31
кодекс РФ в ст. 52 предусмотрел случаи участия прокурора в этом виде
судопроизводства
1
. Кодекс Административного судопроизводства РФ,
вступивший в силу в сентябре 2015 года, также не обошел стороной
прокуратуру, которая согласно ст. 39 КАС РФ вправе с административным
исковым заявлением обратиться в суд
2
. Кодекс РФ об административных
правонарушениях в ст. 25.11. предусматривает полномочия прокурора в рамках
дел об административном правонарушении
3
.
В соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от
26.07.2019) «О прокуратуре Российской Федерации», Генеральный прокурор
принимает участие на заседаниях Верховного Суда РФ, он вправе обращаться в
Конституционный Суд РФ по вопросам нарушения конституционных прав
граждан нормативным актом, подлежащим применению или примененным в
конкретном деле (п. 6 ст. 35). Больше того, в постановлении Конституционного
Суда РФ от 18.07.2003 г.
4
определено право Генеральный прокурора РФ на
обращение в данный судебный орган с запросом о проверке соответствия
уставов и конституций субъектов РФ, Конституции РФ. Из вышесказанного,
возможно сделать вывод о тесном взаимодействии прокуратуры с судебными
органами, однако в судебную ветвь власти она не входит, поскольку не
осуществляет правосудие.
Не наделена прокуратура и законотворческими функциями, поскольку
законодательная деятельность - прерогатива Федерального Собрания РФ.
Однако, прокуратура как надзорный орган за исполнением законов должна
находиться в системе органов законодательной власти. Прокуратура не
исполняет законы, а надзирает за их исполнением, поэтому органы
прокуратуры стоит отнести к контролирующим органам законодательной ветви
1
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ (ред.
от 26.07.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2019) // Российская газета. – 2002. - № 137.
2
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации" от 08.03.2015 N 21-
ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Российская газета. – 2015. - № 49.
3
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №
195-ФЗ (ред. от 02.08.2019) // Российская газета. – 2001. - № 256.
4
Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 № 13-П // Вестник
Конституционного Суда РФ. – 2003. - № 5.
32
власти
1
.
Взаимодействие прокуратуры РФ и Федерального Собрания Российской
Федерации, прежде всего проявляется в том, что Парламентом принимаются
законы, соблюдение которых составляет предмет прокурорского надзора.
Согласно ст. 12 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от
26.07.2019) «О прокуратуре Российской Федерации», Генеральный прокурор
РФ освобождается от должности и назначается на должность Советом
Федерации по представлению Президента РФ. Председатель Совета Федерации
ФС РФ в установленном Советом Федерации порядке, приводит к присяге
гражданина, назначенного на должность Генерального прокурора России .
Говоря о взаимоотношениях прокуратуры с исполнительной властью,
необходимо отметить, что первые осуществляют надзор за соблюдением
Конституции РФ и исполнением действующих законов федеральными
министерствами, государственными службами, комитетами и другими
федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной
власти субъектов РФ. Указанный блок в надзорной деятельности органов
прокуратуры - элемент сдерживания исполнительной ветви власти. В этой
связи, подчинение прокуратуры РФ исполнительной либо судебной власти
непременно приведет к разрушению сложившейся в стране системы сдержек и
противовесов, увеличит вероятность нарушения законов
2
.
В Постановлении от 17 февраля 2015 г. № 2-П КС РФ был сделан акцент
1
Миронов А.Л. О месте прокуратуры в системе правоохранительных органов Российской
Федерации // Вестник Московского университета МВД России. - 2018. - № 5. - С. 190-192.
2
Постановление Конституционного Суда РФ от 29 мая 1998 г. № 16-П по делу о проверке
конституционности части 4 статьи 28 Закона Республики Коми «О государственной службе
Республики Коми» // СЗ РФ. - 1998. - № 23. Ст. 2626; Определение Конституционного Суда
РФ от 7 октября 2005 г. № 341-О по запросу Сахалинской областной Думы о проверке
конституционности пункта 6 статьи 4 Федерального закона «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» // Вестник КС РФ. - 2006. - № 2;
Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П по делу о проверке
конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта
1статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом
Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации // СЗ
РФ. - 2000. - № 16. - Ст. 1774.
33
на том, что в процессе определения статусных характеристик прокуратуры
законодателю не принадлежит полная свобода усмотрения, и он должен
учитывать конституционно-правовую природу данного государственно-
властного института, в том числе исходя из исторически сложившегося
понимания его предназначения и роли в правовой системе РФ и ее правовых
традиций.
