24
правонарушений, а также определены правовая основа системы профилактики
правонарушений, принципы, субъекты и основные ее направления, полномочия
органов власти по разработке соответственно государственных и
муниципальных программ в рассматриваемой сфере (гл. 1). Одновременно им
регламентируются общие полномочия, права и обязанности субъектов
профилактики правонарушений (в том числе федеральных органов
исполнительной власти, органов прокуратуры, следственных органов
Следственного комитета РФ, органов государственной власти субъектов РФ,
органов местного самоуправления) и лиц, участвующих в профилактике
правонарушений (гл. 2). Закон закрепляет классификацию видов профилактики
правонарушений, выделяя два ее вида (общая и индивидуальная),
исчерпывающий перечень форм профилактического воздействия (10 форм),
основания для осуществления профилактики правонарушений, а также права
лиц, в отношении которых применяются меры индивидуальной профилактики
правонарушений (гл. 3). Кроме того, в нем предусмотрены организационные
основы функционирования системы профилактики правонарушений,
определяются принципы финансирования, координации, информационного
обеспечения и мониторинга в сфере профилактики правонарушений (гл. 4),
порядок приведения законов и других нормативных правовых актов субъектов
РФ в соответствие с данным Законом и порядок его вступления в силу (гл. 5)
23
.
Исторически доказано, что основным способом профилактики
правонарушений, совершаемых лицами, освободившимися из мест лишения
свободы, является административный надзор. В связи с этим в 2011 г. в
российском праве был возрожден институт административного надзора за
лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Административный надзор
сегодня - необходимая часть системы предупреждения правонарушений.
Анализ правовых документов определяет административный надзор как
23
Холманский В.И. Правовые основы, основания, порядок установления и осуществления административного
надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: учебное пособие / В.И. Холманский, Т.В.
Стульнова, О.В. Петрова. - М.: Флинта, 2014. - С. 58.
25
особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой
специальными органами исполнительной власти. Институт административного
надзора существовал в советский период. Указом Президиума Верховного
Совета СССР от 26 июля 1966 г. № 5364-VI было утверждено Положение об
административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными
из мест лишения свободы.
Как отмечает В.И. Абатуров, до 90-х гг. XX в. в России действовала четко
продуманная система профилактики совершения правонарушений лицами,
освободившимися из мест лишения свободы. Важным компонентом такой
системы являлся институт административного надзора, который представлял
собой испытанное многолетней практикой эффективное принудительное
правовое средство предупреждения рецидивной преступности. В силу этого в
советский период уровень рецидива среди лиц, находившихся под
административным надзором, составлял около 10 %
24
. В начале 90-х годов
прошлого века, в период «демократизации и либерализации», весьма
эффективный институт административного надзора был упразднен, что было
мотивировано мнимым нарушением прав человека. Хотя различные
исследователи, например, В.В. Гаранин и А.М. Потапов, говорили о
поспешности упразднения административного надзора и о необходимости его
восстановления
25
, в начале 2000-х гг. стали говорить о необходимости только
программ индивидуальной коррекции правонарушающего поведения. К
середине 2000-х гг. рост общей преступности в стране произошел, по мнению
Р.Г. Миронова, в том числе «в связи с отменой ответственности за нарушение
правил административного надзора и соответствующим отмиранием указанного
института»
26
.
Возрождение института административного надзора было обусловлено
24
Абатуров В.И. Административный надзор как форма постпенитенциарного контроля: учебное пособие / В.И.
Абатуров. - Киров: КФ Академии ФСИН России, 2013. - С. 43.
25
Гаранин В.В. Правовой статус лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы / В.В. Гаранин, А.М. Потапов:
монография. - Вологда: ВИПЭ ФСН России, 2008. - С. 63.
26
Миронов Р.Г. Вопросы законодательного урегулирования мер противодействия рецидивной преступности /
Р.Г. Миронов // Научные труды РАЮН. В 3-х томах. Т. 3. - М.: Юрист, 2008. - С. 320.
