12
один страх предпринимателей — это усиление фискального прессинга на фоне
снижения покупательской способности населения.
По мнению экспертов, «серая зона» — наиболее органичная форма
выживания для малого бизнеса в небольших городах. При этом,
предприниматели — единственная основа экономики территорий, где нет
крупных предприятий. Да, у малого бизнеса есть запрос на поддержку местной
власти, но она зачастую им не может ее предложить. Это вопрос
коммуникационных «разрывов» между бизнесом, властью и обществом.
Перед малым и средним бизнесом на местах стоят разные задачи. Среди
задач развития крупного и среднего бизнеса: преодоление, с одной стороны,
«промзонного сознания» (полное отстранение от вмешательства в жизнь
города), с другой — комплекса социального демиурга (агрессивное
вмешательство). Еще одна задача крупного и среднего бизнеса — создание
модельных форм взаимодействия с органами власти.
Для малого бизнеса актуальные другие задачи: создание системы учета
региональных специфик в законодательстве; cтимулирование развития
организационных форм, объединяющих интересны малого бизнеса
(кооперации, закупочные союзы, ассоциации и т.д.), а также развитие систем
финансовой поддержки (банковское кредитование и финансирование со
стороны кредитных кооперативов, налоги и другие).
Таким образом, к проблемам малых городов Российской Федерации
можно отнести:
- ограниченные возможности экономической базы и большая
конкурентная среда в привлечении инвестиций;
- недоразвитость технологических процессов производств, устарелое
оборудование, нехватка квалифицированных кадров и рост безработицы
населения;
- слаборазвитая инфраструктура городов и социально-культурная сфера;
- коммуникационные «разрывы» между бизнесом, властью и обществом;
- часто неразвитое здравоохранение;
13
- естественная убыль населения, а также миграция молодёжи в более
крупные города;
- полная зависимость населения малых городов от градообразующего
предприятия.
Из негативных процессов, обусловленных проблемами малых городов,
следует выделить процесс роста уровня безработицы, так как он влечет за
собой ряд других отрицательных процессов. Например, ограниченная
возможность трудоустройства, а также более низкий уровень жизни
населения, чем в большом городе. Это приводит к массовой миграции
молодежи в крупные города, что, в свою очередь, влияет на снижение уровня
рождаемости. На темпы воспроизводства населения малых городов также
влияет низкий уровень здравоохранения и социального обслуживания
населения.
Данные условия приводят к тому, что крупные предприятия в малых
городах строить невыгодно. Помимо нехватки квалификационной рабочей
силы, для этого в большинстве случаев нет необходимой инфраструктуры,
дорог, очистных сооружений, поставщиков электроэнергии. Отсутствие
крупных предприятий снижает платежеспособность населения.
Разумеется, в происходящих социально-экономических процессах
сказывается влияние и объективных факторов, которые характерны для
мирового развития в целом. Со второй половины XX века в мире стали
нарастать и развиваться процессы урбанизации, повышения удельного веса
городского населения в стране, регионе, мире.
Следует отметить, что сегодня российские малые города имеют свои и
положительные стороны развития. Например, в малых городах чаще всего
более благоприятная экологическая ситуация. Связано это с меньшим
количеством промышленных предприятий и автотранспорта. Как следствие,
для жителей малых городов характерен более низкий уровень заболеваемости
органов дыхания и сердечнососудистой системы, психо- и стрессогенных
заболеваний. Еще одним положительным фактором принято считать, что быт
14
горожан довольно тесно связан с сельским хозяйством. Многие семьи в малых
городах имеют дачные участки в черте города либо в пригороде.
1.2 Государственные программы поддержки развития малых городов
Надо признать откровенно: пока наше государство не предприняло ни
одной значимой, тем более – результативной попытки что-то
противопоставить этим негативным процессам. С государственной политикой
в отношении малых городов ситуация всегда выглядела двойственно. С одной
стороны, официально государство никогда не открещивалось от проблем
малых городов и путей их решения. С другой стороны, все попытки
осуществить в этом направлении серьезные практические шаги так и не
увенчались успехом.