1
Как следует из Постановления, возлагаемые на прокуратуру
публичные функции по осуществлению надзора за соблюдением Конституции
РФ и исполнением законов, рассматриваться могут как характеризующие
основу конституционно-правового статуса прокуратуры. Этот статус
теснейшим образом связан с конституционными ценностями верховенства
закона, укрепления законности, единства правового пространства, защиты прав
и свобод гражданина и человека, а также охраняемых законом интересов
государства и общества.
Функция надзора за исполнением законов, осуществляемая прокуратурой,
как отмечается в Постановлении, является «самостоятельной формой
реализации контрольной функции государства» (абзац 4 п. 3 мотивиров. части).
Этот факт позволяет прокурорский надзор выделить в системе государственной
власти, с одной стороны, а также отграничить его от реализуемых другими
государственными органами функций государственного контроля - с другой.
Данный подход имеет существенное значение в свете выраженной
Конституционным Судом РФ правовой позиции, в соответствии с которой,
контрольная функция свойственна всем органам государственной власти в
пределах компетенции, закрепленной за ними
2
.
Предназначение, пределы и содержание деятельности прокуратуры
раскрываются посредством анализа содержания и характера ее деятельности, то
1
Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П // Вестник
Конституционного Суда РФ. – 2015. - № 2.
2
Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. № 18 -П // СЗ РФ. - 1997. -
№ 50. Ст. 5711; Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2004 г. № 14-П // СЗ
РФ. - 2004. - № 30. Ст. 3214; Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2008 г.
№ 10-П // СЗ РФ. - 2008. - № 31. Ст. 3763; Определения Конституционного Суда РФ от 29
января 2015 г. № 185 -О // Архив КС РФ. 2015.
34
есть функций. Прокуратура реализует свою деятельность не через одну, а через
несколько функций, так как по своему положению в системе
правоохранительных государственных органов она относится к
полифункциональным органам .
Итак, прокуратура представляет собой независимую систему
государственных органов, которая не входит ни в систему органов
исполнительной власти, ни в систему органов судебной власти, ни тем более
законодательной, по существу являясь самостоятельной - контрольной - ветвью
власти.
Отдельные ученые-правоведы полагают, что для обозначения
самостоятельного правового статуса прокуратуры, целесообразно вывести
норму о прокуратуре из гл. 7 Конституции РФ, либо изложить ее в специальной
главе, назвав ее, к примеру, «Прокурорский надзор»
1
. Вместе с тем
представляется, что принятая в 2014 году поправка к Конституции РФ в
определенной степени способствовала разрешению проблемы
«ассоциирования» прокуратуры с судебной ветвью власти, поскольку название
гл. 7 Конституции РФ дополнено словосочетанием «и прокуратура». Это
обстоятельство в определенной степени укрепило конституционно-правовой
статус органов прокуратуры.
Вопрос о реализации идеи по выделению прокурорской власти, как
четвертой ветви в Российской Федерации поднимается правоведами уже
довольно давно. Чтобы прокуратура стала полноценным инструментом по
контролю за государственными органами и их служащими, требуется
полностью убрать зависимость прокуратуры от президента Российской
Федерации и органов государственной и муниципальной власти субъектов, при
этом прокуратуре требуются дать особые полномочия по контролю за всеми
органами государственной власти и их служащими. Это позволит органам
1
Байкин И.М. Прокуратура и судебная власть. URL: www.juristlib.ru/book_4936.html;
Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе органов государственного контроля: Автореф. дис. ...
д-ра юрид. наук. - М., 2001. - С. 13; Мельников Н.В. Место прокуратуры в системе органов
государственной власти России. URL: www.law.vl.ru.
35
прокуратуры осуществлять беспристрастный полноценный контроль за их
деятельностью.
Однако реализация этой идеи в России на данный момент
затруднительна, так как ни одна из действующих ветвей власти не
заинтересована в попадание под контроль какого-либо органа. Большинство
ветвей власти регламентируют, что управленческая сила заключается в праве
контроля, в связи с чем заметен процесс подчинения контрольных органов
данной системе.
Анализируя отделение прокуратуры от трех имеющихся ветвей власти,
можно сделать вывод, что на данный момент реализация данной концепции,
несмотря на свою общественную и государственную полезность, невозможна,
учитывая механизм внесение поправок и пересмотра отдельных положений
Конституции Российской Федерации, которые приведены в Главе 9
1
.
