21
никогда не отдыхали, а 68% россиян – не хотят отдыхать в России
22
.
Туристско-рекреационный потенциал страны используется далеко не в
полной мере, создание условий для качественного отдыха на территории
России российских и иностранных граждан требует более активного
проведения государственной политики в сфере курортного туризма.
Для создания конкурентоспособной национальной туристской
индустрии важна четкая и ясная государственная политика в данной сфере,
способствующая формированию и эффективному функционированию
индустрии туризма и гостеприимства
23
. В этой связи в рамках следующего
параграфа работы рассмотрим эволюцию государственного регулирования
туристско-рекреационной деятельности в России.
1.2 История развития и современное состояние государственного
регулирования туристско-рекреационной деятельности в Российской
Федерации
Переходя к изучению истории развития туристско-рекреационной
деятельности, отметим, что она не может существовать вне государственного
регулирования. Вместе с распадом СССР прекратила свое существование и
система управления туризмом, соответственно в современной истории
России ее пришлось создавать заново. Этот процесс затянулся почти на 10
лет и характеризовался непрерывной реорганизацией системы федеральных
органов власти в сфере туризма.
Так, с 1995 г. по 1999 г. функционировал Государственный комитет по
физической культуре и туризму, а в 1999 г. был переименован в
Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре,
22
Маньшина Надежда. Глобальные рынки и тенденции развития оздоровительного туризма в России.
Данные Всемирного экономического форума (WEF). Материалы 3-го Московского конгресса по
медицинскому и оздоровительному туризму, 2012 г. [Электронный ресурс]. – URL:
http://csrnw.ru/upload/file_content_490.pdf. (дата обращения 10.10.2017).
23
Арсланова Г.Х., Хисматуллин М.М. Роль туристско-рекреационной сферы в социально-экономическом
развитии региона // Вестник Казанского государственного университета культуры и искусств. 2015. № 3. С.
101-106.
22
спорту и туризму. Указом Президента Российской Федерации от 25.05.1999
№ 651 данный комитет преобразован в Российское агентство по физической
культуре и туризму. А в июне того же года внесены изменения в Указ № 651
в части преобразования Государственного комитета Российской Федерации
по физической культуре и туризму в Министерство Российской Федерации
по физической культуре, спорту и туризму.
Далее в марте 2004 года образовано Федеральное агентство по
физической культуре, спорту и туризму, преобразованное Указом
Президента РФ от 18.11.2004 № 1453 в Федеральное агентство по
физической культуре и спорту и Федеральное агентство по туризму (далее
также - Агентство, Ростуризм). В 2004-2008 гг. Ростуризм подчинялся
напрямую Правительству Российской Федерации, а с 2008 г. Агентство было
передано в ведение созданного Министерства спорта, туризма и молодежной
политики.
Спустя 4 года 21 мая 2012 года согласно указу Президента РФ
Министерство спорта, туризма и молодёжной политики Российской
Федерации было преобразовано в Министерство спорта Российской
Федерации, при этом функции по выработке государственной политики в
области туризма переданы Министерству культуры Российской Федерации, а
функции по разработке молодёжной политики - Министерству образования и
науки Российской Федерации. В этой связи на сегодняшний день основным
субъектом государственного регулирования туристско-рекреационной
деятельности в Российской Федерации является Федеральное агентство по
туризму (Ростуризм)
24
, которое представляет собой федеральный орган
исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию
государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также
правоприменительные функции в сфере туризма. Министерство культуры
Российской Федерации осуществляет руководство деятельностью
24
Официальный сайт Федерального агентства по туризму [Электронный ресурс]. - URL:
http://www.russiatourism.ru/contents/ob_agentstve/ (дата обращения 10.10.2017).
23
Федерального агентства по туризму
25
. Полномочия Федерального агентства
по туризму представлены в Приложении 4.
