15
государственным контролем. Террористы в таких государствах имеют каналы
финансирования, характеризующиеся стабильностью, так как в них включены
как взносы сторонников терроризма, помощь государств, так и контроль
наркобизнеса, рэкета, торговля оружием, контрабанда, игорного бизнеса и так
далее.
1.2. Правовая основа финансового мониторинга легализации доходов,
полученных преступным путем
В реалиях современной действительности, вопрос о легализации
преступных доходов приобрел международный характер, так как опасность,
исходящая от террористической деятельности, представляет собой угрозу как
для отдельной страны, так и для всего мирового сообщества. По данным
Международного валютного фонда, сумма легализации преступных доходов
ежегодно составляет от 0,5 до 1,5 трлн. долл, то есть до 5 % валового мирового
продукта.
Представляя международную опасность, легализация (отмывание)
доходов полученных преступным путем относится к преступлениям
международного характера, а противодействие легализации преступных
доходов признается как одно из эффективных средств борьбы с
транснациональной организованной преступностью, коррупцией.
Международно – правовые нормы, определяющие деятельность в вопросе
противодействия легализации (отмывания) преступных доход подразделяют на
следующие группы:
- основополагающие;
- дополнительные.
16
К основополагающим международно- правовым нормам относятся
конвенции, международные соглашения или договора.
Дополнительные международно – правовые акты представлены в виде
рекомендаций, заявлений, положений и протоколов. (Рисунок 1)
Рисунок 1. Международные правовые основы системы
противодействия отмыванию преступных доходов и
финансированию терроризма
Например, в Венской конвенции ООН о борьбе против незаконного
оборота наркотических средств и психотропных веществ от 19 декабря 1988
года указаны не только определение понятия легализации (отмывания) доходов
от преступной деятельности, но и перечислены виды и способы такой
легализации. Таким образом, Венская Конвенция признает в качестве
преступления легализация (отмывание) денег, которые были получены в
результате незаконного оборота наркотических средств. Но, так как
17
организованная преступность имеет все большее распространение, увеличился
и рост ее доходов, которые поступают от таких видов преступной деятельности
как работорговля, проституция, торговля человеческими органами, нелегальная
торговля оружием, вымогательство, тайное размещение радиоактивных и
других особо опасных веществ и другие). Эти доходы преступные организации
стараются легализовать (отмыть) и инвестировать в легальную экономику.
Наиболее значимым международно – правовым документом,
регламентирующим деятельность Совета Европы в рамках борьбы с
противодействием отмывания денег и финансированию терроризма, является
Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации
доходов от преступной деятельности и о финансировании терроризма, которая
была принята 16 мая 2005 года в городе Варшаве. В частности, в Конвенции
указано, что каждая сторона – участник гарантирует возможность разыскивать,
отслеживать, идентифицировать, замораживать, изымать и конфисковывать
имущество законного и незаконного происхождения, которое любым способом,
полностью или частично было использовано для финансирования терроризма, а
также доходов от этого преступления, и осуществляет с этой целью
сотрудничество в максимально возможной степени.
1
При этом, считаем необходимо отметить, существуют различия в
определение понятия легализации доходов, которые были получены в
результате преступной деятельности в разных национальных законодательных
актов государств.
В настоящее время деятельность преступников по легализации денег
приобрела транснациональный характер, что обусловливает потребность в
развитии межгосударственного сотрудничества в рамках расследования
легализации преступных доходов. Такое сотрудничество реализуется на
основании соблюдения общих принципов суверенного равенства и
территориальной целостности государств, невмешательства во внутренние дела
других стран. В основе правовой помощи лежит принцип взаимной
1
Левакин И. В., Морозов Н. В. Право и современное государство. 2016. № 3.С. 16.
18
наказуемости, ненаказуемости за одно и то же преступление, целевого
использования доказательств.
1
Реакцией на возрастающие угрозы международной стабильности и
безопасности со стороны транснациональной организованной преступности
международным сообществом стала организация в Российской Федерации
глобальной системы противодействия отмыванию преступных доходов и
финансированию терроризма.
Установление в правовых нормах обязанности контролирующего органа
направлены на защиту конкретных интересов других лиц. С позиции
конституционных основ регулирования экономики, являющихся действенным
формальным институтом, обязанности контролирующего органа должны быть
обусловлены необходимостью защиты основ конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения
обороны страны и безопасности государства, защиты окружающей среды
2
.
Указанные цели призваны защитить публичные (общественные) интересы,
связанные с конкретными частными интересами граждан.
Институциональная основа финансового мониторинга сложилась в связи
с изданием Указа Президента РФ от 1 ноября 2001 г. № 1263 «Об
уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию)
доходов, полученных преступным путем», регламентировавшего создание
Комитета по финансовому мониторингу, ставшего в дальнейшим Федеральной
службой по финансовому мониторингу. В России особое внимание данному
вопросу уделяется с 2001 г., когда был принят Федеральный закон от 07.08.2001
№ 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных
преступным путем, и финансированию терроризма». В тот же период появился
Указ Президента РФ от 01.11.2001 № 1263 «Об уполномоченном органе по
противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным
1
Карабаш А. О., Степенко В. Е. Международно-правовое регулирование противодействия легализации
преступных доходов // Ученые заметки ТОГУ Том 5, 2014. № 4.С. 233.