Так что нельзя сказать, что попыток реализовать те или иные меры
поддержки малых городов России не было вообще. Такие попытки были, и с
ними связана подготовка очень интересных документов, многие положения
которых и сегодня представляют практический интерес. В частности, следует
отметить Указ Президента РФ от 24 мая 1996 г. № 775 «О Федеральной
комплексной программе развития малых и средних городов Российской
Федерации в условиях экономической реформы», в соответствии с которым
Правительством РФ была подготовлена и принята (Постановление
Правительства РФ от 28 июня 1996 г. № 762) «Федеральная комплексная
программа развития малых и средних городов Российской Федерации в
условиях экономической реформы». Как это часто случалось в тот сложный
период, принятые программы практически не финансировались и на деле не
реализовывались. Но сам по себе документ 1996 г. был очень интересен и
нуждается в специальном анализе, поскольку по ряду позиций он сохраняет
свою актуальность.
В течение 2000-х гг. также неоднократно инициировался вопрос о
разработке и принятии целевой государственной программы развития и
15
поддержки малых городов Российской Федерации, готовились концепции
указанной программы. Последний раз Концепция программы «Социально-
экономического развития малых городов Российской Федерации на период
2015–2020 годов» разрабатывалась в 2013 году. Эта целевая программа
должна была стать частью государственной программы «Региональная
политика и федеративные отношения» сроком до 2020 года. Целевая
программа предусматривала увеличение денежных доходов жителей малых
городов к 2020 г. в 1,7 раза по сравнению с 2012 г.; увеличение уровня доходов
консолидированных бюджетов малых городов на душу населения к 2020 г. – в
1,6 раза; рост общего объема инвестиций в основной капитал на душу
населения малых городов России – в 1,7 раза.
Такая государственная программа действительно была утверждена
Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 307. В качестве ее
целей декларировалось достижение сбалансированного развития регионов и
муниципальных образований; сокращение уровня межрегиональной
дифференциации, повышение конкурентоспособности российской экономики.
На основе программы предполагалось обеспечить стимулирование регионов и
муниципальных образований к наращиванию их экономического и налогового
потенциала, совершенствование механизмов взаимодействия различных
уровней власти, в том числе механизмов передачи полномочий и ресурсов на
субфедеральный уровень. Однако в окончательной редакции данной
государственной программы блок вопросов по развитию и поддержке малых
городов уже отсутствовал. Более того, на деле эта государственная программа
практически не реализовывалась: после ликвидации Министерства
регионального развития России в сентябре 2014 г. она была прекращена.
В настоящее время основной путь государственной поддержки малых
городов при решении их социально-экономических проблем осуществляется
через участие регионов в федеральных целевых программах (ФЦП) и
федеральных адресных инвестиционных программах (ФАИП), которые
курируются различными федеральными ведомствами. Участие региона в
16
целом в ФЦП определяется в основном на конкурсной основе, и попадание в
них в качестве бенефициаров тех или иных малых городов носит достаточно
случайный характер. Это говорит о том, что реальной системности в
государственной политике в отношении малых городов (если считать, что эта
политика как нечто целостное существует вообще) пока явно не достигнуто.
1.3. Пути решения проблем социально-экономического развития малых
городов России
Происходящий в настоящее время переход к практике стратегического
планирования представляет собой не просто новую «ступень качества» для
всей системы государственного и муниципального управления, но и посылку
к более успешному решению тех проблем пространственного развития
российской экономики, которые ранее оставались без должного внимания и
практических действий. В полной мере это касается системы мер по развитию
и поддержке малых городов России. Однако справедливо и то, что стра-
тегическое планирование само по себе еще не выступает гарантией
адекватного учета проблем малых городов и проживающего здесь населения в
отсутствие разумного позиционирования этого круга проблем во всех
документах стратегического планирования, и прежде всего в рамках стра-
тегирования пространственного развития российской экономики. А
сердцевиной стратегического планирования, его важнейшим инструментом
выступает система государственных программ.
В этой связи в настоящее время вновь раздаются голоса в пользу
возобновления государственной целевой программы поддержки малых
городов. Однако в ходе экспертных дискуссий звучат и иные мнения. В
частности, высказываются обоснованные опасения, что при ограниченных
объемах финансирования реализация такой программы в отношении сотен
малых городов России будет подобна «дробине для слона». Многие участники
дискуссии на Форуме, опираясь на примеры позитивного опыта, полагали, что
17
шанс на выживание малых городов заключен прежде всего в реализации
принципа «саморазвитие, самоуправление и самофинансирование» как
главные составляющие условия сохранения и восстановления малых городов
страны.
