22
вационному социально ориентированному развитию государства в отношениях
с субъектами предпринимательской деятельности является развитие механиз-
мов саморегулирования предпринимательского сообщества [1, с. 23]. Основная
идея саморегулирования заключается в передаче части функций государствен-
ного регулирования профессиональному сообществу, что должно способство-
вать развитию предпринимательства за счет снижения административных барь-
еров и неоправданного бюрократического давления.
Развитие института саморегулирования и создание саморегулируемых
организаций, работа которых отвечала бы профессиональным и публичным ин-
тересам, - это один из критериев успешности рыночной экономики [1, С. 7]. Ча-
стью инфраструктуры такой экономики является аудит.
Требование об обязательном членстве аудиторских организаций и инди-
видуальных аудиторов в саморегулируемых организациях было введено всту-
пившим в силу с 1 января 2009 г. федеральным законом от 30.12.2008 г. № 307-
ФЗ «Об аудиторской деятельности». Тем самым саморегулируемые организа-
ции были выбраны в качестве организационной формы саморегулирования
аудиторской деятельности [2, С. 68]. Таким образом, была отменена система
лицензирования аудиторской деятельности и введено обязательное для ауди-
торских организаций и индивидуальных аудиторов членство в саморегулируе-
мых организациях аудиторов.
Основными целями введения саморегулирования, в том числе аудитор-
ской деятельности, являются: сокращение государственного вмешательства в
предпринимательскую деятельность, устранение неоправданных администра-
тивных барьеров и снижение коррупционных рисков [56, с. 69]. Это связано с
тем, что саморегулирование традиционно рассматривается как самоорганиза-
ция в определенных сферах экономической деятельности без непосредственно-
го вмешательства государства. Функции по надзору и контролю за действиями
субъектов определенной сферы деятельности перекладываются на тех, кто яв-
ляется участником рынка. Такое перераспределение обязанностей снимает с
государства лишние функции. Это позволяет сократить расходы бюджета. Бо-
лее того, становится возможным не тратить время и силы на контроль деятель-
23
ности субъектов рынка, и сфокусироваться на контроле результатов деятельно-
сти субъектов.
Основной идеей вышеназванного закона является развитие саморегули-
рования аудиторской профессии и обеспечение общественного надзора за ее
развитием. Этот посыл привел к тому, что 2010 году профессиональные ауди-
торские объединения, аккредитованные Министерством финансов Российской
Федерации, были преобразованы в саморегулируемые организации аудиторов
(СРОА) [49].
Однако впоследствии были выявлены минусы этих организаций, в
первую очередь, недостаточность финансовой базы, поскольку основным ис-
точником доходов были вступительные и членские взносы. Большое количе-
ство СРОА приводило к конкуренции за их потенциальных членов, заставляя
необоснованно снижать сумму членских взносов и требований к контролю ка-
чества работы. Расходы этих организаций на содержание управленческого пер-
сонала составили в 2015 году 65 процентов, поэтому СРОА не хватало ресурсов
для осуществления образовательной, научно-исследовательской, методической
деятельности, оказания поддержки своим членам [49].
Поэтому с 1 января 2017 года минимальные требования к количеству
членов СРОА увеличились до 2 тыс. компаний, или не менее 10 тыс. аудиторов
в каждой СРОА. На рынке аудиторских услуг остались две саморегулируемые
организации-некоммерческие партнерства: ассоциация «Российский союз ауди-
торов» и ассоциация «Содружество». Между тем, необходимо отметить, что за-
коном не предусматривались возможности реорганизации СРОА, в том числе в
форме присоединения, с сохранением статуса СРО. Любая форма реорганиза-
ции автоматически повлекла бы за собой решение Минфина России об исклю-
чении из государственного реестра СРО в течение 3 рабочих дней.
В целях обеспечения общественных интересов в ходе осуществления
аудиторской деятельности законодатель законом № 307-ФЗ создал Совет по
аудиторской деятельности при Министерстве финансов Российской Федерации,
состоящий из 16 человек (п. 4 ч. 5 ст. 16 Закона № 307-ФЗ), среди которых при-
сутствуют только два представителя аудиторского сообщества (п. 5 ст. 16 Зако-
24
на № 307-ФЗ).
Под понятием «саморегулирование», закрепленным в федеральном за-
коне от 01.12.2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», понима-
ется самостоятельная и инициативная деятельность по разработке и установле-
нию профессиональных правил и стандартов, а также контролю за их выполне-
нием, т. е. основной деятельностью Совета является стандартизация и контроль
аудиторской сферы. Однако на текущий момент три саморегулируемые органи-
зации не представлены в Совете по аудиторской деятельности. Можно утвер-
ждать, что доля государства в регулировании аудиторской сферы продолжает
оставаться значительной.
