54
доходах бюджете; низкая доля местных налогов в доходах бюджета МО
«Савинское»; низкий процент исполнения плановых показателей доходов
бюджета МО «Савинское»; наличие высокого дефицита бюджета МО
«Савинское»; плохая сбалансированность бюджета.
3.2 Пути совершенствования механизма формирования муниципальных
доходов МО «Савинское»
Путями решения проблем функционирования бюджетов муниципальных
образований, послужат, во-первых, дача точного определения муниципального
образования, закрепив одноуровневую систему построения органов местной
власти на уровне района с возможностью передачи некоторых функций по
решению местных вопросов органам территориального общественного
самоуправления либо территориальных управлений администраций
муниципальных образований. Во-вторых, установление законодательно общего
порядка функционирования и разграничения полномочий между органами
территориального общественного самоуправления и органами власти
муниципальных образований. В-третьих, уточнение в новой редакции
Бюджетного кодекса содержания собственных и регулирующих доходов
муниципальных образований ввиду территориальной организации МСУ, а
совершенствование системы уплаты налога на доходы физических лиц по
месту постоянного проживания граждан, с учётом прав на налоговые вычеты.
Так же стимулирование муниципальных образований послужит толчком для
эффективного функционирования системы.
Говоря об увеличении доходов местного бюджета, большинство авторов,
изучающих проблемы сбалансированности бюджетов, предлагают увеличивать
доходную часть бюджетов муниципальных образований путем увеличения
налоговых платежей, взимаемых с хозяйствующих субъектов
41
.
41
Господарчук Г.Г. Анализ бюджетной системы: проблемы укрепления местных и региональных бюджетов // Бухгалтерский учет
в бюджетных и некоммерческих организациях". 2014. № 3. – С. 12
55
Так, в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в
2008-2010 гг. до 1 января 2008 г. ставилась задача принятия проекта
Федерального закона, регулирующего взимание местного налога на
недвижимость жилого назначения, исчисляемого из среднерыночной стоимости
объектов недвижимости, обязательным условием принятия которого являлось
установление системы налоговых льгот по данному налогу.
Предлагается укреплять собственную финансовую базу муниципальных
образований за счет увеличения нормативов отчислений в местные бюджеты от
федеральных и региональных налогов, специальных налоговых режимов, в
частности
42
:
увеличение доли налога на доходы физических лиц, закрепленной
на постоянной основе за бюджетом муниципального образования;
отнесение транспортного налога к местным налогам и зачисление
поступлений от данного налога к бюджету муниципальных районов и
городских округов;
введение в состав объектов налогообложения по налогу на
имущество физических лиц объектов незавершенного строительства;
обеспечение компенсаций из федерального бюджета в случае
предоставления федеральным законодателем льгот по местным и региональным
налогам и сборам.
Однако за счет увеличения доли налоговых доходов проблема
финансового обеспечения муниципальных образований не будет решена и это
очевцдно. Поскольку там, где нет экономической базы, т.е. нет производства,
плохо собирается налог на доходы физических лиц, слабая имущественная база,
увеличение налоговых ставок или процентной доли налога в местном бюджете
не решит существующую проблему.
Вносятся также предложения о дифференцированном подходе к
механизму формирования бюджетов для муниципальных образований,
42
О проблемах и перспективах укрепления финансовых основ местного самоуправления // Муниципальная экономика. 2014. № 1
(29) – С. 6
56
имеющих на своей территории предприятия, работающие в
высокотехнологическом секторе экономики и являющихся очагами роста
экономики, поскольку такие предприятия «кормят», в первую очередь,
федеральный бюджет и бюджет субъекта, на долю же местного бюджета
выпадает лишь малая часть дохода от их деятельности
Практически все элементы налогообложения определяются НК РФ. Более
того, распределение видов налогов по уровням компетенции во многом
потеряло экономический и фискальный смысл, поскольку порядка 90 %
платежей поступает за счет федеральных и региональных налогов.
Программа развития бюджетного федерализма высказывается за принцип
«один налог – один бюджет». Он реализован в НК РФ закреплением за
местными бюджетами земельного налога и налога на имущество физических
лиц. Сам по себе этот принцип имеет преимущества: не нужно
перераспределение платежей, больше свободы действий у органа власти. Но
емкость указанных налогов мала, они не меняют финансовую ситуацию в
муниципальных образованиях. Закрепление налогов по уровням бюджетной
системы происходит без должного учета реальных денежных средств, которые
может обеспечить тот или иной налог конкретной территории. По-прежнему
основным источником доходов остаются совместные (расщепляемые) налоги.
