33
управления достаточно для реализации их функций (рис. 7).
Рис. 7. Субсидии из федерального бюджета (млрд. руб.)
Начиная с 2014 г., Правительством России утверждается Перечень
целевых межбюджетных трансфертов, предоставление которых
осуществляется исключительно под фактическую потребность получателя
средств бюджета субъекта Федерации. А в 2016 г. в Законе о федеральном
бюджете предусмотрена норма о предоставлении всех целевых средств
бюджетам субъектов Федерации в сумме фактической потребности.
Исключение составят субвенции на выплату отдельных видов
государственных пособий и социальных выплат физическим лицам.
Даже при условии равенства всех доходов и расходов бюджетов,
имеются весомые различия в бюджетной позиции особых субъектов
страны. Обычно такая ситуация определена независящими от местных
органов власти аспектами: степенью экономического развития территории,
хозяйственной направленностью, численностью и плотностью населения и
34
др.
Таким образом, можно отметить, что особенностью федерального
бюджета Российской Федерации является тот факт, что нефтегазовые
доходы являются самой важной его составляющей и существует высокая
зависимость его доходной части от цен на природные ресурсы. В тоже
время за последние годы происходит снижение доли нефтегазовых
доходов в общем объеме доходов федерального бюджета и рост доли
ненефтегазовых доходов федерального бюджета.
2.3. Оценка эффективности действующего механизма и принципов
наполняемости доходной части федерального бюджета РФ
В действующих программных документах Правительства РФ и
Послании Президента РФ Федеральному собранию на 2017 год в качестве
первоочередных целей экономической политики заявлены обеспечение
экономического роста, качества жизни населения и роста его
благосостояния. Достижение данных целей возможно при грамотной и
сбалансированной бюджетной политике и денежно-кредитной политике,
которые должны гармонично воздействовать на все отрасли экономики и
взаимодополнять друг друга, соответствуя экономической политике
страны и интересам общества [49, с. 6].
Вместе с тем, многие ведущие ученые экономисты отмечают, что на
сегодняшний день каждая из политик решает свои внутренние задачи
(снижение дефицита федерального бюджета до благоприятных значений в
бюджетной политике и достижение целевого показателя инфляции в
денежно-кредитной политике) при явном отсутствии стремления достичь
всеобщей цели – достижение устойчивых темпов экономического развития
посредством стимулирования совокупного спроса. Об этом
35
свидетельствует содержание таких документов, как «Основные
направления единой государственной денежно-кредитной политики на
2017 год и период 2018 и 2019 годов», «Основные направления бюджетной
политики на 2017 год и на плановый период 2017 и 2018 годов»,
Федерального закона от 19.12.2016 No415-ФЗ «О федеральном бюджете на
2017 год и плановый период 2018-2019». Первый из них первостепенным
ставит задачу ценовой стабильности и определяет целью денежно–
кредитной политики «постепенное снижение годовой инфляции до 4% и
поддержание ее вблизи этого уровня в дальнейшем», а второй в качестве
целей бюджетной политики определяет реализацию программы
бюджетной консолидации (сокращение расходов федерального бюджета) и
достижение заложенного в федеральном законе предельного уровня
дефицита федерального бюджета в % к ВВП.
Представляется, что достижение низкого уровня инфляции и еще
большее сокращение расходов федерального бюджета в условиях
ограниченности внутренних ресурсов в экономике и падения реального
уровня доходов населения не приведет к стимулированию экономического
роста, а может быть достигнуто ценой последнего. Поэтому решение
задачи достижения согласованности денежно – кредитной политики и
бюджетной политики, и их нацеленности на достижение стабилизации и
развития экономики в среднесрочной перспективе представляется весьма
актуальным.