Нетрудно заметить, что все приводившиеся позитивные примеры
оживления экономической активности в малых городах относятся к двум
специфическим типам таких городов. Во-первых, малые города, которые уже
реализуют или пытаются реализовать свой туристско-рекреационный и
культурно-досуговый потенциал (например, г. Суздаль Владимирской
области, г. Вязьма Смоленской области, г. Мышкин Тверской области и др.).
Во-вторых, малые города, непосредственно тяготеющие к местам добычи
полезных ископаемых, инвестиционно привлекательные и имеющие доста-
точные налоговые доходы для финансирования своего экономического и
социального развития (ряд малых городов Республики Татарстан, Республики
Саха – Якутия и др.). К сожалению, такие возможности присущи сегодня да-
леко не всем малым городам России.
В большинстве своем участники дискуссий сходятся во мнении, что тот
или иной вариант государственной программы поддержки малых городов
необходим. Идея государственной программы не противоречит принципу
«саморазвития, самоуправления и самофинансирования», а напротив,
способна при гибком подходе создать условия для его эффективной
реализации. В этой связи, чтобы подобная программа «состоялась», важно не
только обеспечить ее официальное одобрение, не только получить
достаточные объемы финансирования, но и тщательно проработать
методические основы, а также инструментальный аппарат подобной
программы – иначе результат будет тот же, что и в предшествующие годы. Для
того чтобы такая модель государственной политики в отношении малых горо-
дов дала весомый позитивный результат, необходимо реализовать несколько
условий.
18
Прежде всего, необходимо четко ограничить объекты регулирующего
воздействия для подобной программы. Скорее всего, за рамки программы
должны быть выведены те малые города, где располагаются уже действующие
федеральные и региональные «институты развития» (наукограды; особые
экономические зоны; зоны территориального развития; территории
опережающего развития; разного рода индустриальные округа и технопарки,
в том числе софинансируемые федеральным центром и пр.). По-видимому, это
должно касаться и тех малых городов, которые вошли в утвержденный
Правительством РФ перечень моногородов (в настоящее время в этом перечне
319 городов России), для которых уже действуют специальные институты
государственной поддержки (Фонд развития моногородов). При этом
примерно половина моногородов России – это малые города.
Остальные малые города на основе экспертизы должны быть
типизированы, хотя бы в первом приближении, – так, как это осуществлено в
отношении моногородов России – по характеру социально-экономической
ситуации в городе и наличию рисков ее ухудшения. Однако, скорее всего, в
данном случае такая типизация окажется недостаточной: ситуация с малыми
городами сложнее и многообразней, чем это имеет место в случае
моногородов. Количество их специфических типов значительно больше, и
каждому из них нужны свои подходы и меры поддержки. Развивая эту мысль,
участники дискуссии на Форуме по стратегическому планированию пред-
лагали типизировать малые города по таким признакам, как: транспортная
удаленность; агломерационные и не агломерационные города; малые города,
имеющие и не имеющие связь с аграрно-промышленным комплексом,
располагающие и не располагающие собственным социально-культурным
комплексом и пр. Это говорит о том, что разработка программы поддержки
малых городов потребует большого научно-методического обоснования.
Конечно, есть опасения, что подобная типизация, тем более при ее
нормативно-правовом закреплении, станет «законной» основой для
объявления определенной группы малых городов «нежизнеспособными» и
19
подлежащими сселению. Такие описания небезосновательны. Но надо
оставаться в пределах сегодняшних экономических реалий страны. Возможно,
какие-то трансформации малых городов в поселения иного функционала
неизбежны. Так, за счет развития транспортных коммуникаций и всеобщей
автомобилизации малые города даже в пределах 50–60 км от областных
центров постепенно превращаются в спальные и рекреационные зоны этих
центров. Во всяком случае определять судьбу каждого отдельного малого
города должны не чиновники (по крайней мере, не только чиновники), а
экспертное и гражданское сообщество, и в этом отношении формализованные
принципы типизации могут оказаться очень востребованными.