Предоставление средств через налоговые доходы по единым ставкам и
нормативам отчислений усугубляет неравенство независимо от финансово-
экономического положения муниципальных образований. Одновременно оно
обусловливает необходимость централизации налоговых доходов в
вышестоящих бюджетах, чтобы предоставлять средства низкодоходным
бюджетам. Не случайно, например, вначале в субъекты РФ отчислялись 15 %
платежей от НДС, теперь они полностью направляются в федеральный бюджет
для перераспределения и выравнивания. Потребности территорий в расходах
растут, а их налогооблагаемые базы нивелируются очень медленно.
Структура доходной части большинства бездотационных местных
бюджетов свидетельствует о том, что преобладающая часть доходов поступает
57
от частного сектора экономики (50–60 %) и от физических лиц (40–50 %)
43
.
Таким образом, большая часть бюджетных поступлений связана
непосредственно с хозяйственной деятельностью предприятий коммерческого
сектора экономики. Поэтому, чем выше деловая активность коммерческого
сектора экономики, находящегося на территории данного территориального
образования, тем выше потенциал налоговых поступлений в бюджеты органов
местного самоуправления.
Вместе с тем необходимо отметить, что перечень вопросов местного
значения, установленный Законом № 131-ФЗ, не придает стимула местному
самоуправлению самостоятельно зарабатывать деньги. Законодательство
практически вывело из структуры вопросов местного значения комплексное
социально-экономическое развитие муниципального образования.
Производственные функции местного самоуправления ограничены
строительством дорог, мостов в границах населенных пунктов, организацией
сбора, утилизации и переработки бытовых отходов и мусора. Компетенция в
сфере финансов исчерпывается формированием и исполнением бюджета. Все
вращается вокруг деления налоговых поступлений и межбюджетных
перечислений. Никакого сдвигав сторону усиления связи между состоянием
местной экономики и финансовыми ресурсами не происходит.
В собственности муниципальных образований может находиться лишь
имущество для решения вопросов местного значения, обеспечения
деятельности органов власти и работников, а также выполнения отдельных
государственных функций. Непрофильные активы должны быть изъяты из
состава муниципального имущества. Состав муниципального имущества
определен Законом № 131-ФЗ на основе идеологической концепции
максимального отхода всех уровней публичной власти от хозяйственной
деятельности. Главные компоненты этой концепции: ликвидация основной
части муниципальных унитарных предприятий, приватизация значительной
доли их имущества, передача сохраняемого в муниципальной собственности
43
Данные Минфина России. См.: http://www.minfin. ru.
58
имущества в различные формы управления частным компаниям, в том числе в
монопольных сферах (концессионные соглашения), наконец, приватизация
муниципальных нежилых помещений, сдаваемых в аренду хозяйственным
обществам. Именно на основе этой концепции родилась ст. 50 Закона № 131-
ФЗ.
Характерно, что в первые годы рыночных преобразований в качестве
экономической и финансовой основы местного самоуправления в первую
очередь рассматривалась муниципальная собственность на различные ресурсы,
в том числе природные. Опыт последних лет убедительно доказал, что
муниципальная собственность чаще всего распространяется на объекты
инфраструктурного обеспечения, обычно убыточные (коммунальный
транспорт, дорожное хозяйство, системы тепло- и газоснабжения и т. п.),
требующие финансирования за счет бюджетных средств.
Фактически муниципальная собственность на объекты коммунального
хозяйства есть некая вынужденная необходимость, связанная с обязанностями
местного самоуправления по решению задач функционирования городского
хозяйства, социальной поддержки населения, образования, здравоохранения и
других видов деятельности, малодоходных или убыточных для коммерческого
сектора. В силу этого муниципальная, а также государственная собственность
как на объекты производственного, так и на объекты непроизводственного
назначения финансовой основой управления быть не может. В лучшем случае
права собственности могут выступать в качестве экономического инструмента
хозяйственного и социального регулирования в руках соответствующего органа
управления.
Основываясь на опыте стран с рыночной экономикой, включая и опыт
последних лет работы местного самоуправления в РФ, следует констатировать,
что финансовая база местного самоуправления находится в сфере эффективной
хозяйственной деятельности предпринимателей, обеспечивающей
самовозрастание их капиталов и, соответственно, нарастающий приток
финансовых средств в бюджеты органов местного самоуправления.
59
Благоприятные условия, формируемые для осуществления активной
предпринимательской деятельности, обычно приводят к притоку инвестиций. В
свою очередь, новые инвестиции – это новые рабочие места, новые деловые
возможности для самих предпринимателей, дополнительные финансовые
поступления в муниципальные бюджеты.
