
повторной преступности, однако, регламентация административного надзора в
настоящее время не обошлась без юридических пробелов и неточностей.
Разрешение обозначенных нами выше и иных возникающих проблем при
применении в практической деятельности норм законов и подзаконных актов,
посвященных вопросу административного надзора, позволит положительно
повлиять на создание эффективного механизма надзора за ранее судимыми
лицами, освобожденными из мест лишения свободы, и на криминогенную
обстановку в целом.
3.2. Меры по предупреждению правонарушений лиц, освободившихся
из мест лишения свободы
Согласно официальным данным, Россия находится на третьем месте в мире
по количеству осужденных после Великобритании и Китая, а по числу
осужденных на 100 тысяч человек - на четвертом после Великобритании,
Австралии и Германии. Сегодня практически каждое второе расследуемое
преступление совершено лицами, ранее совершавшими преступления
61
.
По данным ряда исследователей, половина освобождаемых из мест
лишения свободы в постпенитенциарный период сталкивается с проблемами в
социально-бытовой сфере. Многие не имеют возможности самостоятельно
решить вопросы, связанные с трудоустройством, регистрацией по месту
61
Мосина П.Г. К вопросу о совершенствовании законодательства об установлении административного надзора
за лицами, освободившимися из мест лишения свободы / П.Г. Мосина // Инновационные процессы в научной
среде: сборник трудов научной конференции. - Уфа: Омега Сайнс, 2016. - С. 220.