вовлечением в неё различных средств массовой информации, Интернет-
ресурсов, образовательных и научно-исследовательских учреждений
78
.
Профилактические и иные превентивные меры, направленные на таких
лиц, не должны быть сопряжены с нарушениями конституционных прав и
свобод человека
79
. То же самое относится и к охране общественного порядка
и обеспечению общественной безопасности, поскольку отступления от
режима законности в данной сфере с высокой долей вероятности могут
приводить к появлению или расширению групп людей, возмущённых
злоупотреблениями со стороны органов власти и их должностных лиц, что в
свою очередь способно обусловливать повышение уровня их агрессивности,
а также рост активности в части распространения опасной идеологии,
призывов к массовым беспорядкам и иным противоправным действиям,
возбуждения политической, национальной, религиозной и иной ненависти и
вражды.
Наибольшей спецификой рассматриваемая превентивная деятельность
обладает применительно к массовым беспорядкам, совершаемым в условиях
учреждений, обеспечивающих изоляцию от общества, что обусловлено
особенностями лиц, организующих соответствующие преступления и
участвующих в них, объективными условиями, в которых возникают и
протекают массовые противоправные деяния, а равно силами и средствами,
которые могут быть задействованы для профилактики, предотвращения и
пресечения таких беспорядков.
В число превентивных мер, осуществляемых в таких учреждениях,
можно включить следующие: формирование и постоянное обновление во
78
Иванцов С. В. Актуальные проблемы совершенствования системы мер
криминологического предупреждения преступлений экстремистской направленности,
совершаемых с использованием информационно-телекоммуникационных сетей / С.В.
Иванцов, С.В. Борисов, Г.И. Узембаева, Т.Л. Музычук, Ю.Ю. Тищенко // Всероссийский
криминологический журнал. - 2018. - Т. 12. - № 16. - С. 782.
79
Игнатов А. Н. Меры по укреплению законности и противодействию нарушению прав
человека в деятельности органов внутренних дел // В сборнике: Права и свободы человека
в контексте развития современного государства. Материалы Всероссийской научно-
практической конференции. - 2017. - С. 122.
ФСИН России базы данных относительно лиц, которые потенциально могут
выступить организаторами и (или) активными участниками массовых
беспорядков в учреждениях уголовно-исполнительной системы, особенно на
лиц, ранее судимых за соответствующие преступления, а равно за
дезорганизацию деятельности таких учреждений; постоянная работа,
направленная на выявление обстоятельств, указывающих на наличие в
исправительных учреждениях преступных объединений, а также
подтверждающих их противоправную деятельность; отдельное содержание
лидеров преступных групп от основного контингента осуждённых;
непрерывный мониторинг оперативной обстановки в данных учреждениях;
своевременные меры реагирования на обоснованные жалобы, поступающие
от осуждённых; повышение общеобразовательного уровня последних, а
равно организация их профессионально-технического обучения; создание
условий для духовного воспитания данных лиц, отправления ими
разрешённых религиозных обрядов; разработка и применение новых форм и
методов вовлечения представителей общественности в воспитательный
процесс, не связанных с проявлениями формализма и популизма
80
.
При выявлении в учреждениях уголовно-исполнительной системы
создаваемых или уже сформированных преступных объединений
необходимо принять меры к их разобщению, разрушению связей их
участников, привлечению таковых к ответственности за уже совершённые
противоправные деяния, в том числе за приготовление к тяжким или особо
тяжким преступлениям.
Помимо этого, обратим внимание на положение, закреплённые в ч. 4
ст. 73 УИК РФ
81
, содержащей исключение из общего правила о том, что
80
Скрипченкова О. В. Совершенствование мер профилактики групповых неповиновений
и массовых беспорядков в учреждениях УИС // Групповые неповиновения и массовые
беспорядки в учреждениях УИС: материалы круглого стола / под общ. ред. С.В. Гарника. -
М.: НИИ ФСИН России, 2018. - С. 370-374. Хохрин С. А. Проблемы предупреждения
пенитенциарной преступности, проблемы и пути решения // Журнал российского права. -
2016. - № 3. - С. 122-128.
81
Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 N 1-ФЗ (ред. от
02.12.2019) // "Российская газета", N 9, 16.01.1997.
