44
С другой стороны, банки имеют право отказать в проведении операции,
расторгнуть договор, зачастую и, как правило, на очень невыгодных для клиента
условиях, при этом в случае неподтверждения сомнительности операции
клиенту затраты не компенсируются. В настоящее время практика отказа
клиентам встречается все чаще. По данным Росфинмониторинга, отказов в
проведении операций в 2017 г. было более 94 тысяч, что в 3 раза больше по
сравнению с 2015г., что соответствует общемировой тенденции. Банки
перестраховываются, а клиенты уводят свой капитал, что затрудняет работу
Росфинмониторинга
31
.
В результате повышаются риски, с одной стороны, коррумпированности
банковской деятельности (участились случаи отзыва лицензии по причине
недостоверной отчетности
32
, в частности, в апреле 2017 г. в том числе по
указанной причине отозвана лицензия у Росэнергобанка), а с другой стороны,
происходит уход клиентов в нерегулируемые или слаборегулируемые сферы
финансовой системы
33
, крупнейшие финансовые институты с целью
«затеряться» в разветвленных филиальных сетях, больших клиентских базах и
объемах проводимых операций, происходит формирование «теневого
банкинга»
34
.
Негативным следствием этого является то, что Росфинмониторинг не
проводит проверок кредитных организаций, а следовательно, не имеет полной
информации о допущенных этими финансовыми институтами нарушениях.
Кредитные организации не являются подконтрольной Росфинмониторингу
сферой, в связи с чем не охвачены Программой проведения Федеральной
службой по финансовому мониторингу профилактических мероприятий,
направленных на предупреждение нарушения обязательных требований
31
Старостина, Н. Банки стали чаще отказывать клиентам из-за страха попасть под штрафы / Н. Старостина // РБК.
– 2014. – 24 октября.
32
. Сухаренко, А. Н. Противодействие фальсификации финансовой отчетности кредитными организациями / А.
Н. Сухаренко // Финансовая безопасность. – 2015. – № 10. – С. 65–67.
33
Чиханчин, Ю. А. «Знай своего клиента» как основное условие деятельности кредитных организаций по
декриминализации экономики / Ю. А. Чиханчин // Финансовая безопасность. – 2014. – № 4. – С. 13–14
34
Логинов, Е. Л. Теневой банкинг как угроза национальной финансовой системе / Е. Л. Логинов // Финансовая
безопасность. – 2015. – № 10. – С. 45–50.
45
законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов,
полученных преступным путем, и финансированию терроризма на 2018 г.
35
Таким образом, кредитным организациям необходимо обеспечить условия
для выполнения их основной функции – кредитной, которая и вменяется
законодательно, а доказывать правомерность совершения операции –
компетенция других профессиональных контролирующих организаций, в
частности Росфинмониторинга.
2.3. Анализ и оценка эффективности противодействия банков легализации
доходов и финансированию терроризма
Высокорискованные, но и одновременно высоколиквидные и
высокодоходные операции в рамках ПОД/ФТ неизменно привлекают
коммерческие банки, находящиеся в рейтинге банков ниже 100 места. Для
обеспечения прозрачности деятельности банковской системы и сокращению
объемов операций по ПОД/ФТ необходима слаженная работа ЦБ РФ,
Росфинмониторинга и других органов и структур.
Несмотря на очевидные положительные результаты совместной работы
Росфинмониторинга и Банка России, отзыв лицензий у ряда банков,
обслуживающих высокорисковых клиентов и вовлеченных в проведение
подозрительных операций, спровоцировал «переток» недобросовестных
клиентов в крупнейшие финансовые институты с целью «затеряться» в
разветвленных филиальных сетях, больших клиентских базах и объемах
проводимых операций. Одной из мер реагирования на подобные случаи в 2017
году стала совместная с Банком России работа по настройке систем внутреннего
контроля кредитных организаций, позволяющая проводить мониторинг
«миграции» клиентов и их средств при закрытии счетов. Результатом этого
взаимодействия стало поступление около 96 тысяч сообщений от банков о
случаях расторжения договора по инициативе клиента.
35
Прошунин, М. М. Организационно-правовые вопросы взаимодействия Росфинмониторинга и Банка России /
М. М. Прошунин // Финансовое право. – 2017. – № 8.