Подводя итоги необходимо отметить, что из-за реформирования органов
Прокуратуры в Российской Федерации в последнее время образуется все
больше споров и коллизий в вопросе о месте и роли прокуратуры в системе
разделения властей. Это происходит из-за того, что при анализе деятельности
прокуратуры, видно, что данный орган является самостоятельным и
универсальным институтом государственной власти, ни относящимся по
своему назначению к какой либо ветви власти.
В связи с этим предлагается либо выделить прокурорскую власть в
независимую ветвь власти, а до выделение прокуратуры в самостоятельный
орган в связи с законодательными трудностями внесения поправок в
Конституцию РФ предлагается хотя бы обозначить в прокуратуру, как
самостоятельный орган власти в федеральном законодательстве, где будет
раскрыта правовая природа прокуратуры, благодаря этому вопросы в роли
месте прокуратуры в системе разделения властей будут исчерпаны, а
назначение прокуратуры станет понятно.
1
Войтюк К.В. Прокуратура в системе органов государственной власти // Научный аспект. -
2019. Т. 2. - № 1. - С. 210-216.
36
Так же интересна концепция ряда отечественных учёных, считающих, что
у российской прокуратуры имеется ряд особенностей, вследствие чего она
будет являться органом надзора федеральной власти за органами местного
самоуправления и органов государственной власти субъектов. Фактически,
прокуратура является определенным государственным институтом, который
сохраняет единство законодательного пространство федеративного
государства, выступая в роли средства по укреплению четкой вертикали
центральной государственной власти. Поэтому было бы обоснованно
редактировать статью 10 Конституции Российской Федерации, а именно
указать четыре вида деятельности государства с соответствующими им
органами. Существование государства невозможно без наличия законов. Из
этого очевидна необходимость в органах законодательной власти, а исполнение
законов, в свою очередь, лежит на органах исполнительной власти. Для
осуществления правосудия есть органы судебной власти. Ролью прокуратуры
Российской Федерации является путем осуществления прокурорского надзора
обеспечивать исполнение законов субъектами подзаконной деятельности. Все
виды государственной деятельности являются ничем иным как
государственным управлением социума. Четыре вида государственных органов
представляют собой специальные элементы государственного механизма.
Итак, органы прокуратуры призваны быть важным инструментом в
системе сдержек и противовесов всех ветвей власти. Помимо этого, они
должны способствовать достижению согласованности в действиях властей,
уравновешивать их, чтобы ни одна из ветвей не смогла занять доминирующее
положение над другими. Различия в способах осуществления властных
полномочий теми либо другими органами государства, не должны нарушать
единства власти.
Делая выводы по первой главе, отметим, что прокуратура изначально
создавалась как орган надзора, и прежде всего надзора за соблюдением прав и
свобод человека, поэтому все нападки на прокуратуру представляются
надуманными и ангажированными. В современной России, провозгласившей
37
приоритет прав и свобод человека и гражданина на конституционном уровне и
признавшей обязанность государства в создании эффективных правовых
механизмов признания прав и свобод человека и гражданина, и условий для их
реализации, прокуратура как правозащитный орган, представляется
неоценимым институтом.
Прокуратура РФ с ее функциями, полномочиями, задачами и особой
ролью в государственном механизме, призвана обеспечить единство и надзор за
конституционностью и законностью, не относясь к законодательной,
исполнительной или судебной власти, а также не представляя собой какую-
либо иную самостоятельную ветвь государственной власти.
38
ГЛАВА 2. РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ РФ В ЗАЩИТЕ
КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И
ГРАЖДАНИНА
2.1. Конституционные права и свободы человека и гражданина
В любом обществе права и свободы человека являются фундаментом его
существования. В зависимости от степени их защищенности можно говорить об
уровне развития общества и его стабильности. Кроме того доктрина правового
государства определяет одним из основополагающих признаков такого
государства защиту прав и свобод человека и гражданина.
В этой связи наиболее актуальна проблема демократического правового
государства – провозглашение и обеспечение всесторонней защиты прав и
свобод личности, которая, существует в обществе, развивающемся в
направлении правового государства. В формирующемся правовом государстве
не менее важно и необходимо поднимать проблему укрепления правозащитной
деятельности государства в отношении своих граждан
1
.
Правовому государству присуще признание человека высшей ценностью,
что подкрепляется добротной организационно-нормативной основой,
закрепленной в Конституции РФ и текущем законодательстве. Но низкий
уровень правовой культуры и правосознания граждан и должностных лиц не
соответствует данному положению. Важно создать необходимые условия для
преодоления такого противоречия, и приложение больших усилий для
достижения нужного результата.
