74
юридические лица. Их цель-осуществлять функции государственной власти,
выступая в гражданском обороте от своего имени, но в интересах общества.
Поскольку государство вступает в гражданско-правовые отношения в
лице своих органов, а последние в лице своих должностных лиц, то, как
показывает практика, здесь коренятся корни коррупции, поскольку
коррупция-это стремление человека к получению какого-либо блага. Однако,
одного желания недостаточно. Коррупционное поведение проявляется только
тогда, когда получение выгоды, во-первых, ставится в зависимость от лица,
наделенного определенными должностными полномочиями по отношению к
желаемому благу, и, во-вторых, действие (бездействие) должностного лица
является незаконным.
Поэтому коррупционное поведение возможно в сфере гражданских
правоотношений, если его участником является публичное юридическое
лицо, реализующее свои функции через своих должностных лиц.
Для возникновения коррупционных отношений необходимо хотя бы
одно из следующих условий:
1) лицо имеет возможность использовать свое служебное положение
для получения льгот;
(2) лицо желает получить пособие, не имея для этого оснований или не
желая проходить предписанную процедуру.
Если в первом случае инициатором коррупционного поведения
является должностное лицо, то во втором - такое поведение инициирует
лицо, не являющееся должностным лицом. Поэтому во втором случае
возникновение коррупционного поведения требует, чтобы инициатива нашла
ответ.
Причины коррупционного поведения можно разделить на
субъективные и объективные.
В качестве субъективных факторов выступают психологические
особенности установки конкретного человека.
75
В качестве объективных причин возникновения коррупционного
поведения чаще всего называют следующие:
- диспропорция уровня оплаты труда к нагрузке, количеству
обязанностей и ответственности должностных лиц, что порождает их
стремление компенсировать это за счет подконтрольных организаций и
граждан;
- монополия на предоставление различных видов услуг в
государственном и частном секторах, что вызывает произвол при
определении цены продукта для конечного потребителя, с одной стороны, и
многомиллионные бонусы монополистических компаний, с другой;
- недостаточность инструментов контроля, в том числе со стороны
общества за деятельностью должностных лиц;
- правовые пробелы и коллизии в законодательстве, снижающие
качество правового регулирования и оставляющие лазейки для коррупции.
Возможность коррупционного поведения требует установления мер,
направленных на его предотвращение и направленных на противодействие
этому поведению и его последствиям, т. е. санкций.
В ст. 7 Федерального закона "О противодействии коррупции" в перечне
основных направлений деятельности государственных органов по
повышению эффективности противодействия коррупции выделены те,
которые используются в гражданской сфере.
1
В частности, это:
1) обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной
конкуренции и объективности при закупках товаров, работ, услуг для
государственных или муниципальных нужд;
2) совершенствование порядка использования государственного и
муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в
том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи),
1
Лукайдес Л. Справедливое судебное разбирательство. Комментарий к п. 1 ст. 6
Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод // Российская
юстиция. - 2004. - № 2. – С. 141.
76
а также порядка передачи прав на использование такого имущества и его
отчуждения.
Однако это далеко не все возможности, которые использует
законодатель для предотвращения коррупционного поведения.
Так, пунктом 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации
определено, что граждане (физические лица) и юридические лица
приобретают и осуществляют свои гражданские права по своему желанию и
в своих интересах. Однако такая свобода гражданских отношений может
быть ограничена Федеральным законом в интересах государства и общества
в целом. Например, для государственных и муниципальных служащих
законодатель вводит ряд запретов в сфере гражданских отношений именно с
целью предотвращения коррупционного поведения с их стороны.
Установленные запреты ограничивают ряд конституционных прав
работников, например, право заниматься предпринимательской
деятельностью (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ). Однако их введение
обусловлено целью защиты основ конституционного строя, нравственности,
здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и
безопасности государства (пункт 2 статьи 1 Гражданского кодекса
Российской Федерации).
1
К запретам, препятствующим возможному коррупционному поведению
государственного, муниципального служащего, относятся следующие
запреты:
1. Запрещение быть членом органа управления коммерческой
организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если
в установленном законом порядке он не уполномочен участвовать в
управлении этой организацией.