46
В течение 2017 года кредитными организациями:
отказано в заключении договора – около 142 тысяч случаев (рост в 3
раза по сравнению с 2016 годом);
отказано в проведении операций – около 94 тысяч случаев (рост
более, чем в 3 раза по сравнению с 2016 годом) на сумму более 155 млрд. рублей
(137 млрд. – в 2016);
расторгнуто договоров банковского счета – около 43 тысяч, рост
примерно в 2 раза больше, чем в 2016 г. (рис. 9).
Рисунок 9. Итоги совместной работы Росфинмониторинга и Банка
России, мониторинг сомнительных операций кредитными
организациями за 2016-2017 гг., тыс. ед.
36
Данная мера с одной стороны показывает эффективность соблюдения
принципа «Знай своего клиента и его бенефициара», с другой – дает
дополнительный источник информации для дальнейшего анализа поведения
отдельных клиентов.
Банк России продолжает работу, направленную на снижение количества
противоправных операций по выводу денежных средств за пределы РФ,
сомнительных операций с наличными деньгами, а также на снижение масштабов
сомнительных транзитных операций. Как результат активной работы Банка
России виден процесс сокращения объемов указанных сомнительных операций.
36
По данным Официальный сайт Центрального Банка РФ [Электронный ресурс]: http://www.cbr.ru/ (Дата
обращения: 12.12.2018)
48
31
22
142
94
43
0
20
40
60
80
100
120
140
160
Отказано в заключении
договоров
Отказано в проведении
операций
Расторгнуто договоров
банковского счета
2016 2017
47
Рисунок 10. Объёмы операций, в проведении которых было
отказано (млрд. руб.)
В 2017 году в рамках реализации функций по надзору и контролю Банком
России было завершено 200 проверок поднадзорных организаций и их филиалов
на соблюдение законодательства в сфере ПОД/ФТ, что составило 44% от всех
завершенных в 2017 году плановых и внеплановых проверок кредитных
организаций (их филиалов).
По официальным статистическим данным Центрального Банка России
37
,
за 2017-2018 гг. были выявлены значительные нарушения соблюдения
субъектами внутреннего контроля законодательства в сфере ПОД/ФТ. Так, Банк
России по результатам проверок в 2017 г. отозвал лицензии у 24 кредитных
организаций на осуществление банковских операций (за последний год отозваны
лицензии у 51 кредитной организации). Среди организаций некредитного
финансирования только у одной организации была аннулирована лицензия на
осуществление деятельности на рынке ценных бумаг, в число правонарушений
входили нарушения положений противолегализационного законодательства.
Касаемо предупредительных мер за правонарушения обязательств в сфере
ПОД/ФТ, в 2017 году к 224 организациям, осуществляющим функции
кредитования, применили предупредительные меры воздействия в виде
направления писем о наличии недостатков в их работе, а также проведения
совещаний с их руководителями.
37
Официальный сайт Центрального Банка РФ [Электронный ресурс]: http://www.cbr.ru/ (Дата обращения:
12.12.2018)
137
155
0
20
40
60
80
100
120
140
2016 2017
48
В отношении 248 кредитных организаций применены принудительные
меры воздействия, из них: штрафы – в отношении 161 кредитной организации;
ограничения на реализацию некоторых видов операций – в отношении 41
кредитной организации; меры, связанные с запретом осуществления некоторых
видов операций – в отношении одной кредитной организации; предписания, с
целью последующего устранения нарушений среди нормативно-правовых актов
в области ПОД/ФТ – в отношении 126 кредитных организаций.
В 2017 году в рамках реализации надзорных функций Банком России
было завершено 200 проверок кредитных организаций (их филиалов) по
вопросам законодательства в сфере ПОД/ФТ, что составило 44% от всех
завершенных в 2017 году плановых и внеплановых проверок кредитных
организаций (их филиалов).
В 2017 году за нарушения требований нормативных актов в области
ПОД/ФТ и нарушения требований Федерального закона № 115-ФЗ3 в отношении
224 кредитных организаций были применены предупредительные меры
воздействия в виде направления писем о наличии недостатков в их работе, а
также проведения совещаний с их руководителями.