лица, осуждённые к лишению свободы, отбывают это наказание в
исправительных учреждениях на территории того субъекта Российской
Федерации, где они проживали или были осуждены. В настоящее время это
исключение, позволяющее федеральным органам уголовно-исполнительной
системы самостоятельно определять регион, на территории которого
осуждённые будут отбывать лишение свободы, в частности, касается лиц,
которые были осуждены за определённые виды преступлений, среди которых
не названы деяния, запрещённые ст. 212 УК РФ об ответственности за
массовые беспорядки.
Полагаем, что отсутствие указания на ст. 212 УК РФ в данном случае
является необоснованным, поскольку лица, осуждённые за организацию
массовых беспорядков, подготовку их организаторов и участников, призывы
к ним и т.д., при направлении их в колонию в том же регионе, где
происходили такие беспорядки, с большой долей вероятности могут
продолжить свою преступную деятельность, негативно воздействовать на
других осуждённых, в том числе вовлекать их в подготовку и
непосредственное совершение массовых нарушений режима и беспорядкам.
В местах лишения свободы изначально имеются условия для совершения
насильственных преступлений
82
, которые могут приобрести массовый
характер при соответствующем негативном воздействии со стороны лиц,
осуждённых за преступления, предусмотренные ст. 212 УК РФ.
Как подчёркивает А. В. Щербаков, в ходе исполнения наказания
следует обеспечивать необходимый уровень воспитательно-
профилактической работы и основываться на индивидуальном
(дифференцированном) подходе, связанном, в частности, с усилением
административного надзора за лицами, которые освободились из мест
лишения свободы, особенно за теми, кто отличается устойчивой
82
Иванцов С. В. Особенности предупреждения организованной преступности в местах
лишения свободы // В сборнике: Обеспечение безопасности в учреждениях и органах
УИС. Сборник материалов круглого стола. - М., 2018. - С. 149.
криминальной мотивацией
83
. То есть не следует забывать о
постпенитенциарном превентивном воздействии на осуждённых,
предпринимать меры по повышению эффективности применения положений,
регламентированных Федеральным законом «Об административном надзоре
за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»
84
, положения
которого конкретизированы в приказе МВД России от 8 июля 2011 г. № 818
85
и разъяснены в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 мая 2017
г. № 15
86
.
Изучение содержания данного Федерального закона позволило нам
выявить направление его совершенствования в части, касающейся такого
надзора за лицами, осуждёнными за преступления, связанные с массовыми
беспорядками. Мы обратили внимание на то, что согласно п. 3 ч. 2 ст. 3
данного Федерального закона административный надзор без каких-либо
дополнительных условий, указанных в ч. 3 этой статьи, применяется в
отношении совершеннолетних лиц, освобождённых или освобождаемых из
мест лишения свободы и имеющих непогашенную или неснятую судимость
за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, предусмотренного
перечисленными статьями УК РФ, среди которых, на наш взгляд,
необоснованно не указана ст. 212 УК РФ об ответственности за
преступления, связанные с массовыми беспорядками. Мы предлагаем
83
Щербаков А. Д. Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы
профилактики правонарушений в Российской Федерации» // Социально-экономические
явления и процессы. - 2016. - № 11. - С. 170.
84
Федеральный закон от 06.04.2011 N 64-ФЗ(ред. от 01.10.2019)"Об административном
надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы"//"Собрание
законодательства РФ", 11.04.2011, N 15, ст. 2037.
85
Приказ МВД России от 08.07.2011 N 818(ред. от 23.03.2018)"О Порядке осуществления
административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения
свободы"(Зарегистрировано в Минюсте России 19.08.2011 N 21672)//"Российская газета",
N 189, 26.08.2011.
86
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.05.2017 N 15"О некоторых вопросах,
возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами,
освобожденными из мест лишения свободы"//"Бюллетень Верховного Суда РФ", N 7,
июль, 2017.
включить указание на ст. 212 УК РФ в перечень уголовно-правовых норм,
приводимый в п. 3 ч. 2 ст. 3 рассматриваемого Федерального закона.
Таким образом, профилактика и предотвращение как первоначальные
этапы предупреждения массовых беспорядков являются приоритетными
направлениями противодействия соответствующим преступлениям,
способными достичь наибольших результатов при их осуществлении в
отношении определённых социальных групп. Вместе с тем имеющиеся
превентивные меры в данной области нуждаются в дальнейшем
совершенствовании, в том числе на законодательном уровне, для придания
им целенаправленного и системного характера. Нами сформулированы
отдельные предложения по совершенствованию таких мер, на наш взгляд,
способные при их реализации повысить эффективность предупреждения
преступлений, связанных с организацией и непосредственным
осуществлением массовых беспорядков.
