22
Исходя из сущности прокурорского надзора, можно выделить следующие
его цели:
- Защита прав и свобод человека и гражданина. Права и свободы человека
закреплены во Всеобщей декларации прав человека 1948
1
года и являются
высшей ценностью. Кроме того указанные права и свободы нашли отражение
практически в каждом нормативно-правовом акте РФ и обязательны
к соблюдению и охране всеми органами государственной и муниципальной
власти, организациями и др. субъектами права. Соответственно, защита таких
прав и свобод, как цель деятельности обязательна для всех, в том числе и для
прокуратуры.
- Обеспечение верховенства закона. Указанная цель реализуется
непосредственно Прокуратурой РФ, без давления из вне. Кроме того,
верховенство закона учитывается как в деятельности самой Прокуратуры,
так и в процессе осуществления прокурорами надзора при выявлении ими
нарушений закона
2
;
- Обеспечение единства законности в Российской Федерации и ее
повсеместного укрепления. Так, осуществляя прокурорский надзор, прокуроры
учитывают то обстоятельство, что на территории Российской Федерации для
всех субъектов права нормы законодательства действуют одинаково.
Исключения из этого правила предусмотрены законом. При осуществлении
надзора Прокуратура стремится, в первую очередь, обеспечить верховенство
закона, его единообразное понимание и точность исполнения
3
.
- Защита охраняемых законом интересов общества и государства. Данная
цель реализуется путем подачи исков в суд в порядке, предусмотренном
1
Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) //
Российская газета, 10.12.1998 // СПС Консультант+, 2018.
2
Быкова Е.В., Выскуб В.С. Роль прокурора в обеспечении верховенства права
при производстве по уголовным делам. 2016. – Электронный ресурс. – Режим доступа:
http://отрасли-права.рф/article/20572
3
Боев, А.А. Триада «Верховенство закона, единство и укрепление законности» как формула
права / А.А. Боев. 2017. № 6. – С. 19.
23
УПК РФ и Гражданским процессуальным кодексом РФ (далее – ГПК РФ)
1
.
Так, в соответствии со ст. 45 ГПК РФ, прокурор имеет право обратиться в суд
с заявлением о защите прав муниципальных образований. В ст. 44 УПК РФ
сказано, что гражданский иск в защиту интересов таких образований, может
быть подан исключительно прокурором.
На достижение указанных целей направлен не только прокурорский
надзор, но и вся деятельность Прокуратуры РФ, включая уголовное
преследование и координацию деятельности правоохранительных органов,
направленную на борьбу с преступностью.
Задачи прокурорского надзора более многогранны в сравнении с его
целями. Традиционно их принято разграничивать на общие, специальные
и частные. Общие и специальные задачи схожи по содержанию, с той лишь
разницей, что первые распространяются на прокурорский надзор в целом
и разграничиваются исходя из правил разграничения прокурорского надзора
на отрасли с учетом их специфики.
Исходя из сказанного, определим задачи прокурорского надзора:
1) надзор за исполнением законов;
2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
3) уголовное преследование;
4) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе
с преступностью;
5) возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение
административного расследования в соответствии с полномочиями,
установленными Кодексом Российской Федерации об административных
правонарушениях
2
и другими федеральными законами.
1
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ
// Российская газета, № 220, 20.11.2002 // СПС Консультант+, 2019.
2
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001
№ 195-ФЗ (ред. // Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 1 //
СПС Консультант+, 2019.
24
В ходе решения общих и специальных задач, у прокурора часто возникает
необходимость ставить перед собой и разрешать задачи частного характера.
Такие задачи не являются постоянными, их возникает огромное множество,
они все время видоизменяются, на смену решенным задачам приходят новые,
следовательно, весьма затруднительно описать все частные задачи
прокурорского надзора в рамках настоящей работы. В качестве примера можно
назвать такие задачи, как: получение полной информации о том, как, когда, кем
и каким образом был нарушен закон; истребование несоответствующих закону
правовых актов в целях проверки и выявления их несоответствия
действующему законодательству.
1.3. Принципы организации и деятельности прокуратуры РФ как
государственного органа защиты прав и свобод человека и гражданина
Традиционно под принципами организации и деятельности прокуратуры
понимают основные начала, которые призваны определить основополагающие
черты, признаки деятельности прокуратуры, и предъявляемые законом к такой
деятельности требования.
Принципы общеобязательны, распространяют свое действие на всех
прокурорских работников, вне зависимости от занимаемой ими должности
и осуществляемых ими направлений деятельности.
Основополагающие начала организации и деятельности прокуратуры
Российской Федерации содержатся, как в ст. 129 Конституции РФ,
так и в ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
К принципам организации и деятельности прокуратуры РФ относятся:
- принцип централизации;
- принцип единства прокурорского надзора;
- принцип законности;
- принцип независимости прокурорского надзора;
- принцип гласности.
Рассмотрим их подробнее.
25
Принцип централизации определяет порядок и особенности организации
системы прокуратуры. Кроме того, он имеет значение для осуществления
надзорной деятельности прокурора.
