32
юрисдикции по проверке законов субъектов РФ на соответствие федеральному
законодательству
1
.
Прокуратура РФ, исходя из смысла законодательства, не вправе
осуществлять надзор за актами, издаваемыми Президентом
и Правительством Российской Федерации. Указанные проверки
осуществляются посредством конституционного контроля. Однако, есть
некоторые исключения, так, например, если принятое Постановление
Правительства РФ противоречит действующему законодательству,
то Генеральный прокурор Российской Федерации имеет право информировать
об этом Президента Российской Федерации
2
.
Нормы конституции являются основополагающими для всех остальных
источников права, в том числе источников, принадлежащих к другим
категориям (судебные прецеденты, обычаи и т.д.). Все источники
национального права должны исходить из конституционных норм и
обеспечивать максимальную детализацию последних.
Обязанность соблюдения Конституции нашла свое отражение в ряде
других нормативных актов. Так, в силу ст. 1 Уголовно-процессуального
кодекса РФ «порядок уголовного судопроизводства на территории РФ
устанавливается настоящим Кодексом, основанным на Конституции РФ.
Порядок уголовного судопроизводства является обязательным для судов,
органов прокуратуры, органов предварительного следствия и органов дознания,
а также иных участников уголовного судопроизводства»
3
.
Обязанность по соблюдению Конституции РФ закреплена в Основном
Законе не вполне корректно. Так, например, Конституция РФ избегает
терминов «физическое лицо» и «юридическое лицо», оперируя вместо него
термином «граждане» и «объединения граждан». В силу этого очевидное
1
Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П // Вестник
Конституционного Суда РФ, № 4, 2000 // СПС Консультант+, 2019.
2
Пойда, Е.С. Тенденции и перспективы правового регулирования прокурорского надзора
в РФ / Е.С. Пойда // Основы ЭУП. 2014. № 3 (15).
3
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ //
Собрание законодательства РФ, 24.12.2001, № 52 (ч. I), ст. 4921.
33
правило об обязанности юридических лиц, а также неграждан (иностранцев и
апатридов) соблюдать Конституцию РФ и законы не вытекает из буквального
толкования Конституции РФ.
Данная обязанность имеет два аспекта. С одной стороны, содержанием
данной обязанности выступает принцип законности, который заключается в
точном и неукоснительном соблюдении действующих в России законов и
принятых на их основе иных правовых актов всеми участниками общественных
отношений, находящимися на территории РФ. С другой стороны, буквальное
толкование данной обязанности позволяет выделить Конституцию как
нормативный акт, находящийся на вершине всей правовой системы России,
обладающий безусловным приоритетом по отношению ко всем прочим
источникам права. Соответственно, Конституция является ядром принципа
законности.
В силу ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением
Конституции РФ прокурор также имеет право на возбуждение дела о любом
ином административном правонарушении (помимо отнесенных данной статьей
к подведомственности органов прокуратуры), ответственность за которое
предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта РФ.
В заключение отметим, что прокурорский надзор за соблюдением
Конституции РФ, в отличие от конституционной обязанности по соблюдению
Конституции РФ, распространяется в том числе и на юридические лица, что
делает требование соблюдать Конституцию действительно всеобъемлющим.
Основанием для прокурорской проверки в рамках данного вида надзора может
служить любая информация о нарушении закона (законодатель не требует
непременного наличия именно нарушения Конституции РФ).
По фактам выявленных нарушений Конституции РФ органы прокуратуры
уполномочены привлекать виновных лиц к административной ответственности.
Однако данное полномочие имеет довольно ограниченную сферу применения
ввиду узкого круга прокуроров, уполномоченных на это. В целях повышения
эффективности данного вида прокурорского надзора представляется
34
необходимым заменить в тексте ст. 24.6 КоАП РФ словосочетание
«назначаемые им» на «подчиненные ему». Это позволит осуществлять надзор
за соблюдением Конституции РФ не только Генерального прокурора и
назначенных им прокуроров, но и заместителей Генерального прокурора РФ
(которых назначает на должность Совет Федерации), а также прокурорских
работников в прокуратурах регионального и районного звеньев (которых
назначают на должность прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним
прокуроры).
