12
Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации и других
прокуроров.
Так, Президент РФ в своём выступлении заострил внимание на том, что
«Конституция РФ оставила открытым вопрос о том, какое место отведено
прокуратуре в традиционной системе органов государственной власти в РФ.
Кроме того, также не вносит ясности в разрешение этого вопроса
и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Действующая
на сегодняшний день концепция не представляет полного и ясного ответа
как на теоретические, так и на многие практические вопросы»
1
.
Анализ норм Конституции РФ позволяет нам сделать вывод о том,
что прокуратура не включена в систему законодательной, исполнительной
и судебной власти, поскольку правосудие в РФ осуществляется исключительно
судом (ст. 118), а в единую систему исполнительной власти входят
федеральные органы и органы власти субъектов РФ (ст. 77). При этом,
прокуратура также не признается контрольным органом за осуществлением
деятельности органов законодательной власти, а является самостоятельным
централизованным федеральным органом
2
. О независимости деятельности
прокуратуры от трех «ветвей» государственной власти прямо говорится
в федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации».
Анализируя складывающиеся между прокуратурой и органами
исполнительной власти отношения, стоит обратить внимание на тот факт,
что прокуратура осуществляет надзор за соблюдением ими норм Конституции
РФ и исполнением законов, которые действуют на территории Российской
Федерации. Представляется, что надзорная функция прокуратуры выступает
элементом сдержек и противовесов, нарушение которых может привести
к весьма тяжкими последствиям.
Прокурорский надзор не является формой контроля, он является
самостоятельным правовым явлением, со свойственным исключительно ему
1
Быть прокурором в наши дни не просто: выступление Президента РФ В. Путина
на Всероссийском совещании прокуроров // РГ. 2001. 13 янв.
2
Прокурорский надзор в Российской Федерации / под ред. А.А. Чувилева. М., 2016. С. 11.
13
содержанием, которое неразрывно связанно с понятием законности,
и рассматривается учеными в трех основных аспектах
1
:
- как правовой принцип;
- как метод реализации государственной власти;
- как состояние общественной жизни в государстве.
Содержание законности раскрывается в п. 2 ст. 1 федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации» путем определения целей обеспечения
надзорной деятельности, о которых будет сказано в параграфе 1.2.
Думается, что для раскрытия сущности прокурорского надзора,
необходимо понимать законность как основную цель прокурорской
деятельности, которая состоит в обеспечении режима жизни общества, кроме
того, законность следует понимать как форму реализации публичной власти
в государстве.
В.М. Сырых в своих трудах пишет о том, что законность является
обобщенным понятием и отображает соответствия поведения субъектов, чья
деятельность подпадает под осуществление прокурорского надзора,
существующим правовым нормам с учетом обеспечения и охраны прав
и свобод человека»
2
. Указанный подход применим также к общей правовой
надзорной деятельности.
В качестве метода реализации публичной власти через призму законности
прокурорский надзор предполагает обеспечение режима законности через
одновременное наблюдение за соблюдением, исполнением и применением
действующих норм права с обеспечением соблюдения прав и свобод личности
поднадзорными органами и их должностными лицами.
Таким образом, представляется, что наблюдение представляет собой
способ реализации прокурорского надзора, и включает в себя как выявление
1
Воронин, О.В. О сущности современного прокурорского надзора / О.В. Воронин //
Уголовная юстиция. 2018. № 11. С. 53.
2
Сырых, В.М. / Теория государства и права : учебник / В.М. Сырых. М. : Юстицинформ,
2015. С. 361.
14
нарушений, так и осуществление своевременного реагирования на них путем
восстановления нарушенной законности.
Прокурорский надзор традиционно принято подразделять на отрасли.
На сегодняшний день существуют как сторонники, так и противники такого
подхода. По нашему мнению даже стороннего взгляда на содержание
прокурорской деятельности достаточно, чтобы понять, что она различается
как по своей форме, так и по содержанию.
Анализ норм Федерального закона «О прокуратуре в Российской
Федерации» позволяет сделать вывод, что разграничение на отрасли частично
реализовано в ч. 2 ст. 1, а также в главах 1-4 указанного закона.
По мнению Мелкумова В.Г., отрасли отечественного прокурорского
надзора являются «специализированной деятельностью органов прокуратуры
в рамках единого прокурорского надзора»
1
. У всех отраслей имеются
«индивидуальные цели (задачи), предмет (объект) и правовые средства»
2
.
С указанной точкой зрения соглашаются и другие авторы
3
.
Нет единого мнения в литературе и насчет содержания объекта
и предмета отечественного прокурорского надзора. С.Я. Сухарева считает,
что объект прокурорского надзора - это деятельность подпадающих под надзор
прокуратуры органов и лиц
4
.