В настоящий момент механизм функционирования института аудитор-
ской деятельности включает в себя два основных элемента: правила (нормы),
закрепленные для аудиторской деятельности, и механизм принуждения к ис-
полнению (соблюдению) закона и стандартов для обеспечения качества ауди-
торских услуг [2, С. 17].
Саморегулирование предполагает наличие такой важной функции, как
контроль - контроль саморегулируемых организаций за своими членами. Что
находит закрепление в п. 4 ст. 10 закона № 307-ФЗ, внешний контроль качества
работы аудиторских организаций, индивидуальных аудиторов осуществляют
саморегулируемые организации аудиторов, проверяя их на соблюдение требо-
ваний федерального закона, стандартов аудиторской деятельности, правил не-
зависимости аудиторов и аудиторских организаций, кодекса профессиональной
этики аудиторов. В каждой саморегулируемой организации созданы системы
контроля качества аудиторских услуг, сроки и периодичность проверок (п. 7 ст.
10 Закона № 307-ФЗ).
Помимо саморегулируемых организаций законодатель наделил данной
функцией и федеральный орган по контролю и надзору в лице Росфиннадзора
РФ. Порядок назначения и осуществления проверки аудиторской организации
Росфиннадзором, перечень типовых вопросов программы указанной проверки,
а также порядок оформления ее результатов был установлен Минфином Рос-
сии. Контрольные мероприятия проводились Росфиннадзором в соответствии с
25
Административным регламентом исполнения государственной функции по
внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных
законом № 307-ФЗ, утвержденным приказом Минфина России от 11 января
2013 г. № 3н. Указом Президента РФ от 2 февраля 2016 года Федеральная
служба финансово-бюджетного надзора была упразднена, а ее функция по
внешнему контролю качества работы аудиторских организаций была передана
Федеральному казначейству.
Таким образом, в аудиторской сфере контрольные полномочия в отноше-
нии своих членов выполняют не только профессиональные объединения, вклю-
чая аудиторские фирмы, но и государственный орган, уполномоченный кон-
тролировать аудиторские организации и аудиторов. Проводимый федеральным
органом контроль за работой аудиторских организаций является избыточным,
т.к. происходит дублирование контрольной функции профессионального объ-
единения аудиторов. По мнению Л. И. Булгаковой проведение двойного кон-
троля по одному и тому же предмету приводит к возникновению дополнитель-
ных расходов, как у предпринимателей, так и у государства [21, С. 9]. С осу-
ществлением контрольных мероприятий возрастает нагрузка и на аудиторские
организации.
При наличии нескольких структур, выполняющих регулирующие и кон-
трольные функции, важным вопросом становится четкое разделение полномо-
чий между соответствующими структурами и избежание повторения функций.
Необходимо разделить сферы контроля между саморегулируемыми организа-
циями и федеральным органом. Аудиторские сообщества должны проверять
организацию внутрифирменного контроля в компании, а уполномоченный фе-
деральный орган, уже в лице Федерального Казначейства, должен следить за
деятельностью саморегулируемых организаций по проведению внешнего кон-
троля качества работы. Для эффективности внешний контроль должен быть
сбалансирован и взвешен.
Рассматривая регулирование аудиторской деятельности как совокупность
нормативно-правового регулирования и контроля за деятельностью субъектов
рынка аудиторских услуг, необходимо отметить, что Законом № 307-ФЗ также
26
регламентируются вопросы осуществления контроля качества работы аудитор-
ских организаций и аудиторов, субъектами которых выступают уполномочен-
ный орган по контролю и надзору в лице Федерального казначейства (до 2016
года - Федеральная служба финансово-бюджетного надзора) и саморегулируе-
мые организации аудиторов.
Важно отметить, что саморегулируемые организации осуществляют кон-
троль качества работы всех своих членов - аудиторов и аудиторских организа-
ций, а государство - только аудиторских организаций, проводивших аудит об-
щественно значимых хозяйствующих субъектов, к которым, в соответствии с
Правилами независимости аудиторов и аудиторских организаций, относятся
организации, ценные бумаги которых допущены к организационным торгам,
иные кредитные и страховые организации, негосударственные пенсионные
фонды, организации, в уставных (складочных) капиталах которых доля госу-
дарственной собственности составляет не менее 25 процентов, государственные
корпорации, государственные компании, публично-правовые компании, а так-
же бухгалтерская (финансовая) отчетность, включаемая в проспект ценных бу-
маг, и консолидированная финансовая отчетность.