Контент-анализ официального сайта Минкультуры показал, что на нем
представлено мало информации о взаимодействии данной структуры с
регионами по вопросам регулирования туристско-рекреационной
деятельности. Так, официальный сайт Федерального агентства по туризму
указывает, что основной структурой, которая осуществляет деятельность по
вопросам развития курортов и туризма на Ставрополье, является
Министерство курортов и туризма Ставропольского края (по состоянию на 1
сентября 2014 года). Отметим, что работа указанного органа на сегодняшний
день упразднена, что свидетельствует об отсутствии обратной связи со
стороны региональных органов власти и слабости государственного контроля
по отношению к действиям региональных властей в туристской сфере
26
.
Подчеркнем, что в субъектах Российской Федерации ответственными
за организацию туристско-рекреационной деятельности являются органы
исполнительной власти соответствующих территорий
27
. А в условиях
существенного усиления степени ответственности субфедерального уровня
власти (региональный и муниципальный уровни) за развитие туризма
возрастает теоретический и практический интерес к проблемам
территориальной организации туристско-рекреационной деятельности,
зонирования и туристско-рекреационного проектирования, создания
механизмов организации туристско-рекреационных комплексов, обоснования
соответствия бизнес-моделей развития территории с имеющимися
ресурсами, проведения экологической оценки и мониторинга за
экологическим состоянием туристско-рекреационных ресурсов. При этом
создание благоприятных условий для развития туризма с учетом
25
Об утверждении положения о федеральном агентстве по туризму: Постановление Правительства
Российской Федерации от 31.12.2004 N 901; в ред. от 05.05.2014 [Электронный ресурс]. – URL:
http://www.russiatourism.ru/contents/ob_agentstve/Regulation%20of%20the%20Federal%20Agency%20for%20To
urism/ (дата обращения 10.10.2017).
26
Трухачев А.В., Варивода В.С. Государственное регулирование сферы туризма на региональном уровне //
Фундаментальные исследования. 2014. № 11-1. С. 155-160.
27
Еськова Н.А., Мелешенко Н.А. Деятельность органов государственной власти субъектов РФ по поддержке
туристско-рекреационной сферы: региональный аспект // Наука и практика регионов. 2016. № 4 (5). С. 47-54.
24
минимизации негативного воздействия на окружающую среду требует от
региональных и муниципальных органов власти обеспечить согласование
стратегических программ и проектов с документами территориального
планирования, а также внедрения инструментов государственного
управления посредством формирования организационно-управленческих
структур, законодательных условий, инфраструктурного обеспечения и
механизмов государственной поддержки.
В качестве одной из последних инициатив развития регионов,
обладающих значительным туристско-рекреационным потенциалом, можно
привести законодательную инициативу о введении курортного сбора в целях
развития курортной инфраструктуры, что актуализирует проблему
определения границ территорий курортного сбора
28
. Такие субъекты
Федерации как Республика Крым, Алтайский, Краснодарский и
Ставропольский края признаны Правительством РФ территориями
курортного сбора, который будет введен с 1 января 2018 года по 31 декабря
2022 года
29
.
Наряду с органами исполнительной власти в сфере туризма, важную
роль в формировании и осуществлении государственного регулирования
туристско-рекреационной сферы играют законодательные
(представительные) органы власти федерального и регионального уровней,
общественные организации, представленные туристскими ассоциациями,
союзами и т.д.
Составляющими современного механизма государственного
регулирования туристско-рекреационной деятельности можно выделить
Единый федеральный реестр туроператоров и особые экономические зоны
туристско-рекреационного типа, а также создание федерального перечня
28
Максанова Л.Б.Ж., Санжеев Э.Д., Будаева Д.Г. Территориальная организация туристско-рекреационной
деятельности на региональном уровне: теоретические и практические аспекты // Вестник СГУГиТ
(Сибирского государственного университета геосистем и технологий). 2017. Т. 22. № 3. С. 128-146.
29
Курортный сбор введут с 1 января 2018 года // Парламентская газета [Электронный ресурс]. – URL:
https://www.pnp.ru/economics/kurortnyy-sbor-vvedut-s-1-yanvarya-2018-goda.html (дата обращения 10.10.2017).
25
туристских объектов
30
.
Рассмотрим каждый из элементов более подробно. Так, формирование
и ведение Единого федерального реестра туроператоров осуществляется с 01
июня 2007 года в связи с принятием соответствующего нормативно-
правового акта
31
. Указанный федеральный реестр туроператоров включает в
себя информацию о туроператорах, имеющих финансовое обеспечение, и
предназначен для обеспечения потенциальных туристов информацией о
добросовестных субъектах туристской деятельности. Перечень
туроператоров, внесенных в реестр, доступен общественности на
официальном сайте Ростуризма
32
. Туроператоры сгруппированы по критерию
финансовой обеспеченности, минимальный размер которой составляет
минимум 500 тыс. рублей. На сегодняшний день в России зарегистрировано
4531 туроператора, что наглядно представлено на рисунке 1.3. Также создана
база данных турагенств на официальном сайте организации Турпомощь
33
.
Рис. 1.3. Количество туроператоров, внесенных в федеральный
реестр
34
30
Федеральный перечень туристских объектов // Министерство культуры РФ [Электронный ресурс]. – URL:
http://классификация-туризм.рф/ (дата обращения 10.10.2017).
31
О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской
Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 3.05.2012 г.
N 47-ФЗ; в ред. от 23.07.2013 // Справочно-правовая система «Гарант»: [Электронный ресурс] / НПП
«Гарант-Сервис». – Послед. обновление: 15.05.2015.
32
Единый федеральный реестр туроператоров // Официальный сайт Федерального агентства по туризму.
[Электронный ресурс]. – URL: http://www.russiatourism.ru/contents/deyatelnost/gosudarstvennye-uslugi/edinyy-
federalnyy-reestr-turoperatorov/ (дата обращения 17.05.2015).
33
Официальный сайт организации Турпомощь [Электронный ресурс]. – URL: https://reestr.tourpom.ru/ (дата
обращения 10.10.2017).
34
Информация о туроператорах [Электронный ресурс]. – URL: https://fedstat.ru/indicator/37253.do (дата
обращения 10.10.2017).
26
Основываясь на положениях Федерального закона «Об особых
экономических зонах в Российской Федерации»
35
начался процесс создания
особых экономических зон туристско-рекреационного типа. Целью
образования указанных зон является развитие туризма и санаторно-
курортной сферы и формирование конкурентоспособного туристского
продукта в России, а также создание в регионах, в которых определены
туристско-рекреационные зоны, точек роста, так называемых туристских
кластеров.
Первоначально в 2007 году на территории РФ было создано семь
особых экономических зон туристско-рекреационного типа, однако две из
них прекратили свое существование в 2010 и 2012 гг. соответственно, а одна
– на территории Ставропольского края была включена в состав
туристического кластера. Стратегической целью формирования ОЭЗ
туристско-рекреационного типа является изменение пропорции между
выездным и внутренним туризмом за счет увеличения внутренних
туристских потоков на основе предложения конкурентоспособного
импортозамещающего отечественного турпродукта, что позволит уменьшить
отток валютных ресурсов, нарастить инвестиционный потенциал. Создание
новых туристских центров в районах, обладающих уникальными ресурсами,
позволит в будущем привлекать и внешние туристские потоки.
Современная система государственного регулирования туристско-
рекреационной деятельности включает в себя комплекс целей,
разрабатываемых и реализуемых правительством, приоритеты и способы
государственного регулирования туристско-рекреационной деятельности,
направленные на развитие индустрии туризма в Российской Федерации. В
качестве целей государственного регулирования туристско-рекреационной
деятельности можно выделить следующие:
35
Федеральный закон от 22.07.2005 N 116-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "Об особых экономических зонах в
Российской Федерации" [Электронный ресурс]. – URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения
10.10.2017).