Изучив нормы Федерального закона «О прокуратуре в Российской
Федерации» мы пришли к выводу, что объект надзора следует определять
путем перечисления конкретных органов, учреждений и должностных лиц,
попадающих под прокурорский надзор, в отдельных статьях указанного закона.
1
Мелкумов, В.Г. Вопросы теории и практики общего надзора прокуратуры / В.Г. Мелкумов.
Душанбе : ИРФОН, 1965. С. 20-21.
2
Там же.
3
См., например: Басков, В.И. Курс прокурорского надзора: Учебник для студентов
юридических вузов и факультетов с приложением нормативных актов / В.И. Басков. М.:
ЗЕРЦАЛО, 2016. – С. 233.; Зюбанов, Ю.А. Комментарий к Федеральному закону «О
прокуратуре Российской Федерации» (постатейный) / Ю.А. Зюбанов. М.: Проспект, 2018. –
С. 178.; Винокуров, А.Ю. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О
прокуратуре Российской Федерации» / А.Ю. Винокуров. М.: Юрайт, 2016.
4
Прокурорский надзор: Учебник / под ред. А.Я. Сухарева. 13-е изд., перераб. и доп. М.:
Норма, 2016. С. 216.
15
Предмет прокурорского надзора, в соответствии с нормами главы 1
раздела III рассматриваемого закона, включает в себя акты и действия органов
и лиц, находящихся под надзором прокуратуры, являющиеся формами
выражения деятельности таких субъектов.
Выделение предмета невозможно без определения пределов
прокурорского надзора. Как правило, под ними понимают установленные
границы внутриотраслевого деления прокурорского надзора на отдельные
отрасли, так и внешнего разграничения прокурорского надзора с другими
видами деятельности. Благодаря такому поминанию пределов прокурорского
надзора, принято считать, что пределы делятся на общие и специальные.
Общие пределы описаны в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре
в Российской Федерации» и выражаются в:
а) однозначном установлении запрета кому-либо вмешиваться
в оперативно-хозяйственную деятельность субъектов, подпадающих
под прокурорский надзор;
б) императивном запрете подменять поднадзорные субъекты в ходе
проведения проверок;
в) инициировать проверки на основании поступившей в прокуратуру
информации о нарушениях, которые были нарушены поднадзорным органом.
Указанные пределы являются общими и позволяют обеспечить
независимость прокурорского надзора
1
.
Чтобы конкретизировать отдельные отрасли надзора, необходимы
специальные пределы. В науке нет единого подхода к их определению.
В статьях 21, 26, 29, 32 Федерального закона «О прокуратуре в Российской
Федерации» определены некоторые из специальных пределов, иные следует
отграничивать основываясь на указании закона.
Представляется, что устанавливая пределы прокурорского надзора
по кругу лиц, следует учитывать особенности деятельности различных органов,
1
Воронин, О.В. О современном содержании прокурорского надзора / О.В. Воронин // Вестн.
Том. гос. ун-та. Право. 2016. № 4 (6).
16
учреждений и должностных лиц, а также содержание норм права,
направленных на регулирование их деятельности. Некоторые авторы считают,
что следует учитывать и отраслевую принадлежность
1
.
Представляется, что для определения пределов прокурорского надзора
по кругу лиц, в отношении которых он осуществляется, следует опираться
на следующие критерии:
- деятельность поднадзорных органов и лиц должна отличаться схожей
направленностью, целями осуществления такой деятельности, а также
функциями, возложенными на такие органы и лиц;
- указанные органы, организации и должностные лица должны быть
достаточно автономными;
- деятельность таких субъектов должна регламентироваться
самостоятельными правовыми институтами.
Таким образом, все поднадзорные органы, учреждения и должностные
лица можно объединить в самостоятельные системы, составляющие предмет
отечественного прокурорского надзора, а второй критерий позволяет
нам подразделить прокурорский надзор на отдельные отрасли.
Соответственно к системе поднадзорных органов относятся:
- органы, осуществляющие публичное управление,
- органы, осуществляющие предварительное расследование
и осуществляющие раскрытие преступлений,
- органы, входящие в уголовно-исполнительную систему РФ;
- органы осуществляющие принудительное исполнение судебных
решений.
При разграничении прокурорского надзора на отдельные отрасли предел
по кругу лиц играет ключевое значение.
Для определения сущности прокурорского надзора далее нам следует
рассмотреть подходы к пониманию предела по кругу актов
1
. Данный вопрос
1
Крюков, В.Ф. Курс лекций по прокурорскому надзору в Российской Федерации: учеб. /
В.Ф. Крюков. Курск: ГУ ИПП, 2015. – С. 65.