Министерством финансов Российской Федерации ежегодно на официаль-
ном сайте публикуются результаты контроля качества работы аудиторских ор-
ганизаций и индивидуальных аудиторов. По данным отчета, в 2018 году субъ-
ектами контроля было проведено 4382 проверки, в том числе 1012 проверок
аудиторских организаций и 3370 проверок аудиторов. Из них 240 проверок бы-
ло проведено Федеральным казначейством в отношении аудиторских организа-
ций, проводивших аудит общественно значимых хозяйствующих субъектов.
Необходимо отметить, что количество аудиторских организаций, оказы-
вающих аудиторские услуги общественно значимым хозяйствующим субъек-
там, стремительно сокращается: в 2018 году данная категория включала в себя
590 аудиторских организаций (в 2016 году их количество составляло более 600
аудиторских организаций) из 4100 аудиторских организаций, состоявших в са-
морегулируемых организациях аудиторов в 2018 году.
В 2018 году саморегулируемыми организациями аудиторов проведено
27
772 проверки аудиторских организаций: 397 проверок проведено саморегули-
руемой организацией «Российский Союз аудиторов» (Ассоциация), 375 прове-
рок - саморегулируемой организацией аудиторов Ассоциация «Содружество».
Сравнивая показатели контрольной деятельности уполномоченного орга-
на по контролю и надзору и саморегулируемых организаций аудиторов, необ-
ходимо отметить неравнозначность количества проверяющих в субъектах кон-
троля: проверки Федерального казначейства проводились силами 75 штатных
контролеров, проверки саморегулируемых организаций осуществляли 296 кон-
тролеров.
Важно также обратить внимание на результаты контроля, выражающиеся
в количестве мер воздействия, принятых по результатам проведенных прове-
рок. Законом № 307-ФЗ определено, что саморегулируемая организация ауди-
торов в отношении своего члена, допустившего нарушение установленных тре-
бований, может вынести меру дисциплинарного воздействия в виде предписа-
ния об устранении выявленных нарушений, предупреждение о недопустимости
нарушения установленных требований, приостановить членство аудитора или
аудиторской организации в составе саморегулируемой организации аудиторов
на срок до 180 календарных дней, исключить аудитора или аудиторскую орга-
низацию из реестра саморегулируемых организаций аудиторов, наложить
штраф или принять иные меры, предусмотренные внутренними документами
такой саморегулируемой организации.
Уполномоченный федеральный орган по контролю и надзору вправе
применять все вышеперечисленные меры воздействия в отношении аудитор-
ских организаций, допустивших нарушение установленных требований, за ис-
ключением наложения штрафов в отношении объекта контроля. Еще одно от-
личие мер воздействия, применяемых уполномоченным органом по контролю и
надзору, заключается в том, что при необходимости применения наиболее
строгих мер воздействия в виде приостановления или прекращения членства
аудиторских организаций в реестрах саморегулируемых организаций такая ме-
ра воздействия направляется не в адрес проверенной аудиторской организации,
а в адрес саморегулируемой организации аудиторов, членом которой такая
28
аудиторская организация является.
Так, в 2018 году по результатам проведенных проверок саморегулируе-
мыми организациями аудиторов было принято 154 меры воздействия, в том
числе 50 мер воздействия в отношении аудиторов и 104 меры воздействия в от-
ношении аудиторских организаций.
Федеральным казначейством по результатам проведенных в 2018 году
проверок было принято 203 меры воздействия в отношении аудиторских орга-
низаций, оказывавших аудиторские услуги общественно значимым хозяйству-
ющим субъектам.
Осуществлять количественное сравнение результатов контрольной дея-
тельности уполномоченного федерального органа по контролю и надзору и са-
морегулируемых организаций аудиторов не совсем корректно ввиду того, что,
как было неоднократно отмечено, уполномоченный орган по контролю и
надзору проводит проверки лишь в отношении определённого сегмента рынка
аудиторских услуг. Вместе с тем провести качественное сравнение структуры
мер воздействий, вынесенных субъектами контрольной деятельности, пред-
ставляется возможным.
Саморегулируемыми организациями аудиторов по результатам проверок
аудиторских организаций, проведенных в 2018 году, вынесено 5 предписаний,
обязывающих устранить выявленные нарушения, 94 предупреждения о недопу-
стимости нарушений, 5 предписаний о приостановлении членства в саморегу-
лируемой организации аудиторов. В 2018 году не было фактов вынесения
штрафов в отношении аудиторских организаций и случаев исключения ауди-
торских организаций из членов саморегулируемой организации аудиторов.