Средства федеральной программы должны не напрямую направляться
тем или иным малым говорам, а использоваться для софинансирования на
гибкой долевой основе соответствующих целевых программ субъектов
Федерации. Для такого софинансирования и определения условий его
получения названные программы должны экспертироваться и подтверждаться
Минэкономразвития РФ. В этой связи настоятельно звучат экспертные
предложения включить пункт о защите интересов и развитии малых городов в
перечень позиций, по которым оценивается эффективность деятельности
руководителей (высших должностных лиц) субъектов Федерации.
Региональные программы поддержки должны иметь строго адресный
характер, который может быть обеспечен только путем подбора инструментов
(форм) поддержки на основе типизации малых городов как объектов такой
поддержки. Программы должны в максимальной степени использовать
механизмы государственно-частного и муниципально-частного партнерства,
при том, что в условиях малых городов в качестве частных участников
партнерства может выступить весь спектр субъектов предпринимательства –
от малых до самых крупных.
Это верно, как и то, что ни одна программа не может охватить собой всех
предпосылок возрождения малых городов России. В этой связи на Форуме
было высказано много предложений, «технику» и правовые основы
20
реализации которых еще нужно уточнить. Распространены предложения
поддержать развитие малых городов, в частности тех или иных секторов их
хозяйства, налоговыми льготами и / или дополнительными налоговыми
отчислениями. Но малые города – не особые субъекты налогово-бюджетных
отношений; в данной сфере отношений это – муниципальные образования
(городские округа или городские поселения) со стандартными нормами
формирования местных бюджетов. Выделить для них особый налогово-
бюджетный режим как именно для «малых городов» невозможно. Но это
реально, если в налогово-бюджетном законодательстве появится особый круг
«кризисных» муниципальных образований, который такой режим могли бы
получить.
Иной вариант решения этой проблемы – использование для поддержки
малых городов того или иного вида «институтов развития». Если институт
территорий опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР)
сейчас активно используется для поддержки моногородов, то для решения
аналогичных проблем в отношении малых городов можно обратиться к еще
одному близкому по характеру институту – «зон территориального развития»
(ЗТР). Этот институт был утвержден федеральным законодателем еще в 2011
г., однако, судя по имеющейся информации, пока широкого распространения
не получил. Модель ЗТР можно приспособить – путем акцента на целевую
поддержку доминантной сферы экономической деятельности развития малого
города – для решения задач, стоящих перед данным направлением социально-
экономической политики государства.
Дискуссионным остается вопрос о том, как наиболее целесообразно
«вписать» проблематику малых городов в систему («вертикаль»)
стратегического планирования, как определить позиции малых городов как
одновременно объектов и субъектов стратегического планирования.
С одной стороны, специфические проблемы малых городов и пути их
решения должны найти отражение во всех стратегических и нормативно-
правовых документах, регулирующих основы социально-экономической
21
политики государства. Прежде всего это – отраслевые стратегии, Стратегия
развития малого и среднего предпринимательства (МСП) до 2030 года. Для
большинства малых городов именно МСП – наиболее реальный шанс
возрождения хозяйственной деятельности. При этом приоритетную
поддержку должны получить не только МСП, уже имеющиеся в малых
городах, но и крупные предприятия всех иных регионов, готовые
поддерживать действующие и генерировать новые МСП в малых городах на
основе установления с ними прочных долговременных кооперационных
связей. С другой стороны, была поддержана мысль о том, что малые города,
особенно если они получают те или иные формы государственной поддержки,
должны обязательно осуществлять функции стратегического планирования
при методическом и ином содействии как с регионального, так и с
федерального уровня.
В законодательном плане целевые меры поддержки малых городов
должны найти отражение в целой системе законодательных актов. Это
(помимо налогово-бюджетного законодательства) законы о промышленной
политике, культуре, государственно-частном и муниципальном частном
партнерстве и пр. Но главное, конечно, – это четкое отражение позиции
государства в отношении малых городов в готовящейся Стратегии
пространственного развития Российской Федерации. Однако для того, чтобы
сформировать такую позицию и тем более базировать на ней целевую
государственную программу, надо четко представлять себе объект
управления. Сегодня такой картины, системно представляющей социально-
экономическое положение, трудности и проблемы различных типов малых
поселений России, нет. Необходимо провести серьезный научный анализ
ситуации с малыми городами России и её регионов, уточнить специфику
проблем каждого из них и, соответственно, определить особые пути их
решения. Если такой научной и информационной базы не будет, все меры с
целью экономического возрождения малых городов должного позитивного
эффекта не дадут.