42
«на основе единых методологических подходов». Кроме того, правительство
должно будет создать единый специализированный информационный ресурс
для развития сотрудников. До 1 января 2021 года, согласно плану, будет
проведен мониторинг качества подготовки гражданских служащих по
дополнительным профессиональным программам. К этому сроку также
планируется завершить формирование федерального кадрового резерва на
гражданской службе.
В своем Послании Федеральному Собранию, церемония оглашения
которого прошла 15 января 2020 года, Президент России говорил о поправках
в Конституцию, которую отнёс во вторую часть своего выступления.
Владимир Путин согласился, что основной закон страны, принятый
четверть века назад в условиях жесточайшего кризиса свой потенциал не
исчерпал, полная переработка не требуется, но возникла необходимость
принять ряд поправок.
Наиболее обсуждаемые касаются перераспределения полномочий
между президентом и Федеральным Собранием. Владимир Путин предлагает
изменить процедуру назначения председателя Правительства, вице-премьеров
и федеральных министров – если поправки будут приняты, то утверждать
кандидатов на эти должности будет нижняя палата парламента –
Государственная Дума. А президент будет обязан утвержденную кандидатуру
назначить. При этом назначать глав силовых ведомств президент должен
будет сам, но после консультаций с Советом Федерации. Еще одно
нововведение – закрепить функции Госсовета, в который входят главы всех
регионов, в структуре власти на конституционном уровне.
Таким образом, роль парламента в будущей политической системе
значительно возрастет. «Убеждён, что наша страна с её огромной
территорией, сложным национально-территориальным устройством,
многообразием культурно-исторических традиций не может нормально
развиваться, я скажу больше, просто существовать стабильно в форме
43
парламентской республики»
25
– сказал президент. «Россия должна оставаться
сильной президентской республикой. Поэтому за президентом, безусловно,
должно сохраняться право определять задачи и приоритеты деятельности
Правительства, как и право отстранять от должности председателя
правительства, его замов и федеральных министров в случае ненадлежащего
исполнения обязанностей или в связи с утратой доверия. Также за
президентом должно оставаться прямое руководство Вооружёнными Силами
и всей правоохранительной системой. Но и в этом случае считаю
необходимым сделать ещё один шаг для обеспечения большего баланса
между ветвями власти».
Измененная структура, по словам Владимира Путина, должна привести
к тому, что российская политическая система должна стать прочной,
надёжной, неуязвимой, по внешнему контуру абсолютно стабильной и
гарантирующей России независимость и суверенитет. В то же время эта
система внутри себя должна быть живой и гибкой, легко и своевременно
меняющейся в связи с тем, что происходит в мире.
Владимир Путин предложил на конституционном уровне закрепить
обязательные требования к лицам, занимающим критически важные для
обеспечения безопасности и суверенитета страны должности. Это главы
субъектов Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной
Думы, Председатель Правительства, его заместители, федеральные министры,
руководители иных федеральных органов, а также судьи. Если поправки в
основной закон будут приняты, занимающие эти должности и люди не смогут
иметь иностранное гражданство, вид на жительство либо иной документ,
который позволяет постоянно проживать на территории другого государства.
Еще более жесткие требования предъявляются к том, кто претендует на
должность президента: проживании на территории России не менее 25 лет,
25
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 15.01.2020 (О
положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики
государства) – Режим доступа: http://kremlin.ru/acts/bank/45148
44
отсутствие иностранного гражданства или вида на жительство в другом
государстве, причём не только на момент участия в выборах, но и когда бы то
ни было раньше. «Смысл, миссия государственной службы именно в
служении, и человек, который выбирает этот путь, должен прежде всего для
себя решить, что он связывает свою жизнь с Россией, с нашим народом, и
никак иначе, без всяких полутонов и допущений» – сказал президент России.
Исходя из современных тенденций и предъявляемым требования к
государственным гражданским служащим, рассмотрим правоотношения в
сфере государственной гражданской службы и определим проблемы
повышения качества и эффективности её организации и актуальности
продолжения исследований в данной сфере.