26
осложнением криминальной обстановки в стране, а также потребностью
профилактики повторных преступлений в общей системе мер борьбы с
преступностью. Способствовали принятию Закона и недостаточность
необходимых правовых основ по предупреждению таких преступлений, а также
рост рецидивной преступности. Административный надзор устанавливается в
отношении отдельных категорий лиц, освободившихся из мест лишения свободы
(Приложение А).
В современной трактовке содержание административного надзора (ФЗ №
64-ФЗ от 6 апреля 2011 г. «Об административном надзоре за лицами,
освобожденными из мест лишения свободы») составляют временные
ограничения прав поднадзорных лиц, то есть:
- административные ограничения;
- обязанности поднадзорного лица;
- последствия нарушения административных ограничений или
обязанностей поднадзорного лица;
- сроки административного надзора
27
.
В ст. 4 Закона определены следующие административные ограничения
(Приложение В):
- запрещающие пребывание в определенных местах;
- запрещающие посещения мест проведения массовых и иных
мероприятий и участия в таких мероприятиях;
- запрещающие пребывание вне жилого или иного помещения,
являющегося местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в
определенное время суток;
- запрещающие выезд за установленные судом пределы территории;
обязывающие являться в орган внутренних дел по месту жительства или
пребывания для регистрации.
27
Майоров В.И. Об административном надзоре как мере административного предупреждения рецидивной
преступности / В.И. Майоров, Я.Л. Ванюшин // Актуальные проблемы административного и административно-
процессуального права: сборник трудов научной конференции. - СПб: СПбУ МВД России, 2017. - С. 143.
27
Указанные в Законе административные ограничения направлены на
предупреждение совершения поднадзорным новых преступлений или
правонарушений, а также на индивидуальное профилактическое воздействие на
поднадзорных лиц. В инструментальном плане они могут быть разделены на две
группы:
- ограничения, препятствующие совершению нового преступления, а
также правонарушения;
- ограничения, обеспечивающие контроль над поднадзорным лицом
28
.
Запрет на пребывание в определенных местах или запрет на посещение
мест проведения массовых и иных мероприятий и участие в таких мероприятиях,
а равно запрет на пребывание вне жилого или другого помещения, которое
является местом жительства или пребывания лица, находящегося под
административным надзором, в определенное время суток или запрет на выезд
за установленные судом пределы территории являются требованиями,
целесообразность которых избирательна. Она определяется на основании
характера преступления, за совершение которого лицо было осуждено, его
поведения в период отбывания наказания, социальной направленности личности,
условий жизни поднадзорного, характеристики его ближайшего окружения, де-
мографических и многих других индивидуальных, социальных или социально-
психологических особенностей как поднадзорного лица, так и его окружения и
т.д. (ч. 3 ст. 3 Федерального закона «Об административном надзоре за лицами,
освобожденными из мест лишения свободы»).
Обязанности поднадзорного лица определяются статьей 11 Закона и
заключаются в обязанности:
- явиться в установленный администрацией исправительного учреждения
срок к выбранному им месту жительства или пребывания после освобождения из
мест лишения свободы;
28
Ключко Р.Н. Постпенитенциарная профилактика рецидива преступлений / Р.Н. Ключко, Г.Г. Шиханцов //
Вестник Полоцкого государственного университета. - 2016. - № 11. - С. 212.
28
- явиться для постановки на учет в ОВД в течение трех рабочих дней со
дня прибытия к выбранному им месту жительства или пребывания после
освобождения из исправительного учреждения, а также после перемены места
жительства или пребывания;
- прибыть для постановки на учет в ОВД по месту временного пребывания
в течение трех дней в случае исключительных личных обстоятельств (ч. 3 ст. 12
Закона).
Поднадзорный обязан:
- уведомить орган внутренних дел по месту временного пребывания о
выезде к месту жительства или пребывания, если поднадзорное лицо находилось
по месту временного пребывания по исключительным личным обстоятельствам,
предусмотренным ч. 3 ст. 12 Федерального закона;
- уведомить орган внутренних дел по месту жительства или пребывания в
течение трех рабочих дней о перемене места жительства или пребывания, а также
о возвращении к месту жительства или пребывания, если поднадзорное лицо
отсутствовало по исключительным личным обстоятельствам;
- уведомить орган внутренних дел в течение трех рабочих дней о
трудоустройстве, перемене места работы или об увольнении с работы;
- допускать сотрудников органов внутренних дел в жилое или иное
помещение, являющееся местом жительства либо пребывания, в определенное
время суток, в течение которого этому лицу запрещено пребывание вне
указанного помещения
29
.