К одной из обязанностей личности относится соблюдение и уважение
прав человека. Права человека регулируют взаимоотношения между личностью
и государством (то есть с государственной властью).
Термин «права человека» применяется в значении совокупности прав, а
при анализе данной тематики принято руководствоваться каталогизированным
1
Суфянова Е.З., Инякин А.В. Конституционные права и свободы человека и гражданина //
Colloquium-journal. - 2019. - № 5-6 (29). - С. 16-17.
39
списком прав человека. Аналогично обществу и государству, права человека
также постоянно находятся в ходе своего развития. Только в результате этого
права человека стоит анализировать в соответствии с глобальными процессами
развития
1
.
Конституционное оформление прав и свобод человека и гражданина в
качестве высшей ценности государства (ст. 2) обусловливает повышенный
интерес к их всестороннему исследованию. При рассмотрении вопросов,
связанных с конституционными правами и свободами человека, нельзя обойти
вниманием понятие конституционализма, которое в общем виде представляет
собой симбиоз «теории и практики организации государственной и
общественной жизни в соответствии с конституцией». Конституционализм
отражает саму «жизнь конституции», ее «реальность» с учетом возможности
«неидеальной» реализации конституционных положений.
В иной трактовке конституционализм является «сложной общественно-
политической и государственно-правовой категорией»
2
и представлен
совокупностью трех взаимосвязанных и последовательных этапов:
формирование конституционных идей, их формализация и дальнейшая
реализация . Именно этап формализации или правового оформления идей,
касающихся прав и свобод человека, представляет для нас наибольший интерес.
Формализация конституционных идей является, своего рода,
«продуктом» активной и взаимной деятельности палат Федерального Собрания,
облекаемым в форму закона.
Юридическая доктрина и практика формализации видового ряда прав и
свобод дает основание для рассмотрения их в качестве личных (естественных),
политических, социальных, экономических и культурных.
1
Гошуляк Е.В. (Портнова Е.В.). Правовые позиции конституционных (уставных) судов
субъектов Российской Федерации: понятие, правовая природа // Вопросы теории и практики
российской правовой науки: сборник статей II Международной научно-практической
конференции. - Пенза: ПДЗ, 2016. - С. 57.
2
Молокаева О.Х. Конституционные права и свободы человека: основные направления
развития: новые научные исследования российских ученых // Социальные и гуманитарные
науки. Отечественная и зарубежная литература. Серия 4: Государство и право.
Реферативный журнал. - 2019. - № 2. - С. 22-27.
40
Личные права человека в Конституции России получили исходное
закрепление. Это право на жизнь (ст. 20), личную неприкосновенность (ст. 22),
неприкосновенность частной жизни (ч. 1 ст. 23), право на тайну переписки,
телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ч. 2 ст.
23), на получение и распространение информации (ст. 24), на
неприкосновенность жилища (ст. 25), на свободу передвижения, пользования
родным языком (ч. 2 ст. 26) и на определение и указание национальной
принадлежности.
При этом только некоторым личным правам – праву пользования родным
языком и праву на определение и указание национальной принадлежности –
посвящены специальные законы.
Заслуживают специального акцента группы конституционных личных
свобод – совести и вероисповедания (ст. 28), мысли и слова (ст. 29). Только
первая из них получила конкретизацию в специальном Федеральном законе от
26.09.1997 N 125-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «О свободе совести и о религиозных
объединениях»
1
, но преимущественно в организационном ключе.
Изложенное дает основания для ряда выводов. Во-первых, не все личные
права и свободы, имея конституционную формализацию, получили
специализированную законодательную конкретизацию. При этом, во-вторых,
все конституционные личные права и свободы обеспечиваются в своей
реализации и защите санкциями гражданского, уголовного и соответствующих
им процессуальных кодексов. В-третьих, сущность личных прав и свобод
такова, что любые законодательные решения по поводу их реализации могут
ограничивать «порывы» многогранной личности «размахнуться» в
представлениях о границах дозволенного.
Конституционный каталог политических прав и свобод включает право на
объединение (ст. 30), собираться мирно, без оружия, проводить собрания,
митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31), участвовать в
1
Федеральный закон от 26.09.1997 N 125-ФЗ (ред. от 01.05.2019) "О свободе совести и о
религиозных объединениях" // Собрание законодательства РФ. – 1997. - N 39. - ст. 4465.