Для укрепления правовых основ одни лишь указания Президента
Российской Федерации улучшить показатели работы государственных
органов власти при помощи принятия различных законов является
недостаточным. Требуется, чтобы в стране были приняты научно-
обоснованные и практически применимые актуальные нормы, которыми бы
осуществлялось правовое регулирование всего комплекса государственных
служебных отношений
Государственная служба является одним из важнейших институтов по
обеспечению движения механизма государственного управления в рамках
системы административного правового регулирования. Коренные изменения,
происходящие в рамках системы государственной службы России, является
реформирование в таких сферах, как судебная, административная,
муниципальная и другие.
В среде ученых продолжаются дискуссии по вопросам взаимосвязи
института государственной службы с институтом гражданского общества,
исследуются вопросы дальнейшего реформирования российской
государственной службы.
Конечными целями, предлагаемыми учеными, считается формирование
такой модели коррекции содержания административного правового
45
регулирования, в результате которой будут неизбежно происходить
корректировки и преобразования в рамках административной сферы.
Анализ теории проблем отечественной государственной службы в
условиях развития правового регулирования статуса государственной службы,
опубликования значительного количества различных научных трудов и
диссертационных исследований приводит к выводу, что на сегодняшний день
её актуальность не утрачена. И более того, практически всеми современными
исследователями проводится мысль о поиске направлений повышения
эффективности такой деятельности с введением в обиход, принятием и
развитием служебного права.
В идеальном виде реформа системы госслужбы должна проводиться с
опорой на принципы эффективности и ответственности, в регулярную
практику должны войти проведение кадровых процедур. Высокий уровень
знаний и практических навыков чиновника должен способствовать
увеличению материального содержания, а создание действенных механизмов
контроля предупредить коррупцию и преодолеть возможные конфликты
интересов при прохождении службы.
В.А. Козбаненко в своих рассуждениях указывает на то, что на
ближайшую перспективу видится целесообразным провести исследования по
созданию такой модели организации государственной службы, которой бы
создавалась возможность эффективно обеспечивать функционирование
российского государственного аппарата при его, сформированной на
сегодняшний день, конституционно-правовой форме
26
.
Государственная служба представляет собой практическое и
профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций
государства посредством исполнения обязанностей по должности в
конкретном государственном органе. Как справедливо отмечает
Г.В. Атаманчук, именно в рамках государственной службы формируются
26
Козбаненко В. А. Правовые основы государственного управления. Общая часть: Учебное
и научно-практическое пособие. М.: ИКФ «ЭКМОС», 2003. 320 с.
46
властно-управленческие взаимоотношения между государством и обществом,
государственным органом и управляемыми им объектами. В системе
«государство – государственный аппарат – государственный орган –
должность государственной службы – государственный служащий –
гражданин – общество – государство» государственная служба связывает
должность (относящуюся к организационной структуре государственного
управления), государственного служащего (являющегося персоналом
государственного управления) и гражданина (обслуживать которого призвано
государство)
27
. Именно так рассматривается государственная служба в
большинстве демократических государств.
А.В. Куянова указывает на то, что «современной России нужна
государственная служба, которая условно может быть названа
«государственная служба переходного периода». Она должна быть построена
по жесткой иерархии и централизации, отказе от любых контрактов и иных
договорных отношений на государственной службе»
28
. Поэтому в настоящее
время однозначного решения проблем оптимальной модели организации всей
российской государственной службы нет. В России государственная и
муниципальная служба разграничены по отдельным законодательным актам,
однако в среде ученых-административистов подобное решение однозначного
одобрения не получило.
В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 2 марта 2007 года
№ 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»
муниципальными служащими являются лица, осуществляющие обязанности
по должностям муниципальной службы в органах местного самоуправления.