Здесь местные власти могут сформировать достаточно эффективную
основу местного самоуправления, обеспечить энергичную хозяйственную
деятельность субъектов рыночных отношений только при наличии
благоприятных условий приложения капитала. Сюда относятся: приемлемые
ставки налогов, высокоразвитая инфраструктура, трудовые ресурсы, высокая
степень надежности помещения капиталов, безопасность бизнесменов и
персонала фирм, возможность для проживания их семей, полноценного отдыха
и наличия общепринятых цивилизованных развлечений.
Важным аспектом проблемы формирования финансовых основ местного
самоуправления является заключение целевых контрактов,
предусматривающих непосредственное участие местных администраций в
реализации инвестиционных проектов. Обычно целевые сделки заключаются с
крупными инвесторами и предусматривают реализацию капитальных проектов
непосредственно по развитию инфраструктуры города, региона либо
опосредованно наряду с разработкой каких-либо месторождений природных
ресурсов, строительством заводов, освоением курортных зон и т. п.
В каждом случае целевые сделки должны решать конечную задачу –
обеспечение благополучия местного населения посредством формирования
наиболее благоприятных условий инвестирования в экономику региона, города,
района. В современных условиях эффективность местного самоуправления, с
точки зрения финансовых основ его существования, может быть достигнута
только через успех в привлечении средств инвесторов любых величин (мелких,
средних, крупных). Роль природных и прочих местных ресурсов здесь,
безусловно, велика, но не является определяющей. Зарубежная практика дает
немало примеров, когда широкое развитие экономических свобод на
60
территориях, бедных естественными ресурсами, делает их население богатым, а
экономический деспотизм властей на богатых ресурсами территориях оставляет
их население бедным.
Особое значение в формировании достаточно мощной и стабильной
финансовой базы местного самоуправления отводится законодательству.
Местное законодательство должно максимально содействоватьлюбым
инвесторам, функционирующим в рамках, определенных федеральными и
региональными законами. Поэтому главная задача представительных органов
местного самоуправления в сфере экономики, по мнению автора статьи,
состоит не в провозглашении в уставах деклараций о правах собственности
местного населения на природные и прочие ресурсы территории, а в выработке
актов, способствующих развитию рыночного потенциала и формированию за
счет этого надежной финансовой базы.
Очевидно, что естественному движению финансовых и товарных потоков
трудно что-либо противопоставить, поскольку они направляются невидимой
рукой рынка. Вместе с тем эффективная хозяйственная деятельность субъектов
рыночных отношений является главным источником благосостояния местного
населения, наполнения местных бюджетов, финансирования муниципальных
программ развития инфраструктуры, образования, здравоохранения, культуры
и социального обеспечения.
Собственные доходы местных бюджетов должны быть увеличены за счет
дополнительных налоговых источников; к местным налогам необходимо
отнести налог, взимаемый по упрощенной системе налогообложения.
Прорывом во всей бюджетной политике государства было бы закрепление
части налога на прибыль за местными бюджетами. Знаю, что такое решение
может привести к резкой дифференциации их доходов, но в законодательстве
есть и применяется на практике институт отрицательных трансфертов. Думаю,
что использование этого института для изъятия части налоговых доходов у
высокодоходных муниципалитетов в пользу бюджетов субъектов Федерации
позволит сгладить эти различия, если они будут возникать.
61
Обращаю внимание также на необходимость принятия и других
законодательных мер, которые будут способствовать решению проблемы. Вот
некоторые из них: совершенствование правовых механизмов, обеспечивающих
безусловную компенсацию уменьшения налоговых доходов в местных
бюджетах в результате решений, принимаемых на федеральном уровне
(больнейшая проблема, как вы знаете, постоянно принимаются решения,
которые резко секвестрируют доходную часть бюджетов различного уровня, а
пополнения источников, увы, мы не видим); упрощение процедур оформления
земельных участков и имущества в собственность; введение механизма
зачисления налога на доходы физических лиц по месту проживания, а не по
месту работы. Эти меры позволили бы увеличить поступления в
муниципальную казну.
Считаю, что и сами органы местного самоуправления должны приложить
усилия для выявления внутренних резервов оптимизации расходов и
увеличения доходов. В их числе: инвентаризация и оптимизация расходных
обязательств; совершенствование работы с муниципальным заказом; оценка
обоснованности эффективности предоставления льгот по уплате местных
налогов.