3.3 Специальные меры предупреждения преступлений,
совершаемых при проведении массовых мероприятий
Рассматривая институт собраний, собираются воедино пазлы
«мозаики» о том, что государство должно оказывать содействие развитию
публичных мероприятий в России, признавать за населением право
свободного образования их форм, участия в них и создавать гарантии для их
осуществления. Развитие данного института будет способствовать
отдельному акцентированию внимания по формированию развитого
гражданского общества, росту уровня правосознания российского населения.
Первоочередной значимостью для любого человека выступает
проблема обеспечения собственной безопасности и безопасности своих
близких в период проведения публичных мероприятий.
В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 7
февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции»
87
в направлениях деятельности
данного правоохранительного органа содержится положение - обеспечение
правопорядка в общественных местах (пп. 6 п. 1 ст. 2 ФЗ «О полиции»).
Таким образом, обозначая немаловажную роль правоохранительных
органов в процессе обеспечения общественной безопасности и правопорядка
при проведении публичных мероприятий, важно указать, что качественное
решение поставленных задач в большей степени зависит от
профессионализма сотрудников полиции при выполнении возложенных на
них функциональных обязанностей.
Минимизация различного рода «помех» - противоправных действий со
стороны участвующих лиц, принятие всевозможных мер безопасности со
стороны сотрудников полиции - далеко не единственная цель, которую
преследуют законодатель и правоприменитель. Положение Европейской
Конвенции о защите прав человека и основных свобод в статье 10
предусматривает правомочие каждого выражать свое мнение, однако,
оговариваются и своего рода «ограничения» - «осуществление этих свобод
может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями,
ограничениями, санкциями - необходимые для обеспечения национальной
безопасности в условиях демократического общества»
88
.
Возникает вопрос, как же все-таки регулировать процесс проведения
данного мероприятия (с позиции правоохранительного органа)?
Проведенный анализ положений ряда ведомственных нормативно-правовых
актов (Приказ МВД РФ от 29 января 2008 г. № 80 «Вопросы организации
деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы
87
Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ (ред. от 02.12.2019)"О полиции" // "Собрание
законодательства РФ", 14.02.2011, N 7, ст. 900.
88
"Конвенция о защите прав человека и основных свобод" (Заключена в г. Риме
04.11.1950) (с изм. от 13.05.2004) (вместе с "Протоколом [N 1]" (Подписан в г. Париже
20.03.1952), "Протоколом N 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех,
которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней" (Подписан в г.
Страсбурге 16.09.1963), "Протоколом N 7" (Подписан в г. Страсбурге 22.11.1984)) //
Собрание законодательства Российской Федерации от 8 января 2001 г., № 2, ст. 163.
полиции»
89
, Приказ МВД России от 29.03.2019 N 205 и другие) указывает на
недостаточную сформированность правового обоснования деятельности
полиции по обеспечению правопорядка в период проведения того или иного
публичного мероприятия.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-
ФЗ «О полиции» полиция предназначена для охраны общественного порядка
и для обеспечения общественной безопасности. Особое значение охране
общественного порядка и обеспечению общественной безопасности следует
уделять при проведении массовых мероприятий. Правовой основой
деятельности полиции по охране общественного порядка и обеспечению
общественной безопасности при проведении массовых мероприятий
являются: Декларация прав и свобод человека и гражданина, Конституция
РФ, федеральные конституционные законы РФ, федеральные законы РФ,
указы Президента России, постановления Правительства России; приказы
МВД России; нормативные акты субъектов РФ
90
.
В зависимости от значимости и масштаба массовых мероприятий
организация охраны общественного порядка может осуществляться органами
внутренних дел различных уровней. Так, обеспечение общественного
порядка и общественной безопасности на массовом мероприятии,
проходящем в масштабе города или района (например, на ярмарке),
организует руководство органа внутренних дел соответствующего района
или города.
В проведении мероприятий по обеспечению общественного порядка и
общественной безопасности задействованы различные службы и
подразделения полиции — это подразделения уголовного розыска, по борьбе
89
Приказ МВД России от 29.01.2008 N 80 (ред. от 12.02.2015)"Вопросы организации
деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции"(вместе с
"Уставом патрульно-постовой службы полиции")(Зарегистрировано в Минюсте России
05.03.2008 N 11290) // "Бюллетень нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти", N 27, 07.07.2008.
90
Административная деятельность полиции. Части общая и особенная: учебное пособие /
под ред. А. К. Дубровина. — Иркутск: ФГКОУ ВПО ВСИ МВД России, 2018. — С. 228.