В соответствии ст. 129 Конституции РФ, прокуратура является единой
федеральной системой территориальных специализированных (в частности,
военных, природоохранных и иных) прокуратур, подчиненных Генеральной
прокуратуре Российской Федерации. Здесь имеется строгая иерархия.
Все прокуроры, являющиеся руководителями прокуратур на местах,
назначаются исключительно Генеральным прокурором Российской Федерации.
Принцип централизации органов прокуратуры позволяет обеспечить
единство законности на всей территории Российской Федерации.
Представляется, что в случае децентрализации осуществить это будет
невозможно, поскольку для обеспечения соблюдения единых требований
осуществления прокурорского надзора во всех субъектах Российской
Федерации, городах и районах, необходимо наличие руководства всеми
прокурорами из единого центра.
Кроме сказанного, принцип централизации обеспечивает единую
и непротиворечивую практику осуществления прокурорской деятельности.
Сущность принципа централизации состоит в том, что
1
:
- на всех вышестоящих прокуроров возложена обязанность осуществлять
руководство и контроль за осуществлением прокурорской деятельности всех
находящихся в подчинении прокуроров. Кроме того, вышестоящие прокуроры
и несут ответственность за правильную организацию работы по осуществлению
надзора нижестоящими прокурорами;
- в ряде случаев вышестоящий прокурор имеет право взять на себя
обязанность по выполнению полномочий нижестоящих прокуроров, либо
поручить им выполнение некоторых своих обязанностей, за исключением
случаев, предусмотренных в законе. При этом каждый прокурор остается
1
Рохлин, В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль / В.И. Рохлин. СПб.:
Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2015. – С.65.
26
самостоятельным в принятии решений и на него возлагается персональная
ответственность за каждое принятое решение.
Следующий принцип - принцип единства прокурорского надзора,
выражающийся в единообразных формах организации и деятельности всех
прокуратур, единстве целей и общих задачах осуществления надзора
на территории Российской Федерации, а также полномочий прокуроров
по выявлению правонарушений и реагированию на них. Осуществление
прокурорского надзора происходит на основе единого законодательства.
При этом законодательство о прокуратуре и прокурорском надзоре находится
в исключительном ведении Российской Федерации.
Принцип единства заключается также и в том, что прокурорский надзор
един по своему внутреннему содержанию основного направления деятельности
прокуратуры, сутью которого является проверка исполнения требований
законов и устранение правонарушений.
Принцип единства прокурорского надзора реализуется также путем
единоличного разрешения прокурором всех вопросов, связанных
с осуществляемым им прокурорским надзором. В частности, все документы,
принятые прокурором, подписываются им лично и обязательны для всех
нижестоящих прокуроров. Вышестоящему прокурору принадлежит право,
в случае, предусмотренном законом, единолично отменить акт надзора
нижестоящего прокурора. При осуществлении надзорной деятельности
прокурору предоставляется право вносить протесты на незаконные акты,
представления, возбуждать уголовные дела, принимать иные решения.
Принцип законности является важнейшим условием реализации всех
иных принципов деятельности прокуратуры в Российской Федерации.
Принцип законности предполагает, что все органы прокуратуры
осуществляют свои надзорные функции в строгом соответствии с законом
и соблюдением установленных законом прав и законных интересов
юридических и физических лиц. Объем полномочий прокурора строго
27
определен законом, и прокурор не имеет права выходить за пределы
установленных полномочий.
Кроме того, на прокуратуру возложена обязанность следить
за исполнением законов всеми субъектами права, а также самой
неукоснительно соблюдать установленные в законе нормы.
На прокуроров, как на лиц, действующих в интересах Российской
Федерации, возложена обязанность служить примером уважительного
отношения к закону и неукоснительного его исполнения в своей деятельности.
Особенную важность реализация принципа законности приобретает в случаях,
когда прокуроры принимают меры к наказанию лиц, допустивших
правонарушение. В указанной ситуации все действия прокурора, каждый акт
реагирования прокурора должны быть основаны строго на законе, совершаться
в установленных законом формах, и ни при каких обстоятельствах не нарушать
права граждан и юридических лиц
1
.
Принцип независимости прокурорского надзора заключается в том,
что в соответствии со ст. 44 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации», прокуратура осуществляет прокурорский надзор за исполнением
законов независимо от федеральных органов, органов государственной власти
субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов
и общественных объединений.
Сущность принципа независимости состоит в том, что каждый прокурор
независим в своей деятельности и руководствуется в ней исключительно
законом. Независимость прокурора гарантирована, в частности,
от вмешательства в его надзорную деятельность иных органов государственной
власти, а также муниципальных органов. При этом прокуроры не полностью
оторваны от иных органов, все организационные мероприятия
по осуществлению надзора и укреплению законности осуществляются
во взаимодействии с такими органами власти.
1
Настольная книга прокурора. Коллектив авторов // под ред. С.И. Герасимова. М.: Норма,
2016.
28
Для обеспечения принципа независимости осуществления прокурорского
надзора необходимо соблюдать
1
:
- организационное построение органов прокуратуры,
- порядок назначения прокуроров на должность,
- установленную законом иерархию прокуроров и подотчетность
нижестоящих прокуроров вышестоящим.
Гарантией соблюдения принципа независимости выступает ст. 5
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», которой
предусмотрена недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского
надзора кого-либо. Так, стороннее воздействие на прокурора с целью повлиять
на принимаемое им решение либо воспрепятствование деятельности прокурора
влечет для нарушителя предусмотренную законом уголовную
или административную ответственность
2
.
Еще одним принципом, предусмотренным в п. 2 ст. 4 Федерального
закона «О прокуратуре Российской Федерации», является принцип гласности.
Гласность допустима в том объеме, который не противоречит требованиям
законодательства Российской Федерации, посвященного охране прав, свобод
и законных интересов граждан РФ, а также законодательства о государственной
тайне и иных охраняемых законом видов тайн. Гласность предполагает полное
и достоверное раскрытие информации перед органами власти и населением
о состоянии законности. Так, например, Генеральный прокурор Российской
Федерации ежегодно представляет палатам Федерального Собрания
Российской Федерации и Президенту Российской Федерации доклад
о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации, а также отчет
о проделанной работе по укреплению законности и правопорядка.
При прокуратурах создаются специальные структурные подразделения,
в чью деятельность входят обязанности по поддержанию связи со СМИ.
1
Прокурорский надзор : конспект лекций / М.П. Поляков, А.Ф. Федулов. 3е изд.,
испр. и доп. М.: Высшее образование, 2016.
2
Шалумов, М. Прокуратура в современном Российском государстве / М. Шалумов.
Кострома, 2016.
29
Кроме того, на прокуратуру возложена обязанность по информированию
населения, путем размещения соответствующей информации на сайтах в сети
Интернет, а также на специальных информационных стендах. Принцип
гласности весьма важен, поскольку направлен на информирование государства
и общества о состоянии законности, а соответственно и повышение норм
правосознания в обществе, укрепление законности.
Помимо принятой легально структуры принципов прокурорского
надзора, некоторые авторы считают, что система принципов должна
подразделяться на общеправовые и специальные принципы.
К общеправовым принципам относятся
1
:
- законность;
- демократизм (т.е., прокурорский надзор в Российской Федерации
осуществляется в интересах народа и от его имени);
- публичность.
Также, сторонники разграничения принципов на общеправовые
и специальные считают, что к последним относятся
2
:
- единство и централизация прокурорского надзора;
- независимость прокурорского надзора.
- гласность прокурорского надзора.
Вне зависимости от избранной нами системы классификации принципов,
все они являются началами осуществления прокурорской деятельности,
призваны регламентировать порядок осуществления такой деятельности,
затрагивают прокурорскую этику и очень важны для правильного
и всестороннего осуществления прокурорского надзора в интересах
государства, общества и личности.
Подводя итог первой главе, следует сказать, что под прокурорским
надзором принято понимать деятельность, осуществляемую от имени
Российской Федерации прокурорами разных уровней за исполнением законов,
1
Ергашев, Е.Р. К вопросу о влиянии правовой идеологии на принципы прокурорского
надзорно-охранительного права / Е.Р. Ергашев // ЮП. 2017. № 5. – С.57.
2
Там же.
30
действующих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения
верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод
человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества
и государства.
Сущность прокурорского надзора раскрывается путем уяснения его целей
и задач, объекта и предмета, пределов, а также отдельных отраслей
прокурорского надзора, не имеющих иерархии, но одинаково важных
для поддержания законности и правопорядка в государстве, а также
соблюдения законов (а, в ряде случаев, и подзаконных актов), и обеспечения
защиты прав и свобод человека и гражданина. Все отрасли прокурорского
надзора тесно взаимосвязаны, имеют общие цели и направлены на решение
общих задач (за исключением тех задач, которые характерны для отдельных
отраслей надзора), при этом они не переплетаются друг с другом.
Сущностью прокурорского надзора является защита прав и свобод
человека и гражданина.
31
ГЛАВА 2. ВИДЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА И ИХ РОЛЬ В ЗАЩИТЕ
ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
2.1. Общий надзор органов прокуратуры как форма деятельности
органов прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина
Прокурорский надзор, от имени Российской Федерации, за исполнением
действующих на ее территории законов, осуществляется Прокуратурой РФ
и называется общим надзором. Общий надзор в определённой части также
выполняет функцию защиты прав и свобод человека и гражданина.
Предметом общего надзора является исполнение законов федеральными
министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными
органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами
военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также
соответствие законам издаваемых ими правовых актов.
Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей
в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих
принятия мер прокурором. Такие заявления могут поступать как от граждан,
чьи права нарушаются, так и от лиц, которым стало известно о нарушении
таких прав. Кроме того, такие проверки могут проводиться на основании
данных ревизий.
Конституция РФ непосредственно не закрепляет полномочий
прокуратуры, она делегирует федеральному законодателю решение данного
вопроса (ч. 1 ст. 129). Предусмотренное в Федеральном законе «О прокуратуре
Российской Федерации» полномочие прокуроров по оспариванию законов
субъектов РФ было признано Конституционным Судом РФ не противоречащим
Конституции РФ. Тем самым была подтверждена компетенция судов общей