В отношении 248 кредитных организаций применены принудительные
меры воздействия, из них: штрафы – в отношении 161 кредитной организации;
ограничения на осуществление отдельных операций – в отношении 40
кредитных организаций; запрет на осуществление отдельных операций – в
отношении одной кредитной организации; требования об устранении нарушений
нормативных актов в области ПОД/ФТ – в отношении 126 кредитных
организаций.
В рамках реализации надзорных функций Банком России в 2017 году
были завершены 73 проверки некредитных финансовых организаций по
вопросам соблюдения ими требований законодательства в сфере ПОД/ФТ.
В 2017 году Банком России было возбуждено 479 дел об
административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.27 Кодекса
49
Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении
должностных лиц 236 кредитных организаций. В течение 2017 года было
завершено рассмотрение 486 дел об административных правонарушениях (в том
числе дел, возбужденных в 2016 году), по которым вынесено в отношении
должностных лиц кредитных организаций 139 постановлений о наложении
штрафа, 186 постановлений о назначении предупреждения и 161 постановление
о прекращении производства по делам об административных правонарушениях
в отношении должностных лиц кредитных организаций.
Надлежащее исполнение законодательства в области ПОД/ФТ
обеспечивается возможностью применения надзорными органами мер
принуждения за нарушение его требований. В данной связи особую роль в
организации надзора за деятельностью банков в области ПОД/ФТ занимает
применение санкций к кредитной организации. Согласно законодательству
Российской Федерации, за нарушение норм Федерального закона № 115-ФЗ и
подзаконных актов в сфере ПОД/ФТ предусмотрено привлечение кредитных
организаций к ответственности на основании: положений ст. 74 Федерального
закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации
(Банке России)»
38
; статьи 15.27 КоАП РФ. Революционной датой в применении
к кредитным мерам надзорного реагирования за нарушение законодательства в
области ПОД/ФТ стало 24 января 2011 года.
На основе данных, публикуемых в годовых отчетах Банка России за 2010
– 2017 года, отчетах о развитии банковского сектора и банковского надзора за
2016 и 2017 года, попробуем проследить последствия внесения изменений в
законодательные акты РФ в области ПОД/ФТ и меры, применяемые Банком
России за его нарушения. За период с 2010 по 2017 года к кредитным
организациям применялись различные виды мер воздействий в соответствии со
статьей 74 Федерального закона № 115-ФЗ (таблица 5).
38
Федеральный закон от 10.07.2002 N 86-ФЗ (ред. от 28.11.2018) "О Центральном банке Российской Федерации
(Банке России)"// опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru
- 28.11.2018.
50
Таблица 5
Меры воздействия к кредитным организациям за нарушения в
области ПОД/ФТ
Показатель
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Всего
Представление
об устранении
нарушений
135
142
373
389
344
229
196
151
1959
Применение
штрафных
санкций
81
105
284
232
252
170
122
104
1350
Установление
ограничения
7
71
238
133
41
252
162
87
991
Отзыв
лицензии
1
2
14
51
44
7
10
3
132
Наглядное представление о применяемых мерах и количестве нарушений
дает проведение анализа названных данных в виде диаграммы (см. рис.11).
Рисунок 11. Количество нарушений и примененных мер
Пик применяемых мер воздействия отмечается на 2012-2014 гг. Наиболее
часто применяемой мерой воздействия является вынесение представления об
устранении нарушений. Максимальные темпы прироста отмечается по
установлению ограничений – 1142,86% с 2010 по 2017 гг.
В 2017 году территориальными учреждениями Банка России были
возбуждены дела об административных правонарушениях в отношении 405
0
50
100
150
200
250
300
350
400
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Представление об устранении нарушений Применение штрафных санкций
Установление ограничения Отзыв лицензии
51
кредитных организаций, что по сравнению с 2016 на 19 кредитных организаций
меньше.
Вместе с тем, количество возбужденных дел возросло с 1400 до почти
1500, из них рассмотрение завершено по 1103 делам в 2016 году (78,79%) и 1322
в 2017 (88,13%). Количество дел, прекращенных на этапе проведения
расследования, в 2017 году по сравнению с предыдущим годом сократилось на
треть со 165 до 110.
По итогам рассмотрения дел в 2017 году Банком России было вынесено
307 постановлений о наложении административного штрафа, 490
предупреждений, 525 дел об административных правонарушениях были
прекращены (в 2016 году – 260 административных штрафов, 373
предупреждения и 470 дел прекращено). Наглядно, принятые Банком России
решения по результатам рассмотрения дел об административных
правонарушениях представлены в виде диаграммы – рис. 12.