В трудах ученых неоднократно поднимались вопросы относительно
необходимости принятия мер по «выравниванию» статусов государственных с
муниципальными служащих, приводились доводы относительно единства
27
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций /(Университетский
учебник), 4-е изд., стер. - М.: Издательство «Омега-Л», 2009. - С. 364-365.
28
Куянова А. В. Правовые признаки государственного гражданского служащего
Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2016. № 12. C. 969–
973.
47
сущности соответствующих видов службы как разновидности публичной
социально и юридически значимой деятельности, а также в целом единые
принципы построения и организации несения таких видов службы.
В.А. Козбаненко высказал по этому поводу свои замечания и обращает
внимание на более точное и полноценное единство и целостности службы,
которое можно было бы добиться в том случае, если бы в нашей стране
реально реализовывались единые основы организации названных видов
службы, единообразно регулировались статусы различных служащих, а так-
же было реализовано взаимодействие различных участников данной
деятельности
29
. Указанный подход к пониманию самой модели нормативного
регулирования в системе государственной, а также муниципальной службы
В.А. Козбаненко предлагает в качестве наиболее предпочтительного для
реализации мер, направленных на проведение реформы системы
государственной службы. Кроме этого, предлагается рассмотреть вопрос как
соотносятся служебное право и трудо-правовое регулирование, в связи с тем,
что в настоящее время также отсутствует какая-либо последовательность.
Другой ученый С.Г. Поляков, в своих публикациях приводит позицию
по вопросу соотношения в системе правового регулирования государственно-
служебных отношений так называемых трудовой и публичной концепций
отношений государственной службы. Свои высказывая он обосновывает
необходимостью отдачи верховенства положениям служебного права перед
положениями трудо-правового регулирования. И причины приводит
следующие.
Первая – одним из значимых юридических обстоятельств по
определению в служебных правовых отношениях является государство,
которое выступает в качестве работодателя, и представлено его
государственным органом, которым и определяются условия по прохождению
государственной службы.
29
Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных
служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. № 1. С. 13–24.
48
Вторая – назначение государственных органов, состав которых
формируется за счет служащих, для решения задач и осуществления функций
государства.
Третья – в правовом статусе государственных служащих существует
обязанность государства перед личностью по признанию, соблюдению и
защите ее прав, свобод, интересов.
Четвертая – особый характер содержания и осуществления служебной
деятельности, которым предопределен процесс прохождения службы.
Проведя анализ судебных решений по определенным делам,
С.Г. Поляков пришел к выводу о том, что нет приоритета норм трудового
права над нормами о государственной службе
30
. Причина кроется в
несовпадении предмета регулирования права, так как они действуют в разных
сферах. Государственная служба и трудовые правоотношения – это различные
сферы правового регулирования. В связи с этим и в государственно-
служебной практической деятельности содержание и применение норм права
в каждой отдельной ситуации должен определяться в зависимости от вида
правоотношений.
Таким образом, ученые продолжают обращать внимание на сложность
проблемы соотношения норм административного и трудового права на
государственной службе. Требуется рассмотреть необходимость развития в
системе государственно-служебного правового регулирования именно
публично-правовых начал со свойственными только им юридическими
инструментами и средствами.
Однозначно нельзя не упомянуть о том, что значимой проблемой
института государственной службы должно выступает также повышение
уровня доверия граждан к представителям государственной власти.
30
Поляков С.Г. Регулирование служебных и трудовых правоотношений // Российская
юстиция. 1998. – № 12. – С. 23-25.
49
Институт общественного мнения должен выступать в качестве
связующего звена власти с гражданами, а гражданского общества с
государством как фактора демократии.
К числу возможных факторов, которые могли бы способствовать
повышению уровня доверия общества к институту государственной службы
необходимо отметить следующие, в том числе:
- направление значительных усилий государства на противодействие
коррупции и пресечения коррупционных проявлений;
- повышение компетентности и профессионализма государственных
служащих;
- наказание за несоблюдение служащими ограничений, запретов,
предусмотренных в связи с прохождением государственной службы должно
быть неотвратимым;
- основой кадрового состава государственной службы должно стать
нравственное и патриотическое воспитание сотрудников;
- общения государственных служащих между собой и с гражданами
должно быть предельно корректным;
- мотивация государственных служащих в целях повышения качества
служебной деятельности и различного вида стимулирование, в том числе в
вопросе карьерного роста.