17
является дискуссионным. Так, по мнению В.Г. Бессарабова и его сторонников,
в круг актов следует включать исключительно законы
2
. Кроме того, сторонники
указанного подхода считают, что прокуратура осуществляет надзор
исключительно за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих
на ее территории законов. Таким образом, указанные ученые придерживаются
прямого толкования норм Федерального закона «О прокуратуре в Российской
Федерации».
Казарина А.Х. считает, что под надзор прокуратуры попадает
не только осуществление деятельности поднадзорных органов в соответствии
с законами, но и в соответствии с подзаконными нормативно-правовыми
актами, действующими на территории Российской Федерации
3
. В своих
суждениях, она, небезосновательно, опирается на традиционно сложившуюся
практику регулирования прокурорской деятельности. Такой подход
подтверждается еще и тем обстоятельством, что подзаконные акты также
являются источниками права и обязательны к исполнению на всей территории
Российской Федерации.
Пределы по иерархии актов следует определять применительно к каждой
отдельно взятой отрасли прокурорского надзора. Представляется,
что применительно к общему надзору в качестве пределов выступают
исключительно акты высшей юридической силы, такие как: Конституция РФ,
законы, действующие на территории России. Некоторые авторы считают,
что в данном случае в качестве предела следует также выделять квазизаконы
4
.
В иных отраслях прокурорского надзора возможно учитывать также иные
нормативно-правовые акты, например, в порядке, предусмотренном ст. 32
Федерального закона «О прокуратуре в Российской Федерации».
1
Рябцев, В.П. Прокурорский надзор : курс лекций / В.П. Рябцев. М. : Норма, 2016. С. 157.
2
Бессарабов, В.Г. Прокурорский надзор : учебник / В.Г. Бессарабов. М. : Проспект, 2016.
С. 38.
3
Казарина, А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера
предпринимательской и иной экономической деятельности) / А.Х. Казарина. М. :
Генеральная прокуратура РФ, Институт повышения квалификации руководящих кадров,
2015. С. 69.
4
Казарина, А.Х. Указ.соч. С. 68-76.
18
Поскольку рассматриваемый предел действует в разных отраслях
прокурорского надзора по-разному, то не представляется возможным
использовать его в качестве универсального критерия.
В.А. Лазарева и Д.А. Лобачев придерживаются в качестве задач
прокуратуры как государственного органа с особым статусом указывают
обеспечение надлежащего исполнения законов РФ всеми органами власти и
соблюдения прав и свобод человека и гражданина такими органами путем
проведения прокурорских проверок
1
. С точки зрения А.А. Сумина, А.В.
Ендольцевой и О.В. Химичевой, в качестве задач органов прокуратуры следует
рассматривать соблюдение установленных требований законодательства РФ,
прав и обязанностей человека и гражданина, выявление и устранение фактов
нарушения действующих на территории РФ законов, совершенствование
организации и повышение эффективности прокурорского надзора
2
.
По мнению В.Г. Мелкумова в качестве еще одного критерия отраслевого
деления прокурорского надзора следует использовать его характер
3
.
Б.М. Спиридонов предлагал выделять в качестве критерия также
и «полномочия прокурора»
4
, либо правовые средства реагирования
прокурорского надзора. Во всех случаях речь идет о содержании прокурорского
надзора в рамках его отдельных отраслей. Представляется, что выделение
указанных критериев не обосновано.
Третьим критерием разграничения можно считать круг правоотношений.
В указанной ситуации следует уточнить предмет прокурорского надзора
по кругу правоотношений.
Пределы предмета надзора по кругу правоотношений определяются
двумя способами:
1
См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации (в схемах): учеб. пособие / Д.А. Лобачев; под ред. проф.
В.А. Лазаревой. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2017. С. 6.
2
См.: Прокурорский надзор. Курс лекций: Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению
"Юриспруденция" Учебник / Под ред. Ендольцева А.В. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2015. С. 113.
3
Мелкумов, В.Г. Советская прокуратура и проблемы общего надзора / В.Г. Мелкумов.
Душанбе : ИРФОН, 1970. С. 128.
4
Спиридонов, Б.М. Понятие отрасли прокурорского надзора / Б.М. Спиридонов. М. :
МГУ, 1973. С. 86.
19
- во-первых, путем прямого указания в законе;
- во-вторых, с помощью системного толкования норм действующего
законодательства, регулирующего осуществление прокурорского надзора
в рамках конкретной отрасли. Указанные критерии возможно применять как
в их совокупности, так и по отдельности.