27
необходимость развития туризма, являющегося важным условием
достойной жизни и свободного развития личности в социальном государстве,
решающим фактором нового качества жизни в современном обществе;
обеспечение защиты прав граждан на отдых, свободу передвижения
и иных прав, возникающих при совершении путешествий, создание
безопасных условий функционирования туризма;
формирование организационно-правовых основ единого
туристского рынка и благоприятного туристского имиджа РФ;
необходимость развития туристской индустрии, обеспечивающей
потребности граждан при совершении путешествий, направленной на
создание новых рабочих мест, а также увеличение доходов государства и
граждан РФ, развитие международных контактов, сохранение объектов
туристского показа, рациональное использование природного и культурного
наследия;
На рисунке 1.4 представлена схема государственного регулирования
туристско-рекреационной деятельности в России.
Рис. 1.4. Модель организации государственного
регулирования туристско-рекреационной деятельности
Контроль и
мониторинг
Цели региональных и
федеральных органов
власти
Разработка плана
мероприятий
Анализ внешней
среды
Реализация
плана
Анализ и прогноз
развития
туристско-
рекреационной
сферы
Разработка системы
целевых показателей и
критериев
эффективности
28
Еще Дмитрий Медведев в 2009 году в качестве важнейшего элемента
государственного регулирования туристско-рекреационной деятельности
отмечал формирование «культуры отдыха». По его словам «культура
туризма» представляет собой качественное состояние сферы туризма и
характеризуется высоким уровнем развития общественных отношений в
данной сфере, индивидуального и общественного сознания у
путешественников, должностных лиц, работников предприятий туристской
индустрии, населения, представителей власти, принимающих туристов
регионов
36
. Культура отдыха предполагает также рациональное
использование свободного времени в лечебно-оздоровительных,
рекреационных, познавательных и других туристских целях.
Ключевым инструментом государственного регулирования туристско-
рекреационной деятельности в современных условиях выступает
Федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма
в Российской Федерации (2011–2018 годы)», которая является действенным
инструментом по созданию современной туристской инфраструктуры в
России
37
. В целом указанная программа направлена на создание развитой
инфраструктуры туризма в РФ, соответственно решение задачи по развитию
туристско-рекреационного комплекса РФ. Точки роста развития регионов и
совершенствование межрегиональных связей обеспечиваются за счет
комплексного развития инфраструктуры туристско-рекреационных кластеров
и формирования сети автотуристских кластеров.
Механизмом поддержки регионов в рамках рассматриваемой
программы является предоставления федерального софинансирования, в
связи с чем разработаны методики предоставления средств. Основным
инструментом, способствующим повышению привлекательности туристской
отрасли как объекта для частных инвестиций, является уникальная система
36
Медведев Д.А. Видеоблог. Красная поляна, Сочи, 12 января 2009 года [Электронный ресурс]. URL:
http://archive.kremlin.ru/sdocs/vappears.shtml (дата обращения 10.10.2017).
37
Постановление Правительства РФ от 2 августа 2011 г. N 644 "О федеральной целевой программе
"Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)" (с изменениями и
дополнениями) [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/55171986/ (дата обращения 10.10.2017).
29
государственно-частного партнерства, сложившаяся при реализации
Федеральной целевой программы: на 1 рубль, который в отрасль вкладывает
государство в рамках реализации Федеральной целевой программы,
приходится 4 рубля частных инвестиций.
В целом в рамках указанной Программы предусмотрено создание 54
туристско-рекреационных и автотуристских кластеров в регионах РФ, при
этом по состоянию на ноябрь 2015 года 10 кластеров в 11 регионах уже были
построены. Всего в рамках Федеральной целевой программы планируется
построить более 300 объектов обеспечивающей инфраструктуры. По
состоянию на ноябрь 2015 года построено более 80 объектов
инфраструктуры, из которых 55 – введены в эксплуатацию, 21 объект
построен и находился в стадии ввода в эксплуатацию, еще 78 объектов
находились в стадии строительства
38
.