Российской прокуратуре, в соответствии с нормами законодательства,
предоставляется целый комплекс полномочий, позволяющих прокурорам
разных уровней своевременно и в полной мере реагировать на нарушения норм
законодательства, принимать меры по устранению причин возникновения таких
нарушений, а также условий нарушений. Кроме того, прокурор вправе
содействовать восстановлению нарушенных прав и привлекать
к ответственности лиц, виновных в нарушении законов.
Прокурор при осуществлении общего надзора имеет право
1
:
- входить на территорию и в помещения органов, предусмотренных п. 1
ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»,
предъявив служебное удостоверение;
- получать доступ к документам и материалам таких органов;
- проверять исполнение законов в таких органах на основании
поступивших в органы прокуратуры сведений о фактах нарушения норм
законодательства;
- требовать от руководителей и других должностных лиц указанных
органов предоставления необходимых документов, материалов, статистических
и иных сведений;
1
Ергашев, Е.Р. Функциональная характеристика современной Российской прокуратуры
в теории прокурорского надзора / Е.Р. Ергашев // Вестник Оренбургского госуниверситета.
2016.
№ 9. – С.14.
35
- требовать предоставления специалистов для разъяснения возникающих
вопросов;
- вызывать должностных лиц и граждан для дачи ими объяснений
по поводу нарушений законов.
Требования к форме разъяснений законодательством не предъявляются,
поэтому у прокурора возникает право самостоятельно выбирать устную
или письменную форму.
На прокуроров и их заместителей законом возлагается право возбуждать
уголовные дела либо производства об административных правонарушениях,
а также требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к предусмотренной
законом ответственности.
На прокуроров и их заместителей законом возлагается право, в случае
установления факта нарушения норм законодательства поднадзорными лицами,
- освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых
административному задержанию на основании решений несудебных органов;
- опротестовывать противоречащие закону правовые акты;
- обращаться в суды общей юрисдикции, а также в арбитражные суды
с требованиями о признании актов недействительными;
- вносить представления об устранении нарушений закона.
На должностные лица поднадзорных органов возлагается обязанность
немедленно приступить к выполнению требований о проведении проверок
и ревизий.
К методам, используемым при осуществлении общего прокурорского
надзора относятся:
1. Проверка исполнения законов поднадзорными органами. По итогам
таких проверок составляются справки, в которых анализируется выявленное
нарушение норм законодательства, а также причины и условия возникновения
нарушения, и прописываются меры по их устранению. На основании таких
справок, поднадзорные органы обязаны принять меры по устранению
выявленных нарушений норм законодательства.
36
Например, 28 марта 2019 года, в прокуратуре Волгоградской области под
председательством прокурора региона Ершова М.О. состоялось заседание
расширенной коллегии, в рамках которого обсуждены итоги проверки
соблюдения требований законодательства об охране объектов культурного
наследия.
В коллегии приняли участие первый заместитель Губернатора
Волгоградской области Дорждеев А.В., заместитель Губернатора
Волгоградской области Попков В.И., эксперт Агентства стратегических
инициатив Лукаш А.И., председатель комитета государственной охраны
объектов культурного наследия Волгоградской области Ломов А.В., врио
руководителя Территориального управления Федерального агентства по
управлению государственным имуществом в Волгоградской области Хрипко
А.В., председатель Правления Ассоциации «Совет муниципальных
образований Волгоградской области Шевцов Г.А., глава администрации
Волгограда Лихачев В.В., а также территориальные прокуроры.
С докладом о состоянии законности и прокурорского надзора в
рассматриваемой сфере выступил начальник отдела по надзору за исполнением
законов в социальной сфере Васютенко Д.В.
Отмечено, что в рамках проведенной прокуратурой Волгоградской
области проверки исполнения на территории региона требований
законодательства об охране объектов культурного наследия выявлены
многочисленные нарушения в деятельности органов власти разного уровня и
хозяйствующих субъектов.
В частности, в деятельности комитета государственной охраны объектов
культурного наследия области (далее – Комитет) прокуратурой региона
выявлены нарушения законодательства при учете объектов культурного
наследия, реализации функций по их государственной охране, выдаче
разрешений на проведение ремонтно-строительных работ на объектах
культурного наследия, осуществлении полномочий в сфере административной
юрисдикции и др.
37
По результатам проверки прокуратурой области в адрес заместителя
Губернатора региона внесено представление об устранении выявленных
нарушений (на рассмотрении).