При определении пределов надзора по кругу правоотношений, следует
акцентировать внимание на специфике и содержании правоотношений.
Так, следует учитывать субъектный состав таких правоотношений
(одним из участников должен быть поднадзорный субъект), а также отношения
власть-подчинения между участниками правоотношений.
Представляется, что в предмет прокурорского надзора следует включать
деятельность, основанную на правоотношениях, в которых:
- один из участников находится в зависимом или неравном
по отношению к поднадзорному лицу положении;
- поднадзорные лица обладают возможностями по существенному
ограничению правового положения иных участников правоотношения;
- эти возможности могут быть реализованы в обычном (неохранительном)
порядке;
- применительно к этим правоотношениям не устанавливается судебный
или иной исключительный порядок охраны и защиты.
Анализ существующих подходов к разграничению пределов
прокурорского надзора позволил нам выделить такие отрасли прокурорского
надзора, как:
- надзор за исполнением законов и законностью правовых актов;
- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание,
предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность;
- надзор за исполнением законов администрациями органов
и учреждений, исполняющих наказания и назначенные судом меры
принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных
и заключенных под стражу; исполнением законов судебными приставами.
20
Вместе с тем, в данном разграничении не была учтена отрасль
прокурорского надзора, направленная на обеспечение соблюдения прав
и обязанностей отдельной личности, а между тем для прокуратуры
предусмотрена деятельность, направленная на обеспечение правового
положения человека, в частности:
1) прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека
и гражданина;
2) правозащитная деятельность прокуроров.
Указанное деление условно, поскольку в ряде случаев прокурорская
деятельность может протекать одновременно в форме охранительной
и восстановительной деятельности.
А.Х. Казарина считает, что прокурорский надзор за соблюдением прав
и свобод человека и гражданина является подотраслью «общего надзора»
1
.
Однако, в Федеральном законе «О прокуратуре в Российской Федерации» такой
надзор выделен в отдельный вид, согласно гл. 2 разд. III.
В науке есть точка зрения, что соблюдение прав и свобод человека
и гражданина в той или иной мере попадает под все отрасли прокурорского
надзора, соответственно не может считаться самостоятельной отраслью
2
.
Согласимся с указанным подходом. Поскольку предметом прокурорского
надзора за соблюдением прав и свобод личности в иных отраслях является
наблюдение за соблюдением специальных прав и свобод, соответственно,
прокуроры могут применять для обеспечения таких прав такие правовые
средства, которые ему разрешены законом именно в конкретной отрасли
прокурорского надзора
3
.
Проанализировав содержание отдельных видов прокурорского надзора,
мы пришли к выводу, что необходимо акцентировать внимание
1
Казарина, А.Х. Указ. соч. С. 22-25.
2
Крюков, В.Ф. Курс лекций по прокурорскому надзору в Российской Федерации: учеб. /
В.Ф. Крюков. Курск: ГУ ИПП, 2015. – С. 110.
3
Бессарабов, В.Г. Правозащитная деятельность российской прокуратуры (1722-2002 гг.):
история события, люди / В.Г. Бессарабов. М., 2015. С. 18.
21
на соотношении указанных отраслей друг с другом. Ранее структура отраслей
выстраивалась по типу пирамиды, однако на данный момент такое
структурирование представляется недопустимым, поскольку на сегодняшний
день все отрасли прокурорского надзора имеют одинаковое значение, кроме
того, содержание надзора в одной отрасли никак не влияет на другую отрасль,
а носит самостоятельный характер.
Подводя итог, следует сказать, что прокуратура не входит ни в одну
из известных «ветвей» государственной власти, она стоит особняком и является
гарантом системы сдержек и противовесов. На прокуратуру возложена
почетная обязанность по осуществлению прокурорского надзора.
Традиционно выделяются такие отрасли прокурорского надзора, как:
- общий надзор,
- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина,
- надзор за исполнением законов администрациями органов
и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры
принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных
и заключенных под стражу.
Каждая из указанных отраслей обладает своей спецификой, имеет
собственный объект и предмет, задачи и средства реализации и осуществления
прокурорского надзора. Общим для всех отраслей будет правовая база,
принципы осуществления, цели, и некоторые задачи. Кроме того, в ходе
осуществления любого из видов прокурорского надзора прокурорам
необходимо будет учитывать, были ли допущены нарушения Конституции РФ
и законов, действующих на территории Российской Федерации, а также были
ли нарушены специфические права и свободы человека поднадзорными
органами.
1.2. Цели и задачи прокурорского надзора в РФ как формы деятельности
органов прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина