54
нормы о нем содержатся в уголовном, в уголовно-исполнительном, в
административном, а до недавнего времени еще и в гражданском
процессуальном законодательстве. Федеральный закон от 8 марта 2015 г. N
23-ФЗ внес определенную ясность относительно вида судопроизводства, в
котором решается вопрос об установлении, продлении и прекращении
административного надзора. С 15 сентября 2015 г. суды решают этот вопрос
в порядке административного, а не гражданского судопроизводства, как это
было ранее. Таким образом, полагаем, что административный надзор
является комплексным межотраслевым институтом, сложившимся на основе
административного права. Тем не менее одним из перспективных
направлений развития отечественного уголовного законодательства
считается включение "превентивного" надзора в систему иных мер уголовно-
правового характера
1
.
Сложно не согласиться с мнением, что правовая природа
административного надзора отличается неоднозначностью
2
.
Итак, легальное определение административного надзора дано в ст. 1
ФЗ N 64, в соответствии с которой под административным надзором
понимается осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за
соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы,
установленных судом временных ограничений его прав и свобод, а также за
выполнением им обязанностей, предусмотренных данным Федеральным
законом. Такое наблюдение осуществляется для предупреждения совершения
лицами, указанными в ст. 3 ФЗ N 64, преступлений и других
правонарушений, оказания на них индивидуального профилактического
воздействия в целях защиты государственных и общественных интересов.
1
См.: Фильченко А.П. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест
лишения свободы: правовая природа и перспективы законодательного регулирования //
Административное право и процесс. 2017. N 2. С. 54 - 58.
2
Громов В.Г., Галкина А.Н. Правовая природа административного надзора // СПС
"КонсультантПлюс".
55
Проблема административного надзора за лицами, освобожденными из
мест лишения свободы, в современной России стоит достаточно остро.
Данная категория лиц нуждается в повышенном внимании со стороны
контролирующих органов во избежание рецидивов преступлений и для
облегчения процесса социальной адаптации после освобождения из мест
лишения свободы. Однако в российском законодательстве до сих пор
присутствуют многочисленные спорные моменты, нуждающиеся в
дополнительном истолковании и уточнении. Собственно, с этой целью и
принималось Постановление N 15 Пленума ВС РФ.
Для индивидуального профилактического воздействия и
предотвращения вероятности совершения новых преступлений за лицом,
освободившимся из мест лишения свободы, по решению суда на
определенное время устанавливается административный надзор,
заключающийся во временном ограничении некоторых прав и свобод.
Контроль за соблюдением этих ограничений возлагается на органы
внутренних дел. Задачей органов внутренних дел становятся
профилактическая работа с данной категорией лиц, предупреждение
возможного совершения ими преступлений и правонарушений, в том числе
рецидивного характера.
Следует отметить, что административное ограничение нельзя
рассматривать в качестве наказания за совершение преступления или
правонарушения либо в качестве одного из компонентов наказания. Его
смысл сводится к предотвращению возможного повторного совершения
преступлений или правонарушений лицами, имеющими судимость за
определенные виды преступлений.
Что касается принятия решений об установлении, о продлении,
досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной
отмене или дополнении установленных административных ограничений, то
оно осуществляется районными судами с учетом соблюдения
территориальной подсудности.
56
В первую очередь необходимо обозначить категории лиц, которые
подлежат административному надзору. Согласно законодательству суд
устанавливает административный надзор в отношении следующих категорий
совершеннолетних лиц, освобождаемых или освобожденных из мест
лишения свободы:
- имеющих непогашенную или неснятую судимость за совершение
тяжкого или особого тяжкого преступления;
- имеющих неснятую или непогашенную судимость за совершение
преступления при рецидиве преступления;
- имеющих неснятую или непогашенную судимость за совершение
умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего.
Перечисленные категории лиц подпадают под административный
надзор в том случае, если во время отбывания назначенного срока лишения
свободы были признаны злостными нарушителями режима (установленного
порядка отбывания наказания в исправительном учреждении).
Особая категория лиц, в отношении которых устанавливается
административный надзор, - это совершеннолетние лица, имеющие
непогашенную или неснятую судимость за совершение преступления против
половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, а
также лица, совершившие преступление против половой
неприкосновенности несовершеннолетнего, не достигшего 14-летнего
возраста, и лица, страдающие расстройством сексуального предпочтения
(педофилией), не исключающим вменяемости.
Необходимость осуществления мер административного надзора в
отношении данной категории лиц обусловлена повышенным риском
совершения ими повторных преступлений аналогичной направленности. Как
показывает практика, многие лица, отбывавшие наказание за половые
преступления против несовершеннолетних, впоследствии вновь совершают
рецидивные преступления. Именно на их профилактику и направлена мера
административного надзора.
57
За половые преступления против несовершеннолетних могут быть
привлечены и лица, совершившие указанные преступления также в
несовершеннолетнем возрасте. Но согласно нормам законодательства
административный надзор в качестве меры может применяться лишь к
совершеннолетним лицам. Поскольку данное обстоятельство вызывало
проблематичность применения меры административного надзора, в
Постановлении N 15 подчеркивается, что в отношении данной категории лиц
административный надзор устанавливается при достижении ими 18 лет к
моменту обращения с соответствующим административным исковым
заявлением.
Другой спорный момент, который был отрегулирован после принятия
Постановления N 15, касается правил применения административного
надзора в отношении иностранных граждан, а также лиц без гражданства,
которые также могли отбывать наказание за совершение преступлений на
территории Российской Федерации и, соответственно, подпадают под
действие законодательства об административном надзоре. В Постановлении
N 15 обозначено, что административный надзор в отношении данной
категории лиц применяется в том случае, если они имеют законные
основания для нахождения на территории Российской Федерации и не
помещены в какие-либо специальные учреждения.
Безусловным плюсом Постановления N 15 является уточнение
особенностей выбора вида административных ограничений. В документе
подчеркивается, что выбор вида административных ограничений не может
быть произвольным. Цель выбора - выявление и устранение тех факторов,
которые сыграли детерминирующую роль в отношении совершения
преступления. Кроме того, выбор вида административного ограничения
заключает в себе профилактический потенциал, так как направлен на
воспитательное воздействие в целях недопущения совершения преступлений
или правонарушений.
58
В Постановлении N 15 указано, что административные ограничения не
должны ограничивать на несоразмерном уровне право поднадзорного лица
на труд, получение образования, медицинской помощи. Административное
ограничение учитывает образ жизни поднадзорного, факторы и
обстоятельства, повлиявшие на совершение им преступления, поведение
поднадзорного лица в период отбытия наказания в местах лишения свободы
и после отбытия наказания.
Так, суд вправе ограничить возможность пребывания поднадзорного в
определенных местах. Например, если преступление было совершено
поднадзорным в состоянии алкогольного опьянения, судом может быть
принято решение о запрете посещения данным лицом предприятий
общественного питания, в ассортимент предлагаемых продуктов которых
входят спиртные напитки. Тем самым достигается профилактический эффект
- лицо вынуждено воздерживаться от употребления спиртных напитков и от
посещения тех мест, в которых оно может испытать соблазн употребления
спиртных напитков. С учетом того что значительное количество тяжких и
особо тяжких преступлений, а также преступлений половой направленности
в отношении несовершеннолетних совершались их субъектами в состоянии
алкогольного опьянения, данная мера может быть признана достаточно
эффективной с точки зрения профилактики рецидивов преступлений.
В Постановлении N 15 рассмотрены и весьма актуальные проблемы
запрещения лицу, в отношении которого осуществляется административный
надзор, пребывать в определенное время суток вне жилого помещения или
иного помещения, являющегося его местом жительства либо местом
пребывания. Дело в том, что иным помещением, которое значится в законе,
может быть помещение, которое не отвечает требованиям, предъявляемым
российским законодательством к жилым помещениям. Отсутствие
характеристик жилого помещения не мешает лицу, в отношении которого
осуществляется административный надзор, выбрать данное помещение в
качестве места жительства или пребывания. Поэтому суд не может вынести
59
решение о запрете пребывания в определенное время суток вне данного
помещения, так как если оно не соответствует требованиям, предъявляемым
к жилому помещению, то поднадзорный может, к примеру, покинуть его в
целях отправления естественных потребностей. В таких случаях суд может
назначить другие административные ограничения, служащие достижению
цели административного надзора, например запретить выезд за пределы
определенной территории (муниципального образования, субъекта
Российской Федерации, страны).
Также в Постановлении N 15 подчеркивается, что суд, устанавливая
время суток, в течение которого поднадзорное лицо не имеет права покидать
место жительства или пребывания, обязан принять во внимание характер
трудовой деятельности поднадзорного лица, его учебу в образовательном
учреждении и иные обстоятельства. То есть если поднадзорному лицу
необходимо выехать на сессию учебного заведения в другой город, то суд
должен принять это обстоятельство во внимание, но при наличии
документального подтверждения, предоставленного поднадзорным лицом.
Эта мера также позволяет защитить законные права поднадзорного лица на
трудовую деятельность, получение образования, медицинских услуг.
На защиту законных прав административного ответчика,
освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы, направлен п.
11 Постановления N 15, регламентирующий вопросы личной явки лица, в
отношении которого решается вопрос об административном надзоре, на
судебное заседание. Если административный ответчик отсутствует по месту
жительства или пребывания либо если место его фактического пребывания
неизвестно, суд получает право назначить данному лицу официального
представителя - адвоката. Следовательно, создается возможность для
рассмотрения дела без присутствия административного ответчика, но в
присутствии его официального представителя. Участие административного
ответчика не обязательно и в том случае, если он не явился на судебное
заседание или не сообщил суду об уважительных причинах своей неявки.
60
В Постановлении N 15 указывается, что административный надзор
может быть досрочно прекращен. Для этого требуется решение суда,
вынесенное по заявлению: 1) органа внутренних дел; 2) поднадзорного лица
или его представителя. Заявление может быть подано по истечении не менее
половины срока административного надзора, установленного судом. При
этом от поднадзорного лица требуется безукоризненное соблюдение всех
установленных административных ограничений, выполнение
предусмотренных законодательством РФ обязанностей, наличие
положительной характеристики по месту работы и месту жительства или
пребывания.
Однако право на досрочное прекращение административного надзора
не может быть использовано в отношении лиц, отбывавших наказание за
преступление против половой неприкосновенности и половой свободы
несовершеннолетнего, поскольку подобные лица нуждаются в более
тщательном наблюдении и профилактическом воздействии в целях
пресечения возможных рецидивов преступлений.
Необходимо отметить, что в Постановлении N 15 содержится и
упоминание о возможной продолжительности продления срока
административного надзора. Суд получает возможность продлить
административный надзор на срок до шести месяцев, но не более срока,
установленного законодательством Российской Федерации для погашения
судимости. Причиной продления срока административного надзора может
стать совершение поднадзорным лицом двух административных
правонарушений и более в течение одного года. Административный надзор
устанавливается повторно в случае совершения освобожденными лицами в
течение одного года после освобождения двух административных
правонарушений или более против порядка управления, посягающих на
общественный порядок, общественную безопасность, общественную
нравственность и здоровье населения. То есть, например, это могут быть
мелкое хулиганство или распитие спиртных напитков в общественном месте,
61
иные нарушения общественного порядка, которые на первый взгляд кажутся
незначительными, но в перспективе могут заключать в себе существенный
деструктивный потенциал.
Помимо перечисленных изменений, в Постановлении N 15 содержится
еще целый ряд мер, направленных на улучшение исполнения
законодательства Российской Федерации в сфере административного надзора
и на защиту законных прав поднадзорных лиц. Можно сделать вывод, что в
конечном счете Постановление N 15 позволяет значительно
усовершенствовать практику административного надзора в качестве
профилактической меры и меры воздействия на граждан, имеющих
потенциальную склонность к совершению преступлений и правонарушений.
Таким образом, предупреждение преступности лиц, ранее
совершавших преступления, и борьба с ней является важной задачей
общества и государства. Значимость этой деятельности определяется особо
негативным влиянием таких преступников на воспроизводство первичной
преступности, ростом совершения тяжких и особо тяжких преступлений.
3.2 Практика применения органами внутренних дел
законодательства об административном надзоре
Законодательство об административном надзоре действует уже
продолжительное время. Однако практика его применения до сих пор
оставляет нерешенные вопросы. Например, об определении лиц, в
отношении которых следует устанавливать административный надзор.