Установлен случай хищения подрядной организацией денежных средств,
выделенных в рамках государственного контракта из федерального бюджета на
проведение ремонтно-реставрационных работ объекта культурного наследия
федерального значения «Место, где в 1942 – 1943 гг. находился блиндаж
пункта связи (позывной «Ролик») дивизии генерала Людникова Ивана Ильича».
Проверка показала, что ряд реставрационных работ, предусмотренных
локально-сметными расчетами, фактически не выполнен, денежные средства,
выделенные из федерального бюджета на их проведение, похищены.
На основании материалов проверки прокуратуры Краснооктябрьского
района г. Волгограда возбуждено и расследуется уголовное дело по ч.4 ст.159
УК РФ (мошенничество, совершенное в особо крупном размере).
Кроме того, материалы проверки по фактам приемки и оплаты
должностными лицами ТУ Росимущества фактически не выполненных
подрядчиком работ направлены прокуратурой в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ
направлены в СУ СК России по области для решения вопроса об уголовном
преследовании виновных лиц.
Территориальными прокурорами выявлялись неединичные нарушения со
стороны должностных лиц органов местного самоуправления и хозяйствующих
субъектов, осуществляющих деятельность в сфере охраны объектов
культурного наследия.
Мерами прокурорского реагирования органы местного самоуправления
понуждались к постановке на учет в качестве бесхозяйных объектов
культурного наследия, формированию под ними земельных участков.
К примеру, прокурором Калачевского района предъявлено в суд исковое
заявление о возложении обязанности на администрацию Ильевского сельского
поселения поставить на учет в качестве бесхозяйных два объекта культурного
наследия регионального значения (на рассмотрении).
38
Вскрыты случаи бездействия собственников и иных законных владельцев
объектов культурного наследия в части инициирования ими процедуры
получения паспортов на памятники истории и культуры.
Так, Камышинским городским прокурором установлено, что
администрацией городского округа – г. Камышин не получены паспорта на 5
объектов культурного наследия, входящих в состав «Исторического центра
г.Камышина».
Указанные нарушения отражены в представлении городской прокуратуры
в адрес главы администрации г.Камышина (на рассмотрении).
Кроме того, в деятельности муниципалитетов выявлены нарушения при
переводе земельных участков, на которых расположены объекты культурного
наследия, в земли историко-культурного назначения, привлечении к ремонтно-
реставрационным работам объектов культурного наследия организаций, не
имеющих соответствующих лицензий и др., в связи с чем принят
исчерпывающий комплекс мер реагирования.
Повсеместно установлены нарушения при обеспечении собственниками
объектов культурного наследия их надлежащего технического состояния.
К примеру, проверка прокуратуры Красноармейского района
г.Волгограда показала, что здание кинотеатра «Юбилейный» находится в
аварийном состоянии, частично отсутствует кровля.
В этой связи прокуратурой района в Красноармейский районный суд
г. Волгограда предъявлено исковое заявление об возложении обязанности на
хозяйствующий субъект, являющийся собственником объекта культурного
наследия, произвести разработку проектной документации на проведение работ
по его сохранению и обеспечить осуществление данных работ (на
рассмотрении).
39
Всего по результатам надзорных мероприятий органами прокуратуры
региона выявлено около 1000 нарушений законодательства в рассматриваемой
сфере, для устранения которых внесено почти 500 актов реагирования
1
.
По иску прокуратуры г.Волгограда суд вынес решение о блокировке
сайтов, пропагандирующих кражи в магазинах розничной торговли
Прокуратурой г.Волгограда в рамках мониторинга информационно-
телекоммуникационной сети «Интернет» выявлены четыре сайта, на которых
размещалась информация, пропагандирующая так называемый шоплифтинг -
кражи в магазинах розничной торговли.
На сайтах содержались сведения о способах совершения краж, рекомендации
по уклонению от ответственности за содеянное в случае задержания,
оправдывалось противоправное поведение в молодежной среде, указывалось на
возможность получения регулярного дохода от незаконной деятельности.
Вход на Интернет-страницы осуществлялся свободно, не требовал
предварительной регистрации и пароля, информация являлась доступной для
всех пользователей Интернета, в том числе несовершеннолетних.
Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о
защите информации» запрещено распространение информации, за которую
предусмотрена уголовная ответственность.