Кроме того, лицо, находящееся под административным надзором, обязано
явиться по вызову в ОВД по месту жительства или пребывания в установленный
данным органом срок, дать объяснения в устной и (или) письменной форме по
вопросам, касающимся соблюдения им определенных судом административных
ограничений и выполнения обязанностей, установленных Федеральным
29
Иванцов С.В. Юридическая природа и содержание института административного надзора / С.В. Иванцов //
Вестник международного юридического института. - 2015. - № 1 (52). - С. 62.
29
законом.
Каждая из вышеуказанных обязанностей позволяет обеспечить
осведомленность надзорного органа о месте жительства, работы и фактического
пребывания поднадзорного лица и возможность регулярного общения
надзорного органа с поднадзорным лицом с целью контроля за соблюдением им
определенных судом административных ограничений и исполнением
установленных законом обязанностей.
В случае нарушения поднадзорным лицом административных
ограничений или обязанностей для него могут наступить административные или
уголовно-правовые последствия. Так, в соответствии со ст. 19.24 КоАП РФ
устанавливается административная ответственность за нарушение
административных ограничений или обязанностей поднадзорного лица.
Несоблюдение поднадзорным лицом административных ограничений
наказывается административным штрафом в размере от 1000 до 1500 рублей
либо административным арестом на срок до пятнадцати суток. Неисполнение
поднадзорным лицом обязанностей, установленных федеральным законом,
наказывается предупреждением или административным штрафом в размере от
500 до 1000 рублей. Уголовно-правовые последствия вышеуказанных
нарушений предусмотрены в ст. 314.1 УК РФ: «Неприбытие без уважительных
причин лица, в отношении которого установлен административный надзор при
освобождении из мест лишения свободы, к избранному им месту жительства или
пребывания в определенный администрацией исправительного учреждения
срок, а равно самовольное оставление данным лицом места жительства или
пребывания, совершенные в целях уклонения от административного надзора»
30
.
Исходя из этого правовая природа административного надзора по
действующему законодательству Российской Федерации, по мнению С.А.
Бурлака, является противоречивой
31
. Административный надзор обладает
30
Ваньков А.В. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы / А.В. Ваньков
// Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. - 2014. - № 4 (71). - С. 35.
31
Бурлака С.А. К вопросу о повышении эффективности административного надзора за лицами, освобожденными
из мест лишения свободы / С.А. Бурлака // Проблемы правоохранительной деятельности. - 2015. - № 2. - С. 108.
30
уголовно-правовой природой, поскольку в качестве условия его установления
выступает освобождение из мест лишения свободы и наличие судимости за
совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, преступления при
рецидиве преступлений, умышленного преступления в отношении
несовершеннолетнего (ч. 1 ст. 3 Закона). Помимо этого, административный
надзор устанавливается также в отношении лиц, совершивших преступления,
связанные с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных
веществ, их аналогов и т.д. (ст. 50 Федерального закона от 8 января 1998 г. «О
наркотических средствах и психотропных веществах»)
32
.
В качестве основания для установления административного надзора
служит посткриминальное поведение осужденного в период отбытия наказания
или лица, отбывшего наказание (ч. 3 ст. 3 Закона). Однако в отдельных случаях
для установления административного надзора достаточно формальных
уголовно-правовых оснований. В частности, за совершеннолетним лицом,
освобождаемым или освобожденным из мест лишения свободы и имеющим
непогашенную или неснятую судимость за совершение преступления против
половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, а также
за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступ-
лений, административный надзор устанавливается вне зависимости от наличия
вышеуказанных оснований (ч. 2 ст. 3 Закона).