Переходя к настоящему времени, необходимо отметить, что идея
разработки и внедрения стандартов оценки знаний и умений по выполнению и
осуществлению должностных обязанностей была реализована в 2017 году с
учетом области и вида профессиональной служебной деятельности и в
течение всего года в вузах были открыты специальные центры по
определению оценки соответствия государственных служащих и кандидатов
таким квалификационным требованиям. На период 2018–2021 годов
поставлена задача по объединению деятельности всех государственных
органов единым основам современной организационной культуры, состоящей
из правил внутренних, а также внешних взаимодействий между властными
50
органами. Целями указанных мероприятий являются повышение качества,
профессионализма и компетентности её кадрового потенциала и приведению
к росту производительности труда.
Таким образом, отечественная государственная служба с момента
создания и до деятельности в современной России постоянно находится в
процессе совершенствования. Проблемы до конца не решены и требуют
своего оперативного разрешения. По этой причине исследования в сфере
повышения качества осуществления государственной службы в течение
ближайшего периода времени продолжат оставаться актуальными.
2.2. Этапы развития нормативно-правовой базы
государственной службы
Проведем анализ, рассмотрим и исследуем отдельные вопросы
государственной службы Российской Федерации.
1. Анализируя нормы Федерального закона от 27 июля 2004 года
№79-ФЗ можно сделать вывод об усилении роли правового регулирования в
сфере государственной службы иными нормативными правовыми актами.
Так, Федеральный закон от 27 июля 2004 года №79-ФЗ содержит более
80 отсылок к вопросам, которые должны регулироваться нормативными
правовыми актами федерального уровня, кроме этого существует более
20 отсылок к указам Президента Российской Федерации, а также более
20 отсылок к вопросам, которые должны быть урегулированы нормативными
правовыми актами федеральных органов государственной власти.
К таким вопросам в частности относятся вопросы: о служебном рас-
порядке в государственном органе, об утверждении положения о
подразделении государственного органа по вопросам государственной
службы и кадров, о порядке выплаты премии гражданским служащим за
выполнение особо важных и сложных заданий; о формировании
аттестационной, конкурсной комиссии и комиссии по соблюдению
51
требований к служебному поведению гражданских служащих и
урегулированию конфликтов интересов и другие важные вопросы.
Среди нормативных правовых актов, требующих принятия, выделим
такие как: федеральные законы о военной службе, о правоохранительной
службе, о медицинском страховании, о государственном пенсионном
обеспечении граждан, проходивших государственную службу и их семей,
указы Президента Российской Федерации о соотношении федеральных
должностей и должностей субъектов Российской Федерации, о комиссии по
соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и
урегулированию конфликта интересов, об обобщенных показателях
эффективности и результативности государственных гражданских служащих
и многие другие.
Отсутствие отдельных подзаконных нормативных правовых актов,
необходимых для реализации Федерального закона от 27 июля 2004 года
№79-ФЗ не позволяет обеспечить реализацию положений данного закона в
полном объеме, что препятствует достижению целей реформы
государственной службы, а в ряде случаев приводит и к негативным
результатам.
Продолжая дальнейший анализ, учитывая, что в законодательстве
любой отрасли права регулярно возникает необходимость восполнения
пробелов, в гражданской службе в основном сравнение осуществляется на
основе реализации трудового права. Возможность применения норм
трудового законодательства в регулировании правового статуса гражданских
служащих непосредственно предусмотрена федеральным и региональным
законодательством.
Согласно статьи 73 Федерального закона «О государственной
гражданской службе Российской Федерации» законы, иные нормативные
правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые
акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права,