1
Корнакова С.В. К вопросу о принципе справедливости в российском праве // Актуальные
проблемы теории и практики правотворчества и правоприменения (к 20-летию
юридического образования в БГУЭП). – 2015. - № 1. – С. 152.
77
2. Запрет заниматься предпринимательской деятельностью. Запрет
распространяется на все виды предпринимательской деятельности, а также
на деятельность, осуществляемую лично или через доверенных лиц.
3. Запрет на доверенности или представителем в делах третьих лиц
в органе управления и т. д., в которых он занимает должность или которые
непосредственно подчинены или контролируются им, если иное не
предусмотрено федеральными законами.
1
4. Запрет на получение вознаграждения от физических и
юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, займы, услуги, оплата
развлечений, отдыха, транспортных расходов и других вознаграждений) в
связи с занимаемой должностью или в связи с исполнением служебных
обязанностей.
Рассмотрим последнее более подробно.
Регулируя договор дарения, законодатель вводит запрет на дарение (ст.
575 ГК РФ), который призван предотвратить проявление коррупционного
поведения под видом дарения. Норма формулируется так:" дарение не
допускается, за исключением обычных подарков, стоимость которых не
превышает трех тысяч рублей", что из положений статьи 575 ГК РФ не
следует однозначного вывода, является ли дарящее лицо в связи с
осуществлением своих полномочий.
Исходя из буквального толкования этой нормы, некоторые
исследователи отмечают, что "при оценке подарков, принятие которых
допускается, следует руководствоваться статьей 575 ГК РФ, которая
устанавливает, что муниципальным служащим в связи с их служебным
положением или с исполнением ими служебных обязанностей не
1
Папкова О.А. Понятие судейского усмотрения //
Журнал российского права. - 1997. - № 12.
– С. 15.
78
разрешается дарить, за исключением так называемых подарков, стоимость
которых не превышает 3000 рублей."
1
Некоторые юристы, анализируя взаимосвязь понятий "подарок" и
"взятка", отмечают, что это положение закреплено в подпункте. 3 п. 1 ст. 575
ГК РФ, является несостоятельным с социально-правовой стороны, так как
размывает основания для разграничения подарков и благ незаконного
характера. Кроме того, данное положение нарушает механизм правового
регулирования, баланс публичного и частного начал. Получается, что
властные отношения в сфере государственного и муниципального
управления, принципы государственной службы регулируются нормами
частного права. Это приводит к выводу, что данное положение не отвечает
целям эффективного противодействия коррупции и бескомпромиссного
преследования должностных лиц, использующих свои полномочия в
корыстных целях.
2
Некоторые российские правозащитники также считают категорически
недопустимым считать законным поощрение любых подарков (даже
небольших по стоимости) должностным лицам в связи с выполнением ими
своих обязанностей по оказанию государственных услуг - независимо от
того, осуществляются ли они в соответствии с законом или в нарушение
закона. Поддерживая позицию представителей публичного права о том, что
гражданское право не может вмешиваться в сферу публично-правового
регулирования, отменять или изменять существующие запреты и
ограничения, они предлагают любую сделку, прямо или косвенно
направленную на вознаграждение работников за действия в рамках их
служебных обязанностей или за так называемую общую службу по службе,
признаваемую недействительной независимо от их размера. Авторы
1
Лукайдес Л. Справедливое судебное разбирательство. Комментарий к п. 1 ст. 6
Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод // Российская
юстиция. - 2004. - № 2. – С. 139.
2
Захаркина А.В. О принципе добросовестности в общих положениях об обязательствах //
Защита частных прав: проблемы теории и практики. – 2017. - № 1. – С. 55.
79
придерживаются аналогичной точки зрения, полагая, что Гражданский
кодекс должен содержать абсолютный запрет на совершение подарка лицу,
выполняющему служебные обязанности.
1
В то же время часть 2 статьи 575 ГК РФ прямо разрешает работнику
дарить подарок в связи с официальными событиями и оставлять подарок в
собственности должностного лица, если его стоимость не превышает трех
тысяч рублей, в случае большей стоимости подарок становится
собственностью публичного юридического лица, интересы которого
представлял работник.
Следует отметить, что Международные антикоррупционные
организации, с которыми Российская Федерация сотрудничает в рамках
своих конвенционных обязательств, считают, что наличие такой нормы в
гражданском законодательстве провоцирует коррупционную деятельность,
замаскированную под подарки.
С другой стороны, нельзя недооценивать роль гражданско-правовых
механизмов в борьбе с коррупцией, ограничиваясь запретом заключения и
исполнения дарственных договоров государственными должностными
лицами. Гражданское право как регулятор экономических отношений
содержит весьма эффективный механизм признания сделок
недействительными и применения последствий их совершения с целью
предотвращения ущерба государству и обществу от действий отдельных
граждан, даже должностных лиц или участников юридических лиц.
Согласно ст. 1 Федерального закона "О противодействии коррупции",
противодействие коррупции должно выражаться в деятельности по
минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных
правонарушений. В гражданско-правовых вопросах механизмом такой
минимизации является Институт недействительности сделок, в частности
1
Гаджиев Г.А. Принципы справедливости и доверия к суду как фундаментальные
принципы частного права // Вестник экономического правосудия российской федерации. –
2017. - № 4. – С. 72.
80
признание недействительными сделок, заключенных в результате
коррупционных правонарушений: коррупционных как по своей цели, так и
совершенных в результате коррупционных правонарушений (заключение
договора для государственных нужд в результате неправомерной победы в
конкурсе, ставшего предметом "разделения" должностных лиц (подкупа)
конкурсной комиссии и др.), на основании статей 168, 169 и 170
Гражданского кодекса. Хотя большинство авторов рассматривают
коррупционную сделку как разновидность недействительной сделки с точки
зрения конкуренции ст. 168 и ст. 169 ГК РФ, все же возможно их применение
как в зависимости от конкретных условий сделки, условий договора, его
исполнения, так и от его правовых и экономических последствий.
В то же время, однако, следует отметить частичную уникальность и
направленность на противодействие коррупционным сделкам формулировки
нормы статьи 169 ГК РФ, которая предусматривает, что при признании
сделки недействительной суд в случаях, предусмотренных законом, "вправе
взыскать с Российской Федерации все доходы, полученные участниками
сделки, действуя умышленно, либо применить иные последствия,
установленные законом". Что касается применения последствий
недействительности коррупционных сделок, то это должна быть не
возможность, а обязанность, и поэтому данная норма должна гласить
следующее: "сделка, совершенная с целью, заведомо противоречащей
принципам общественного порядка или морали, является ничтожной и
влечет за собой последствия, установленные статьей 167 настоящего
Кодекса. Суд взыскивает в доход Российской Федерации все полученное по
такой сделке сторонами, действующими умышленно".
1
Следует отметить, что статьи 168 и 169 ГК РФ говорят о правовых
последствиях недействительных сделок, однако коррупционная сделка чаще
1
Лукайдес Л. Справедливое судебное разбирательство. Комментарий к п. 1 ст. 6
Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод // Российская
юстиция. - 2004. - № 2. – С. 142.
81
всего связана с ненормативным актом административного органа, в котором
выражается воля государства распоряжаться имуществом, имущественными
правами и иными объектами гражданских прав и на совершение которого
соответствующим должностным лицом направлены действия по передаче
ему взятки или "подарка" от лица, желающего стать стороной
государственного контракта не на законных основаниях. Такой
ненормативный акт государственного органа или органа местного
самоуправления может быть признан недействительным в судебном порядке
в силу статьи 13 Гражданского кодекса, если он не соответствует закону или
иным правовым актам и нарушает гражданские права и охраняемые законом
интересы гражданина или юридического лица. Если акт признан
недействительным в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи, то способы
защиты гражданских прав, предусмотренные ст. 12 ГК РФ, в частности о
признании этого акта недействительным и неиспользовании судом
противоречащего закону акта государственного органа или органа местного
самоуправления. Указанные статьи не содержат правовых последствий
признания акта государственного органа или органа местного
самоуправления недействительным, однако к этим правоотношениям, по
мнению авторов, могут применяться правила ст. 168 и 169 ГК РФ по
аналогии с законом, возможность применения которых предусмотрена п. 1
ст. 6 ГК РФ. В этом случае доход, полученный заинтересованной стороной
по сделке на основании недействительного ненормативного акта
государственного органа или органа местного самоуправления, должен быть
преобразован в доход государства.