Особо хочу подчеркнуть значимость формирования контрольных органов
муниципальных образований. Контроль в бюджетной сфере - это важнейшее
звено в обеспечении публичности и прозрачности деятельности местного
самоуправления. Эффективным механизмом контроля является неформальная
организация публичных слушаний по бюджету. Сейчас такие слушания во
многих муниципальных образованиях проводятся только для галочки, нет
реального обсуждения населением основных направлений планируемых
расходов.
Необходимо стимулировать как бы субъекты Российской Федерации к
тому, чтобы они как можно больше передавали собственные налоговые доходы
местным бюджетам, органам местного самоуправления. Это находится в
компетенции субъектов Российской Федерации. Многие регионы именно так и
62
поступают, на этом тоже чуть позже остановлюсь. И это является одним из
элементов, для того чтобы создать заинтересованность органов местного
самоуправления к тому, чтобы развивать те или иные бюджето формирующие
отрасли.
Необходимо работать и с доходной базой бюджета в части налоговых
доходов. Введение патентной системы налогообложения, о которой мы сейчас
говорим, позволит тоже увеличить налоговые доходы субъектов Российской
Федерации, имея в виду, что зачисление этого дохода будет происходить в
пропорции:90 процентов - в бюджеты муниципальных районов и городских
округов, и 10 процентов - в бюджеты субъектов Российской Федерации. То
есть, по сути дела, введение новой патентной системы позволит также
заинтересовать органы местного самоуправления в развитии тех видов
деятельности, на которые распространяется эта система налогообложения.
Субъекты Российской Федерации должны создавать такую систему
межбюджетных трансфертов, которая бы стимулировала местные органы
власти к зарабатыванию. Что имеется в виду? На наш взгляд, очень
показательно принятие трехлетних бюджетов. Если мы в рамках трехлетнего
бюджета задаем уже объем межбюджетных трансфертов местным бюджетам,
то, по сути дела, органы местного самоуправления видят и знают уже объем
финансовой помощи, которую они в обязательном порядке получат. И все те
сверхдоходы, которые они получат в течение этого трехлетнего периода, не
будут отражаться на уменьшении, на сокращении объема межбюджетных
трансфертов.
Кроме того, как существует и на федеральном уровне, в рамках системы
межбюджетного выравнивания закладываются механизмы, которые тоже
позволяют стимулировать в данном случае местные бюджеты к наращиванию
своего собственного налогового потенциала. Предположим, когда мы на
федеральном уровне выравниваем субъекты Российской Федерации, мы
говорим о том, что если субъект Российской Федерации по своей налоговой
базе, по двум налогам - по налогу на прибыль и налогу на доходы физических
63
лиц, - растет, темпы роста выше среднероссийского уровня, то налоговая база
считается так, как будто он имеет более низкую налоговую базу, формируемую
на уровне среднероссийского уровня. То же самое, такие же инструменты могут
закладываться и при распределении меж- бюджетных трансфертов органам
местного самоуправления. Поэтому, конечно, вопрос о стимулировании
органов местного самоуправления к зарабатыванию через механизмы
межбюджетных трансфертов - это задача субъектов Российской Федерации.
Право субъектов Российской Федерации пользоваться льготами, оно
должно, во-первых, быть, конечно, оценено, насколько эффективны эти льготы,
потому что мы такие же предложения ставим и перед субъектами Российской
Федерации. Такие же предложения субъекты, собственно, и муниципалитеты
сами для себя, наверное, должны посмотреть, насколько эффективно
предоставление льгот и сколько было недополучено в местный бюджет, но
сколько привлекли в рамках этого дополнительных инвестиций, сколько
открыто дополнительных предприятий и, в конечном счете, какие поступления
в местную казну за счет этого достигнуты. Поэтому каждая льгота, она
предусматривает как сокращение доходной базы, так и вопрос стимулирования,
стимулирования привлечения и развития предпринимательства. Поэтому здесь
нужно смотреть соотношение этих двух вещей.
Таким образом, в рамках обеспечения сбалансированности местного
бюджета являются собственные доходы местных бюджетов должны быть
увеличены за счет дополнительных налоговых источников; к местным налогам
необходимо отнести налог, взимаемый по упрощенной системе
налогообложения. Прорывом во всей бюджетной политике государства было
бы закрепление части налога на прибыль за местными бюджетами; выявления
внутренних резервов местного бюджета оптимизации расходов и увеличения
доходов; обеспечении публичности и прозрачности деятельности местного
самоуправления; Необходимо стимулировать субъекты Российской Федерации
к тому, чтобы они как можно больше передавали собственные налоговые
доходы местным бюджетам, органам местного самоуправления; Необходимо