В юридической литературе часто появляются статьи, посвященные
вопросам привлечения к ответственности за уклонение от
административного надзора
1
; рассматривались проблемы неправильного
1
Дружинин А. Уголовная ответственность за уклонение от административного надзора в
виде самовольного оставления места жительства // Уголовное право. 2019. N 3; Зябликова
М., Иващенко В. Применение административной преюдиции и сопряженности при
несоблюдении административных ограничений, установленных в рамках
административного надзора // Законность. 2019. N 2.
62
определения срока административного надзора
1
. Однако не столь пристально
на страницах юридических журналов разбираются проблемы определения
лиц, в отношении которых должен устанавливаться административный
надзор.
Несмотря на то, что перечень лиц в Законе определен четко, в судебной
практике есть некоторые неоднозначные трактовки правовых понятий. И, как
отмечалось сотрудниками НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, к
наиболее распространенным факторам, мешающим более качественно и
эффективно осуществлять надзор за исполнением административного
законодательства в сфере надзора за лицами, освобожденными из мест
лишения свободы, респонденты отнесли следующие: недостаток времени
ввиду большой загруженности работников органов прокуратуры (50%);
отсутствие методической литературы (26%); несовершенство
административного законодательства и практики его применения (24%)
2
В периодической печати обращалось внимание на некоторые
актуальные вопросы (анализировалось понимание практическими
работниками понятия "злостный нарушитель", определялись рамки
административной ответственности)
3
. Мы хотим обратить внимание
практиков и ученых на две существующие в этой области проблемы.
Рассмотрим их по порядку.
Определение рецидива преступлений. Решая вопрос о необходимости
установления административного надзора, сотрудники правоохранительных
органов могут столкнуться со следующей проблемой: суд, провозгласивший
приговор, может не указать на рецидив преступлений или неверно
определить вид рецидива. На сегодняшний день Верховный Суд РФ выразил
1
Коваль Д. Ошибки правоприменения при установлении административного надзора за
лицами, освобожденными из мест лишения свободы // Законность. 2018. N 4.
2
Мелехин А., Баскакова С. Административный надзор за лицами, освобожденными из
мест лишения свободы // Законность. 2017. N 5.
3
Женетль С.З. Проблемы установления административного надзора: вопросы теории и
судебной практики // Российский судья. 2016. N 1.
63
свою позицию по этому вопросу в Постановлении Пленума. Она сводится к
двум моментам: во-первых, при отсутствии в приговоре указания на наличие
рецидива преступлений в действиях лица, в отношении которого
устанавливается административный надзор, суд в рамках дела об
административном надзоре не вправе самостоятельно устанавливать эти
обстоятельства. То есть нет указания на рецидив в приговоре -
административный надзор по этому основанию установить нельзя.
И во-вторых, когда в приговоре есть сведения о совершении указанным
лицом преступления при рецидиве преступлений, однако вид рецидива не
определен, административный надзор может быть установлен на основании
п. 2 ч. 1 ст. 3 Закона при наличии условий, предусмотренных ч. 3 ст. 3 этого
же Закона, т.е. только в том случае, если лицо признавалось злостным
нарушителем порядка и условий отбывания наказания
1
.
Такие рекомендации Верховного Суда РФ не соответствуют
действующему законодательству. Рецидив преступления в соответствии с
уголовным законодательством - объективная категория. Его наличие или
отсутствие (а также вид) не зависит от усмотрения суда или другого
правоприменительного органа.
Можно провести сравнение с уголовным законодательством РСФСР.
Так, в ст. 24.1 УК РСФСР 1960 г. было закреплено понятие "особо опасный
рецидивист". Кроме того, в этой норме было указано, что лицо может быть
признано таковым только по приговору суда. Из подобной формулировки
следовало, что наличие определенных обстоятельств автоматически не
делает лицо, совершившее преступление, во-первых, особо опасным
рецидивистом, и во-вторых - особо опасным рецидивистом лицо может быть
признано только по приговору суда, а не на основании решения какого-либо
иного правоприменительного органа.
1
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 мая 2017 г. N 15 "О некоторых
вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за
лицами, освобожденными из мест лишения свободы".