Другим гражданско-правовым механизмом преодоления коррупции,
особенно при закупках товаров, работ и услуг для государственных и
муниципальных нужд, является причинение ущерба в результате совершения
коррупционных правонарушений, в том числе упущенной выгоды (пункт 2
статьи 15 в совокупности с нормами глав 59 и 60 ГК РФ), лицам, которые при
нормальной организации и проведении тендера и контракта (т. е. без
82
коррупционных нарушений) являлись участниками такого контракта
(сторонами договора поставки для государственных/муниципальных нужд и
др.) и, участвуя в гражданском обороте в форме субъекта
предпринимательской деятельности, получал бы соответствующую прибыль.
Нельзя не сказать, что хозяйствующие субъекты, не выигравшие конкурс,
проведенный с коррупционными нарушениями, наносят ущерб деловой
репутации, который, по нашему мнению, также подлежит возмещению
участниками коррупционной сделки.
Следует отметить, что Российская Федерация продолжает уделять
недостаточное внимание гражданско-правовым средствам противодействия
коррупции. Российская Федерация еще не присоединилась к Конвенции
Совета Европы о гражданской ответственности за коррупцию (Страсбург,
1999 год), Статья 3 которой предусматривает, что государства-участники
должны предусмотреть в своем национальном законодательстве право лиц,
понесших ущерб в результате коррупции, требовать полной компенсации,
включая фактический ущерб, потерю финансовой выгоды и компенсацию
морального вреда.
Еще одним потенциально эффективным гражданско-правовым
средством противодействия коррупции является признание коррупционной
сделки необоснованным обогащением в порядке главы 60 Гражданского
кодекса Российской Федерации. К сожалению, Гражданский кодекс
Российской Федерации не предусматривает особых последствий таких
действий. Так, п. 1 ст. 1104 ГК РФ устанавливает, что имущество,
"представляющее собой необоснованное обогащение, должно быть
возвращено потерпевшему в натуре", если такой возврат невозможен в
натуре, в соответствии с п. 1 ст. 1105 ГК РФ", приобретатель обязан
возместить потерпевшему фактическую стоимость имущества на момент его
приобретения, а также Убытки, причиненные последующим изменением
стоимости имущества", если речь идет об использовании имущества без
приобретения имущества, то в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи
83
приобретатель обязан возместить потерпевшему сбережения, полученные в
результате такого использования.
Кроме того, в данной главе ГК РФ ничего не говорится о
необоснованном приобретении или накоплении денежных средств путем
получения или оказания услуг или выполнения работ, что можно считать
пробелом в действующем законодательстве, способствующим
безнаказанности участников коррупционных сделок в части возмещения
ущерба государству и добросовестным участникам гражданских
правоотношений.
Коррупционные отношения при применении принципов справедливого
правосудия в гражданском праве отражены в вопросе " кто должен быть
судьей в Российской Федерации: правоохранительные органы или
законодатели?".
Судебная власть - это отдельная и независимая ветвь власти,
осуществляемая судами посредством отправления правосудия. Основными
принципами правосудия являются верховенство права, справедливость и
равенство всех перед законом. Поскольку судьи в России по-прежнему
являются правоприменителями, они должны строго следовать букве закона и
принимать все решения на основании нормативных правовых актов. Но
получается несколько иная ситуация.
Конечно, остро стоит вопрос правоприменения и законотворчества. Но
не потому, что ее нельзя решить в пользу" судьи-законодателя", что было бы
логически правильно, а по ряду причин.
Во-первых, субъективный подход к осуждению нарушил самые
основные принципы правосудия-закон и справедливость, которые
поддерживают всю деятельность "судьи-правоохранительного органа"
(личное мнение судьи не является отражением права и справедливости).
1
1
Лукайдес Л. Справедливое судебное разбирательство. Комментарий к п. 1 ст. 6
Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод // Российская
юстиция. - 2004. - № 2. – С. 144.