В силу наличия формальных уголовно-правовых оснований установления
административного надзора, а также задачи специального предупреждения
преступлений (ликвидации условий, способствующих совершению
поднадзорным лицом нового преступления или правонарушения) возникает
сходство его правовой природы с природой конфискации имущества (ст. 104.1
УК РФ). В этом контексте, по мнению С.В. Иванцова, соседство двух мер
безопасности в системе разд. VI УК РФ являлось бы вполне логичным.
32
Абатуров В.И. Административный надзор как форма постпенитенциарного контроля: учебное пособие / В.И.
Абатуров. - Киров: КФ Академии ФСИН России, 2013. - С. 64.
31
Установление административного надзора регламентируют положения ст.
173.1 УИК РФ. Так, согласно ч. 3 этой статьи администрация исправительного
учреждения не позднее чем за два месяца до окончания установленного
приговором суда срока отбывания осужденным наказания должна подать в суд
заявление об установлении административного надзора по основаниям, пре-
дусмотренным федеральным законом. Следует напомнить, что данные
основания являются именно уголовно-правовыми
33
.
По своему содержанию административный надзор представляет собой
административную меру. Он осуществляется органом внутренних дел и состоит
в наблюдении за соблюдением лицом, освободившимся из мест лишения
свободы, определенных судом временных ограничений его прав и свобод, а
также за исполнением им обязанностей (ст. 1 Закона). Административные
ограничения и обязанности представляют формы административного
принуждения, так как последствия их неисполнения влекут, в первую очередь,
административную ответственность (ст. 19.24 КоАП РФ)
16
.
Административный надзор следует признать эффективным
принудительным правовым средством предупреждения рецидива преступлений,
которое будет служить делу не только частному, но и общему предупреждению,
причем не только преступлений, но и иных правонарушений. Вместе с тем
работа при осуществлении административного надзора может быть
эффективной только при условии систематического наблюдения,
осуществляемого за поднадзорным лицом, и проведения регулярных проверок
по месту его жительства (пребывания), а также места работы поднадзорного
лица.
Таким образом, можно констатировать, что осуществление
административного надзора за лицами, освободившимися из мест лишения
33
Головачев И.В. Особенности административного надзора полиции за лицами, освободившимися из мест
лишения свободы / И.В. Головачев, К.Д. Рыдченко // Преступность в СНГ: проблемы предупреждения и
раскрытия преступлений: сборник трудов научной конференции. - Воронеж: Воронежский институт МВД РФ,
2016. - С. 253.
32
свободы, предполагает наличие системных и согласованных действий среди
различных министерств и ведомств, правовой основой которых должно быть
логически завершенное законодательство.
33
Глава 2. Анализ современного состояния проблемы совершения
правонарушений лицами, освободившимися из мест лишения свободы
2.1. Основные показатели, характеризующие правонарушения лиц,
освобожденных из мест лишения свободы за период 2006-2016 гг.
В течение последних десяти лет наблюдается устойчивое изменение
соотношения первичной и повторной преступности в сторону роста удельного
веса второй (табл.1). Данная тенденция имеет место как в структуре оконченных
расследованием преступлений, так и в структуре выявленных лиц, совершивших
преступления.
Таблица 1.
Удельный вес рецидивных преступлений в структуре всех
расследованных преступлений и рецидивистов в структуре всех выявленных
преступников на территории России в 2006-2016 гг.
34
Год
Удельный вес от расследованных
преступлений, %
Удельный вес от общего числа выявленных
лиц, совершивших преступления, %
совершенных лицами,
ранее совершавшими
преступления
совершенных
лицами, ранее
судимыми
лиц, ранее совершавших
преступления
лиц, ранее судимых
2006
27,7
-*
24,4
21,2 (86,8) **
2007
27,7
-
25,9
22,6 (87,3)
2008
30,5
-
28,8
23,8 (82,6)
2009
29,8
-
28,8
23,2 (80,6)
2010
30,1
-
29,1
23,2 (79,8)
2011
30,4
-
30,0
23,8 (79,4)
2012
32,2
-
32,0
23,9 (74,6)
34
Статистика и аналитика МВД России // Официальный сайт ГИАЦ МВД России [Электронный ресурс] URL:
https://мвд.рф/Deljatelnost/statistics