Анализируя «Основные направления бюджетной политики на 2017
год и на плановый период 2018 и 2019 годов» и публикации ученых-
экономистов в части целей и задач бюджетной политики в условиях
экономического кризиса и рецессии, с учетом зависимости состояния
российской бюджетной системы от волатильности цен на нефть на
мировом рынке сырья, следует отметить, что по этому вопросу существует
36
меньше разногласий относительно того, какая должна быть политика в
период кризиса: рестрикционная или экспансионистская [7, с. 12].
Представляется обоснованным поддержать точку зрения, в
соответствии с которой бюджетная политика должна носить больше
стимулирующий характер, чем сдерживающий. В период экономической
нестабильности государство должно, прежде всего, расширять объем
расходов федерального бюджета с целью поддержать совокупный спрос и
дать толчок для будущего развития экономики. Данной точки зрения также
придерживаются такие экономисты, как Б.Ю. Титов, С.Ю. Глазьев, А.Д.
Некипелов и ряд известных ученых-экономистов, которые активно
критикуют и нынешнюю бюджетную политику, и утвержденный
федеральный бюджет на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов.
На основе данных таблицы 3 сравним бюджетную политику в период
кризиса 2008– 2009 гг. и нынешней стагнации.
Таблица 3
Динамика показателей федерального бюджета за период 2008 – 2016
гг. и их прогнозных значений на период 2017 – 2019 гг., трлн. руб.
Показатель
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
доходы
8,965
6,713
7,874
11,121
12,914
12,906
14,238
13,251
13,368
13,487
14,028
14,844
расходы
7,021
9, 845
10,256
10,935
12,957
13,387
13,960
15,417
16,402
16,240
16,039
15,986
дефицит/
профицит к
ВВП, %
1,943
-3,131
-2,381
0,186
-0,042
-0,480
0,278
-2,165
-3,034
-2,753
-2,011
-1,141
расходы к
ВВП, %
17,0
25,4
22,1
19,5
19,4
18,9
17,9
19,1
19,8
19,5
18,9
18,5
Из данных таблицы 3 видно, что в 2009 году в самый пик кризиса
федеральный бюджет взял на себя на 40% больше расходных обязательств,
чем в 2008, соответственно, доля государственных расходов выросла по
37
отношению к ВВП с 17% до 25,4%. Полагаем, что в период кризиса 2008–
2009 гг. рост расходов федерального бюджета был оправдан, а в
последующие годы он должен снижаться, что и наблюдалось вплоть до
нового кризиса в конце 2014 г.– начале 2015 г. При этом, в период между
кризисами страна показывала неплохие темпы роста ВВП, которые
достигали 3-4% в год.
В тоже время, в период 2015-2016 гг., несмотря на рост расходов
федерального бюджета, когда государство пыталось снова спасти
совокупный спрос от сильного падения, ВВП не восстанавливался, как это
было в 2009-2010 гг. В условиях замедления роста ВВП и снижения
реальных доходов населения правительство, по сути, приняло решение
отказаться от стимулирования совокупного спроса за счет роста расходов
федерального бюджета и приняло решение о бюджетной консолидации и
снижении объема дефицита федерального бюджета, о чем
свидетельствуют показатели утвержденного федерального бюджета на
2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов [4, с. 9].
Представляется, что ключевую роль в переориентации бюджетной
политики сыграли волатильность цены на нефть и объем накопленных
средств в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния (ФНБ).
С точки зрения этих показателей период 2009-2010 гг. был в разы
благоприятнее текущей ситуации, когда цена на нефть не растет уже так
быстро, а государственные финансовые резервы стремительно
сокращаются.
В относительно благоприятный период 2010-2014 гг. необходимо
было элиминировать необоснованный рост расходов федерального
бюджета, стараться аккумулировать доходы от управления Резервным
фондом и ФНБ в сами фонды и обосновано осуществлять отбор
самоокупаемых инвестиционных проектов для финансирования средств
38
ФНБ, сделав критерии отбора максимально ясными, прозрачными и
обоснованными.
Мировая практика знает 4 способа решения проблемы бюджетного
дефицита:
сокращение государственных расходов;
поиск новых источников финансирования дефицита
государственного бюджета;
займы у других государств, юридических и физических лиц;
выпуск необеспеченных денежных средств для расходов.
Россия в настоящее время использует 2 способа решения данной
проблемы: сокращение государственных расходов и поиск новых
источников финансирования государственного бюджета.
Начиная с 2016 года, инструменты ЦБ и Минфина в совокупности
должны способствовать одновременно снижению инфляции и росту ВВП.
Данные ориентиры отражены в денежно – кредитной политике ЦБ на 2016
год и на период 2017-2018 г., а также и в Законе о Федеральном бюджете
на 2016 год [29, с. 52].
Таблица 4
Целевые ориентиры, обозначенные в бюджетной политике Минфина
Оценка / проект на год
Дефицит бюджета,
% от ВВП
Нефтегазовый
дефицит, в % от
ВВП
Расходы в % от
ВВП
2015
-3,0
-10,8
20,4
2016
-2,4
-9,9
19,2
2017
-1,9
-9,4
18,3
2018
-0,7
-8
16,7
До 2016 года наблюдается слабая эффективность инструментов, так
как фактически сложились негативные тенденции как по ВВП, так и по
инфляции. Однако в целях бюджетной политики Министерства финансов
39
обозначено последовательное снижение бюджетных расходов, дефицита
бюджета следующими темпами.
Снижение нефтегазового дефицита означает рост доли нефтегазовых
доходов бюджета и все меньшую зависимость страны от цен на сырье. Это
также скажется положительно на стабильности курса рубля и ценовой
стабильности в целом. Данные ориентиры, обозначенные в бюджетной
политике Минфина, полностью согласуются с целями Центрального банка
и их дополняют. Во многом исполнение бюджета за 2016 год зависит от
проводимой политики центрального банка, особенно в условиях
бюджетного дефицита.
Проведем анализ результатов проведения денежно-кредитной
политики (табл. 5).
Таблица 5
Основные результаты денежно-кредитной политики Банка России
Год
Объем ВВП
в текущих
ценах, млрд
руб.
М
2
, млрд
руб.
М
0
, млрд
руб.
Уровень
монетизации
экономики,
%
Уровень
инфляции, %
2011
59 698,1
24 483,1
5938,6
41,0
6,1
2012
66 926,9
27 405,4
6430,1
40,9
6,6
2013
71 055,4
31 404,7
6985,6
44,2
6,5
2014
77 893,1
32 110,5
7171,5
41,2
11,4
2015
80 412,5
35 809,2
7239,1
44,5
12,9
За последние 5 лет объем денежной массы вырос на 21,9%, а ВВП -
на 34,7%, уровень монетизации - на 8,0%. Сопоставим эти результаты с
инфляцией за три года. До санкций уровень монетизации имел такой же
темп роста, как и в 2014-2015 гг., но инфляция не превышала 6,6%, а за
последние два года она увеличилась до 12,9%. Следовательно, можно
предположить отсутствие тесной связи между уровнем монетизации и
размером инфляции.
40
К основным проблемам, препятствующим цели реализации
антикризисной стабилизации экономики можно отнести:
неэффективное управление государственным долгом;
слабая результативность применения налоговых инструментов.
Основной задачей бюджетной политики на современном этапе
является правильное определение и реализация приоритетов развития и
модернизации экономики. К таким приоритетам относятся:
– ускорение процесса диверсификации производства и
выстраивание гармоничной структуры тех сфер экономики, которые могут
обеспечить большую устойчивость и дополнительный доход в бюджет;
– усиление инвестиционной активности (в том числе и за счет
бюджетных средств) и на этой основе повышение конкурентоспособности
отечественного производства;
– преодоление дефицитности бюджета и накопление в разумных
пределах резервов при достаточном финансировании развития;
– модернизация денежно-финансовой сферы, переориентация ее
на приоритетное содействие экономическому развитию.