Характеризуя современное состояние туристско-рекреационной
деятельности в России, отметим, что за последние два года туристский рынок
России серьезно изменился: на фоне снижения числа поездок за рубеж стал
расти внутренний и въездной туризм. Данные представлены на рисунке 1.5.
Рис. 1.5. Статистические данные по развитию туризма в РФ
39
38
Влияние ФЦП на социально-экономическое развитие российских регионов [Электронный ресурс]. URL:
https://www.russiatourism.ru/doc/2016 (дата обращения 10.10.2017).
39
Роль туризма в Российской экономике [Электронный ресурс]. URL: https://www.russiatourism.ru/contents/
(дата обращения 10.10.2017).
30
Активно растет и объем туристских услуг, оказанных населению, как в
РФ в целом, так и в субъектах Северо-Кавказского федерального округа, что
наглядно представлено в таблице 1.1.
Таблица 1.1
ОБЪЕМ ТУРИСТСКИХ УСЛУГ, ОКАЗАННЫХ НАСЕЛЕНИЮ
40
млн.руб.
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Российская Федерация
78227,6
99879,0
112829,4
121545,0
145784,0
147540,8
158251,9
Центральный федеральный
округ
24455,8
29666,1
33166,0
32302,3
44231,6
40284,8
43746,5
Северо-Западный федеральный
округ
9075,4
12016,2
13128,0
14890,1
17501,3
17776,0
16320,7
Южный федеральный округ
4581,0
5186,2
6921,0
7877,2
8628,7
9928,8
11750,5
Северо-Кавказский
федеральный округ
6466,8
7120,9
6190,8
5912,6
4537,6
4611,9
5031,4
Республика Дагестан
5520,2
5871,5
4693,7
4066,8
2397,7
2269,4
2265,0
Республика Ингушетия
-
0,1
-
3,6
33,7
36,2
44,3
Кабардино-Балкарская
Республика
460,9
542,8
621,8
550,8
635,0
717,5
763,2
Карачаево-Черкесская Республика
19,2
29,3
47,5
41,4
37,1
35,4
38,7
Республика Северная Осетия -
Алания
96,3
97,8
99,1
70,9
173,9
189,7
213,0
Чеченская Республика
-
-
-
-
1,0
59,1
295,4
Ставропольский край
370,2
579,3
728,7
1179,1
1259,2
1304,4
1411,8
Приволжский федеральный
округ
12053,0
14128,0
16487,4
19974,5
24822,4
26389,3
26708,9
Уральский федеральный округ
11840,9
14935,2
16629,5
17569,1
19835,9
22309,8
24608,0
Сибирский федеральный округ
7102,1
13088,5
15511,8
17221,3
19378,5
18844,4
17996,8
Дальневосточный федеральный
округ
2652,6
3737,9
4795,0
5798,0
6848,0
7071,5
7371,4
Крымский федеральный округ
324,2
4717,8
По нашему мнению, успешное развитие туристско-рекреационной
деятельности в России связано с применением основных направлений и мер
развития туризма, среди которых следует выделить:
- повышение доступности и улучшение потребительских свойств
отечественных турпродуктов, предполагающее формирование пакетных
туров, сотрудничество с РЖД и санкционирование чартерных перевозок;
- развитие туристско-рекреационной инфраструктуры;
- диверсификация туристских предложений;
- повышение качества туристского сервиса посредством обучения,
40
Статистические данные по субъектам РФ [Электронный ресурс]. URL:
https://www.russiatourism.ru/contents/statistika/statisticheskie-dannye-po-rf/statisticheskie-dannye-po-subektam-rf-
za-2015-god/ (дата обращения 10.10.2017).