Рисунок 12. Результаты рассмотрения дел об административных
правонарушениях
Вместе с тем, в связи с внесенными изменениями в законодательство по
ПОД/ФТ количество применяемых к кредитным организациям санкций не
подверглось уменьшению. Однако необходимо отметить, что за весь период
применения ЦБ РФ к банкам мер надзорного реагирования впервые в 2016 и 2017
годах за нарушение законодательства в области ПОД/ФТ у кредитных
организаций не было отозвано ни одной лицензии на осуществление банковских
операций.
260
373
470
307
490
525
0
100
200
300
400
500
600
штраф предупреждение прекращение дел
2016 2017
52
Обеспечение эффективного функционирования системы ПОД/ФТ в
Российской Федерации, да и в любой другой стране, невозможно без
взаимодействия организаций, осуществляющих ПОД/ФТ. Так, Банк России
находится в постоянном взаимодействии с организациями, осуществляющими
борьбу с ЛД/ФТ. К такого рода организациям относятся ФСФМ, налоговые и
правоохранительные органы.
Между ЦБ РФ и Росфинмониторингом установлена тесная взаимосвязь
при осуществлении ими мер по борьбе с отмыванием доходов, так как они
образуют основу системы ПОД/ФТ в Российской Федерации, в связи с тем, что
Росфинмониторинг наделен полномочиями только в отношении организаций, не
имеющих надзорного органа. Банк России совместно с Росфинмониторингом
проводит мероприятия по борьбе с «фирмами – однодневками», с банковскими
площадками, через которые проводятся отмывание денежных средств и
финансирование терроризма, а также анализ существующих форм и способов
осуществления легализации преступных доходов.
Нормативно-правовые акты Банка России по ПОД/ФТ в соответствии с
действующим законодательством перед изданием подлежат предварительному
согласованию с ФСФМ. В свою очередь, Банк России на регулярной основе
осуществляет доведение документов, издаваемых Росфинмониторингом до
сведения кредитных организаций. Проведение совместных обучающих
мероприятий и семинаров по методологическим вопросам, возникающим у
кредитных организаций, а также оказание консультационной поддержки
является неотъемлемой частью информационного взаимодействия между двумя
организациями.
Также, в соответствии с Соглашением Росфинмониторингом на
постоянной основе представляются в Банк России сведения об ОЭС,
направленных кредитными организациями страны, на основании которых
Банком России проводится анализ своевременности направления, полноты и
53
достоверности представляемых в уполномоченный орган сведений, имеющихся
в распоряжении кредитной организации.
Кроме того, на основании анализа информации, поступающей в процессе
деятельности Росфинмониторинга и Банка России, указанными органами
проводится обобщение практики применения законодательства в области
ПОД/ФТ, а также разрабатываются предложения по совершенствованию
системы. Широкое освещение в средствах массовой информации в 2016 - 2017
годах получило взаимодействие, осуществляемое между Центральным банком
Российской Федерации и Федеральной налоговой службой.
Рассматривая существующую практику, хотелось бы остановиться на
практике применения кредитными организациями требований Федерального
закона № 115-ФЗ и Положения Банка России № 321-П
39
в части организации
работы по формированию и направлению ОЭС в уполномоченный орган.
Именно нарушение срока направления ОЭС в уполномоченный орган, а также
представление недостоверных сведений, являются наиболее частым основанием
для привлечения Банком России кредитной организации к административной
ответственности.
Процент ОЭС о подозрительных операциях, выявленных кредитными
организациями в 2016 -2018 гг., составил около 65%. При этом, как отмечается в
годовом отчете Росфинмониторинга, доля сообщений, направленных с
нарушением срока, уменьшилась в два раза. К основным причинам нарушения
сроков направления ОЭС в уполномоченный орган кредитные организации
причисляют невнимательность сотрудников, выявляющих операции,
неправильная трактовка сотрудниками кредитной организации законодательных
актов, неэффективность обучающих мероприятий, а также технические сбои
программного обеспечения.
39
Положение Банка России от 29.08.2008 N 321-П «О порядке представления кредитными организациями в
уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом "О противодействии легализации
(отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма"»//Вестник Банка России.
2008. №54.