2
Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 06.04.2011). Ч. 1. П. 2 и 3 //
Собрание законодательства РФ. – 05.12.1994. № 32. Ст. 3301.70.
19
путем, и финансированию терроризма». Были сформулированы основные
направления деятельности в этой сфере:
- предупреждение легализации (отмывания) доходов, полученных
преступным путем, и финансирования терроризма (гл. II);
- организация деятельности по противодействию легализации доходов,
полученных преступным путем, и финансированию терроризма (гл. III);
- международное сотрудничество в сфере борьбы с легализацией доходов,
полученных преступным путем, и финансированием терроризма (гл. IV).
Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии
легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и
Многочисленные редакции закона свидетельствуют о том, что финансовый
мониторинг как вид государственной деятельности находится в стадии
развития и совершенствования.
В 2001 г. был создан Комитет по финансовому мониторингу (КФМ
России), который приступил к выполнению возложенных на него задач с
01.02.2002. В 2002 г. постановлением Правительства РФ утверждено
Положение «О Комитете Российской Федерации по финансовому
мониторингу»
1
. В настоящее время этот документ утратил актуальность, но он
представляет несомненный интерес, так как именно в нем в названии
государственного органа присутствовал новый для российской практики и
науки термин – «финансовый мониторинг».
В Положении были означены следующие задачи Комитета Российской
Федерации по финансовому мониторингу (КФМ России):
- сбор, обработка и анализ информации об операциях с денежными
средствами;
- создание единой информационной системы и ведение федеральной базы
данных в сфере противодействия легализации доходов, полученных
преступным путем;
1
Положение о Комитете Российской Федерации по финансовому мониторингу (выдержки) // Право и
безопасность. 20002. № 2-3. С. 5.
20
- направление соответствующей информации в правоохранительные
органы;
- взаимодействие и информационный обмен с компетентными органами
иностранных государств, представительство в международных организациях в
сфере противодействию отмывания денег и финансирование терроризма.
Из перечня задач следует, что под финансовым мониторингом
понимается сбор, обработка и анализ информации об операциях с денежными
средствами, принятие решения об их правомерности в целях пресечения
незаконных действий, обмен указанными данными с компетентными
учреждениями как России, так и зарубежных стран. Сведения, собранные в
рамках финансового мониторинга, являются исходными для работы
правоохранительных органов. Указом Президента Российской Федерации от
09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов
исполнительной власти» КФМ России был преобразован в Федеральную
службу по финансовому мониторингу РФ (Росфинмониторинг).
Правовую основу деятельности Федеральной службы РФ по финансовому
мониторингу составляют:
- Указ Президента РФ от 13.06.2012 № 808 (ред. от 08.03.2016) «Вопросы
Федеральной службы по финансовому мониторингу»;
- Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 (ред. от 03.04.2017) «О
структуре федеральных органов исполнительной власти»;
- Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ (ред. от 03.04.2017) «О
противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным
путем, и финансированию терроризма» (с изм. и доп., вступ. в силу с
28.01.2018);
- Указ Президента РФ от 09.03.2004 года № 314 (ред. от 28.09.2017) «О
системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
21
- Концепция национальной стратегии противодействия легализации
преступных доходов и финансированию терроризма, утвержденная
Президентом РФ (от 11 июня 2005 г. N Пр-984)
1
.
Таким образом, легитимный аспект институциональной среды
финансового мониторинга обусловливает формальные, законодательно
закрепленные институты (правила) контролирующей деятельности, которые:
– формируют необходимые предпосылки для финансового мониторинга;
– устанавливают содержание, условия, механизм осуществления
финансового мониторинга;
– утверждают формы и способы проведения финансового мониторинга;
– определяют состав государственных органов, отвечающих за
проведение финансового мониторинга.
Структура институциональной среды финансового мониторинга является
упорядоченной совокупностью институтов, в основе которых лежат
формальные правила и нормы, находящиеся в постоянном движении: правила,
возникают, усовершенствуются, дополняются новыми и теряют свою
актуальность, переходят из неформальных в формальные, дополняются новыми
санкциями. Структура институциональной среды отражает взаимосвязи
структурных элементов, основой которых служит субъектно-
институциональный состав участников.
Субъектно-институциональный состав участников финансового
мониторинга можно разделить на основных участников финансового
мониторинга и финансовые институты.
К основным участникам финансового мониторинга можно отнести:
Международные организации (ФАТФ, Группа Эгмонт, ОЭСР, ЕАГ и другие),
Росфинмониторинг, ЦБ РФ, ФНС России, Пробирная палата России, ФСБ
России, МВД России, Госнаркоконтроль, Прокуратура России, суды.
2
1
См. подробнее: распоряжение Президента РФ от 28 октября 2003 г. N 506-рп «Об образовании
межведомственной рабочей группы по разработке концепции национальной стратегии противодействия
легализации преступных доходов и финансированию терроризма» // СЗ РФ. 2003. N 44. Ст. 4309.