В июле 2017 г. Минфин России опубликовал проект Основных
направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на
2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов (ОНБП), в котором учтено
и регламентировано применение «бюджетного правила» с 2018 года. В
проект «бюджетного правила» были внесены два важных уточнения:
планируемый объем заимствований может быть уменьшен
(увеличен) вследствие превышения (снижения) фактически полученных не
нефтегазовых доходов по сравнению с прогнозируемыми (такое изменение
может произойти в результате корректировки прогноза макропараметров);
отклонения дефицита бюджета, не связанные с изменением цен
на нефть, будут балансироваться исключительно корректировкой
программы заимствований, а не параметров использования средств
41
суверенных фондов. Таким образом, объем операций Минфина России по
покупке / продаже валюты будет определяться исключительно динамикой
цен на нефть. Применение с 2018 г. «бюджетного правила» позволит
сохранить устойчивую траекторию госдолга. Ежегодный прирост
федерального долга будет ограничен объемом процентных расходов (0,8–
1,0% ВВП), уровень которых ниже темпов роста номинального ВВП в
2017–2020 гг., обозначенных в ОНБП.
В рамках внедрения «бюджетного правила» с 2018 г. планируется
объединение суверенных фондов в единый фонд. Привязка расходов
федерального бюджета к параметрам доходов снижает неопределенность
относительно ключевого параметра бюджета – дефицита, величина
которого при различных макропараметрах на прогнозном горизонте 2019–
2020 гг. будет близкой к 0,8–1% ВВП (величина процентных расходов).
«Бюджетное правило» ориентировано на накопление бюджетных
резервов и сохранение стратегии фискальной консолидации. Так, объем
интервенций для финансирования дефицита бюджета не может превысить
1% ВВП, если совокупный объем суверенного фонда меньше 5% ВВП. В
случае реализации рискового сценария при значительном снижении цен на
нефть Правительство Российской Федерации не сможет осуществить
интервенции для финансирования дефицита в объеме более 1% ВВП при
объеме суверенного фонда менее 5% ВВП, а будет вынужденно сокращать
расходы [40, с. 32].
В планах по расходам бюджетной системы в 2017–2020 гг.
учитывается исполнение «майских указов» в 2017–2018 гг., индексация
оплаты труда «неуказных» категорий работников бюджетной сферы на 4%
с 1.01.2018 и в 2019–2020 годах. Применение «бюджетного правила» и
консервативная политика индексации оплаты труда работников
бюджетного сектора и социальных пособий будет ограничивать
проинфляционные риски в среднесрочной перспективе.
42
В результате, определены основные цели бюджетной политики на
2017 год и среднесрочную перспективу являются:
укрепление макроэкономической стабильности и обеспечение
бюджетной устойчивости;
разработка долгосрочной бюджетной стратегии на период до
2030 года;
определение параметров развития пенсионной системы;
обеспечение условий для формирования и исполнения федерального
закона о федеральном бюджете на 2017 год в программном формате;
создание условий для оказания качественных государственных
услуг; разработка и реализация нового этапа развития межбюджетных
отношений;
совершенствование системы управления государственными
активами и обязательствами Российской Федерации;
обеспечение прозрачности и открытости бюджетного процесса.
Таким образом, можно заключить, что в условиях рынка бюджетная
политика является главным рычагом определения основных направлений
экономического воздействия государства на общественное производство.
Для обеспечения эффективности бюджетной политики при ее разработке
должны соблюдаться определенные требования. Главное из них - научный
подход к ее разработке, учитывающий реальное состояние экономики,
финансов и бюджетной системы страны. Бюджетная политика не может
быть эффективной, если четко не определены основные ее направления на
ближайший период и перспективу, не сформулированы главные цели и
первоочередные задачи. При этом обоснованность выдвигаемых мер и
предстоящих решений должна подкрепляться соответствующими
расчетами, позволяющими определить не только общую стоимость затрат
государства в связи с принимаемыми решениями, но и отдаленные
финансовые последствия. Главной целью бюджетной политики России