с экономическими преступлениями, подразделения ГИБДД, подразделения
по делам несовершеннолетних, служба участковых уполномоченных
полиции и другие, однако основной силой является служба охраны
общественного порядка, в которую входят собственно подразделения охраны
общественного порядка, патрульно-постовой службы, охраны и
конвоирования, личный состав изоляторов временного содержания.
Процесс охраны общественного порядка и общественной безопасности
при проведении массового мероприятия условно можно разделить на три
этапа:
- подготовительный;
- исполнительный;
- заключительный.
Подготовительный этап заключается в оценке складывающейся
обстановки, уяснении целей, постановке задач, выборе способов их
выполнения, оформлении выбранного решения в виде плана и доведение
этого до исполнителей.
Изначально производится сбор информации о характере проводимого
массового мероприятия, программе, месте его проведения, времени,
условиях, количестве участников. Часть данной информации получают от
организаторов проводимых мероприятий, часть собирается самостоятельно
(так, при проведении концертов, спортивных игр информация получается от
администрации зрелищных учреждений; при проведении религиозных
праздников, обрядов информация о месте, времени и программе мероприятия
получается от организаторов, а информация о количестве участников
добывается самостоятельно).
Затем осуществляется изучение местности, на которой будет
проводиться массовое мероприятие. Принимается во внимание планировка
местности, пути подходов, состояние дорог, наличие и расположение
предприятий, учреждений, организаций, жилых домов на территории и
поблизости. При проведении мероприятия в закрытом помещении
дополнительно изучается расположение помещений, расположение входов и
выходов.
Обязательно принимаются во внимание специфические факторы,
присущие массовым мероприятиям. Таковыми являются:
- большое скопление людей;
- скоротечность протекающих событий;
- быстрое изменение оперативной обстановки;
- психологический настрой масс;
- погодные условия;
- конструктивные особенности помещений и зданий, в которых
проходят массовые мероприятия.
После этого полученная информация анализируется, определяется
количество сил и средств, которые необходимо задействовать в обеспечении
охраны порядка при проведении мероприятия и на основе этого
разрабатывается и принимается план обеспечения общественного порядка и
обеспечения общественной безопасности.
Планом предусматривается:
- сущность проводимого мероприятия (вид массового мероприятия,
организаторы, предполагаемое количество участников);
характеристика места проведения мероприятия; время начала и его
окончания; направления, по которым будет осуществляться движение учас-
тников мероприятия; пути эвакуации людей при возникновении экстренных
ситуаций;
- меры обеспечения безопасности (ограничение или закрытие
дорожного движения в зоне проводимого мероприятия, приостановление
работы предприятий, учреждений, организаций);
- состав привлекаемых сил и средств, их расстановка, время прибытия
на место проведения мероприятия и время убытия;
- состав оперативного штаба, на который возлагается организация и
руководство охраной общественного порядка, место его расположения,
порядок и способы связи и взаимодействия нарядами между собой и штабом.
В состав штаба включаются: начальник ОВД, его заместители, группа
управления силами и средствами, группа информации и анализа, оперативно-
следственная группа, представители ГИБДД, других служб, администрации,
медицинской службы.
План согласовывается с заинтересованными организаторами
мероприятия и утверждается руководителем органа внутренних дел, в
масштабе которого проводится массовое мероприятие.
К плану прилагается карта территории, схемы помещений, расчёт сил и
средств.
Далее необходимая информация (число задействованных сотрудников,
их расстановка, обязанности) доводится до личного состава. Проводятся
инструктажи (при необходимости — тренировки).
Исполнительный этап заключается в непосредственном обеспечении
общественного порядка и общественной безопасности во время проведения
массового мероприятия.
Начинается он с прибытия на место проведения мероприятия личного
состава, задействованного в охране. Производится проверка наличия и гото-
вности личного состава к несению службы.
Затем осуществляется расстановка постов и нарядов в соответствии с
планом и на протяжении всего мероприятия на территории его проведения
устанавливается специальный режим. Данный режим подразумевает
непрерывный контроль за ходом массового мероприятия, действиями его
участников. Контроль осуществляется посредством:
- поддержания установленных правил проведения мероприятий;
- предупреждения административных правонарушений и
преступлений, их пресечения;
- выявления лиц, их совершивших, и принятия к ним установленных
законом мер.
Заключительный этап состоит в обеспечении выхода участников