2
Фильчакова Н. Ю. Развитие инструментов финансового мониторинга в процессах легализации доходов,
полученных преступным путем - Дис. кан. экон. наук. – Ростов – на Дону, 2015. С. 97.
22
Российская Федерация в июне 2003 года стала полноправным членом
международной организации ФАТФ – Группы разработки финансовых мер по
борьбе с отмыванием денег (Financial Action Task Force, FATF), основанной в
1989 г. США, Японией, Германией, Великобританией, Францией, Италией,
Канадой. Рекомендации ФАТФ (40 + 9) представляются обязательными
международными стандартами для выполнения государствами – членами ООН.
В Концепции национальной стратегии противодействия легализации
(отмыванию) доходов, полученные преступным путем, и финансированию
терроризма, утвержденная Президентом РФ 11.06.2005, отмечается, что
национальная система противодействию отмывания денег и финансирования
терроризма является совокупностью федеральных органов государственной
власти, иных государственных органов и организаций, которые реализуют
противодействие легализации доходов, полученных преступных путем, и
финансированию терроризма в соответствии с возложенными на них
полномочиями. Целью системы является защита прав и свобод человека и
гражданина, обеспечение национальной безопасности и охрана экономических
интересов Российской Федерации. Так же указывается, что ключевым
элементом национальной системы является Федеральная служба по
финансовому мониторингу РФ.
Национальная система по противодействию легализации преступных
доходов и финансированию терроризма в рамках Концепции заключается в
совокупности федеральных органов исполнительной власти, других
государственных органов и организаций, которых возложена обязанность
противодействия легализации преступных доходов и финансированию
терроризма.
В институционализации системы финансового мониторинга
целесообразно выделить три основных этапа, характеризующихся наличием
содержательных мер, принимаемых для эффективного функционирования всех
элементов системы финансового мониторинга (Таблица 1).
23
Таблица 1
Институциональный состав задач финансового мониторинга
Финансовый мониторинг
Предупреждение
Выявление
Пресечение
- Разработка правил
внутреннего контроля;
- Постановка на учет в
надзорном органе;
- проведение
идентификации клиентов
и бенефициарных
владельцев;
- разработка программы
по обучению персонала;
- выявление и
направление в
Росфинмониторинг
сообщений об операциях,
подлежащих контролю;
- разработка программы
по оценки риска,
совершения клиентом
операций;
- разработка программы
документального
фиксирования
информации.
- получение в
Федеральную базу
данных
Росфинмониторинга
информации от
субъектов,
предусмотренных
Федеральным законом
от 07.08.2001 № 115-ФЗ
«О противодействии
легализации
(отмыванию) доходов,
полученных преступным
путем, и
финансированию
терроризма», ее
дальнейший анализ.
- при наличии достаточных
оснований,
свидетельствующих о том,
что операция связана с
отмывание доходов
Росфинмониторинг
передает соответствующие
информацию и материалы в
правоохранительные или
налоговые органы в
соответствии с их
компетенцией для решения
вопроса о возбуждение
уголовного дела.
- Применение контрольно-
надзорными органами и
Росфинмониторингом мер,
регламентированного КоАП
РФ в случае нарушения
программ внутреннего
контроля.
Таким образом, на современном этапе в Российской Федерации
эффективно развивается система финансового мониторинга, центрообразующее
значение в которой принадлежит Росфинмониторингу. Основы деятельности
Росфинмониторинга в сфере международного сотрудничества установлены
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами
Президента Российской Федерации, а также Положением о Федеральной
службе по финансовому мониторингу, утвержденным постановлением
Правительства Российской Федерации от 23 июня 2004 г. № 307.
В рамках многостороннего сотрудничества Федеральная служба по
финансовому мониторингу участвует в работе Группы разработки финансовых
мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), Комитета экспертов Совета Европы
по оценке мер противодействия легализации преступных доходов
(МАНИВЭЛ), Евразийской группе по противодействию легализации
преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ), Азиатско-
24
Тихоокеанской группе по типу ФАТФ (АТГ), ряда иных международных
структур, а также в мероприятиях, проводимых под эгидой Римской группы
против терроризма и Лионской группы против транснациональной
организованной преступности «восьмерки», группы контртеррористических
действий Совета Безопасности ООН.
Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет
сотрудничество с подразделениями финансовых разведок иностранных
государств, в первую очередь в рамках международного профессионального
объединения ПФР - Группы «Эгмонт» (Рисунок 2).
Рисунок 2. Группа «ЭГМОНТ» в системе противодействия
отмыванию денег и финансирование терроризма
Росфинмониторинг проводит совместную работу с государствами всего
мира. Итогом этого взаимодействия является разработка и подписание
соответствующих международных соглашений о взаимодействии в сфере
противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным
путем и финансированию терроризма.
Обобщая изложенное, можно сказать, что государство воздействует на
развитие финансового мониторинга как в целях обеспечения реализации
публичных интересов общества и государства, так и в целях поддержки