Федеральным казначейством по результатам проведенных в 2018 году
контрольных мероприятий вынесено 45 предписаний, обязывающих устранить
нарушения, 126 предупреждений о недопустимости нарушений установленных
требований, 27 предписаний о приостановлении членства в саморегулируемой
организации аудиторов и 8 предписаний об исключении аудиторских организа-
ций из членов саморегулируемой организации аудиторов.
В ходе сравнения количества вынесенных субъектами контроля мер воз-
29
действия в отношении проверенных аудиторских организаций отмечается зна-
чительная диспропорция в количестве вынесенных мер воздействия. Отдельно
необходимо отметить отсутствие фактов исключения саморегулируемыми ор-
ганизациями аудиторов по результатам проведенных ими проверок аудитор-
ских организаций из своих реестров.
В 2017 году в Законе № 307-ФЗ в силу вступили требования о необходи-
мости обеспечения минимальной численности членов саморегулируемых орга-
низаций аудиторов, в результате которых количество саморегулируемых орга-
низаций аудиторов сократилось с пяти до двух. На сегодняшний день суще-
ствование двух саморегулируемых организаций аудиторов тоже находится под
угрозой в связи с тем, что ежегодно количество субъектов аудиторской дея-
тельности под влиянием негативных факторов рынка аудиторских услуг стре-
мительно сокращается. Поэтому перед саморегулируемыми организациями
аудиторов возникает трудноразрешимый вопрос: не подвергнется ли риску
дальнейшее существование саморегулируемой организации аудиторов в ре-
зультате массового вынесения мер воздействия об исключении из членов такой
саморегулируемой организации недобросовестных субъектов аудиторской дея-
тельности?
Кроме того, в рамках контроля качества работы аудиторов и аудиторских
организаций субъекты контроля нередко сталкиваются с проблемой уклонения
аудиторов и аудиторских организаций от прохождения контроля. По данным
Министерства финансов Российской Федерации, в 2018 году в рамках проверок
Федерального казначейства имел место 21 случай уклонения аудиторских орга-
низаций от прохождения предстоящих проверок. От прохождения контроля,
осуществляемого саморегулируемыми организациями аудиторов, в 2018 году
уклонились 238 аудиторов и 268 аудиторских организаций.
Вышеуказанные проблемы с учетом негативных тенденций рынка ауди-
торских услуг, выражающихся в сокращении количества аудиторов и аудитор-
ских организаций, снижении привлекательности аудиторской профессии, не-
равномерности распределения количества клиентов и доходов от проведения
аудита между крупнейшими аудиторскими организациями и остальным рын-
30
ков, демпинге цен на аудиторские услуги, требуют незамедлительного приня-
тия мер по совершенствованию регулирования аудита в России.
31
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ И ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ РЫН-
КА АУДИТОРСКИХ УСЛУГ В РФ
2.1. Анализ состава, структуры и динамики рынка аудиторских услуг в РФ
Современное состояние аудиторской деятельности и проблемы, связан-
ные с ее осуществлением, определены Концепцией дальнейшего развития
аудиторской деятельности в Российской Федерации (далее - Концепция). Как
закреплено в самой Концепции, она представляет собой систему взглядов на
развитие аудита до 2022 г.
Концепция называет итоги развития института аудита с момента его за-
рождения в России по настоящее время. Механизм функционирования рынка
аудиторских услуг, который также имеет потенциал развития в будущем,
сформировался. Сформирована и нормативно-правовая база для осуществления
аудиторской деятельности, однако, на наш взгляд, она должна быть еще более
усовершенствована в будущем, во взаимоувязке с другими отраслями права, а
внедрение международных стандартов аудита (МСА) на территории Россий-
ской Федерации должно быть подвергнуто еще большей адаптации и совер-
шенствованию в будущем.
Важным результатом развития аудиторской деятельности является созда-
ние и деятельность профессиональных институтов аудиторов, а также форми-
рование аудиторского рынка, который функционирует с условиями информа-
ционной открытости. Немаловажным итогом можно считать существование со-
временной функционирующей системы регистрации индивидуальных аудито-
ров и аудиторских организаций, а также организационное оформление аудитор-
ской профессии. Созданы системы профессиональной аттестации и внешнего
контроля качества за осуществлением аудиторской деятельности, с возможно-
стью воздействовать на тех аудиторов, которые нарушают всеобщие правила,
нормы и требования.
Важными достижениями развития аудиторской деятельности также ста-
ли: создание системы общественного контроля, который по отношению к ин-