В этой связи прокурор г.Волгограда обратился в суд с административным
исковым заявлением о запрете размещенной на Интернет-сайтах информации.
Решением Центрального районного суда г.Волгограда требования прокурора
удовлетворены в полном объеме.
После вступления решения суда в законную силу оно будет являться
основанием для блокирования сайтов органами Роскомнадзора
2
.
1
Официальный сайт Прокуратуры Волгоградской области. URL: https://volgoproc.ru/press-
center/news/14760/ (Дата обращения: 24.04.2019).
2
Официальный сайт Прокуратуры Волгоградской области. URL: https://volgoproc.ru/press
center/news/14956/ (Дата обращения: 24.04.2019).
40
Прокуратурой г.Волгограда в информационно-телекоммуникационной
сети «Интернет» выявлены 42 сайта, на которых размещались предложения
частных лиц предоставить в заем денежные средства на коммерческих
условиях.
В соответствии с требованиями действующего законодательства
микрофинансовая деятельность может осуществляться юридическими лицами,
включенными в государственный реестр микрофинансовых организаций. К
данному виду деятельности законодатель предъявляет ряд несколько
требований: об ограничении предельного размера обязательства заемщика;
обязанность предоставить лицу, подавшему заявление на предоставление
микрозайма, полную и достоверную информацию о порядке и об условиях
предоставления микрозайма, о его правах и обязанностях, связанных с
получением микрозайма и т.д. При этом существующими правовыми нормами
в их взаимосвязи установлен запрет на распространение информации,
связанной с осуществлением деятельности по заключению договоров займа с
целью извлечения прибыли лицами, не имеющими статуса микрофинансовой
организации.
В связи с этим прокурор г.Волгограда обратился в суд с заявлением о
запрещении размещенной на сайтах информации.
Решением Центрального районного суда г.Волгограда требования прокурора
удовлетворены, информация о предложениях частных лиц предоставить в заем
денежные средства на коммерческих условиях признана запрещенной к
распространению на территории Российской Федерации.
В настоящее время решение суда исполнено, доступ на соответствующие сайты
заблокирован органами Роскомнадзора
1
.
Прокуратурой Волгоградской области подведены итоги проверки
соблюдения законодательства при начислении платы за обращение с твердыми
коммунальными отходами, в ходе которой выявлены нарушения.
1
Официальный сайт Прокуратуры Волгоградской области. URL: https://volgoproc.ru/press-
center/news/13863/ (Дата обращения: 24.04.2019).
41
Прокурорами выявлены случаи фальсификации на территории г.Волгограда
протоколов общих собраний собственников помещений в многоквартирных
домах, согласно которым граждане вместо исключения с 01 января 2019 года из
тарифа за ремонт и содержание общего имущества многоквартирного дома
платы за вывоз мусора якобы проголосовали за отсутствие изменений в размере
оплаты. Материалы прокурорских проверок направлены в органы полиции для
решения вопроса об уголовном преследовании.
Прокуратурой Кировского района г.Волгограда установлено, что одним из
товариществ собственников жилья в нарушение федерального
законодательства с 01 января 2019 года не снижен размер платы за ремонт и
содержание многоквартирных домов.
На территории Калачевского района муниципальным унитарным
предприятием, являющимся управляющей организацией, заключен договор на
оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами. В
соответствии с данным договором потребителям в феврале текущего года
начислена плата за коммунальную услугу – вывоз ТКО. Одновременно с этим,
вопреки требованиям жилищного законодательства региональным оператором
жильцам домов, находящихся в управлении МУПа, также за этот же период
направлены платежные документы для внесения платы за аналогичную
коммунальную услугу. По данным фактам прокурорами районов внесены
представления, по результатам рассмотрения которых приняты меру по
устранению выявленных нарушений. Кроме того, материалы проверок
направлены в контролирующий орган для привлечения виновных лиц к
административной ответственности за обман потребителей (ст.14.7 КоАП РФ).
Прокуратурой Киквидзенского района региональному оператору по обращению
с твердыми коммунальными отходами внесено представление, а также
инициировано привлечение виновных лиц к административной
ответственности по ст.14.7 КоАП РФ по факту начисления жильцам
индивидуальных жилых домов в ст.Преображенская платы за неоказанную
услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами.