41
- концертный зал им. Шаляпина, рассчитанный на 1470 мест и
включающий в себя органный зал на 88 мест;
- здания, в которых в разное время жили и творили великие деятели
культуры;
- образец английского паркового стиля - парк Победы, который сегодня
реставрируется и обновляется;
- краеведческий музей им. В.П. Шпаковского;
- Никольская, Пантелеймоновская, Старообрядческая и др. церкви
56
.
На сегодняшний день постепенно восстанавливается сеть туристско-
экскурсионных бюро, деятельность которых направлена на привлечение
большего количества туристов и отдыхающих в город. Заложены основы
делового туризма с посещением различных выставок и конгрессных
мероприятий, в связи с чем возрастает количество приезжающих в зимнее
время. Постепенно растет количество юридических и физических лиц,
занимающихся обслуживанием туристов, отдыхающих и населения.
Железноводск – самый северным из группы курортов Кавказских
Минеральных Вод. Этот маленький и уютный город расположен в
предгорьях Большого Кавказа на высоте 60 - 650 м, на южных склонах горы
Железной. Минеральные источники, климат и неповторимый рельеф
превратили Железноводск в многопрофильную здравницу с наличием
разнообразных и многочисленных лечебных факторов.
На курорте применяются питьевое лечение, грязелечение, минеральные
ванны, ингаляции, аэротерапия. С 2005 года в Железноводской
грязелечебнице стали применять новый вид процедур - радоновые ванны.
Железноводск – это старейший в России бальнеологический курорт, основой
курортных ресурсов которого составляют минеральные источники.
Химический состав воды практически всех железноводских источников
однотипен и включает в себя углекислые гидрокарбонатно-сульфатно-
56
Город-курорт – Ессентуки. [Электронный ресурс]. URL: http://adm-essentuki.ru/ (дата обращения:
10.10.2017).
42
натриево-кальциевые составляющие.
В настоящий момент развивается экотуризм, Железноводск
предоставляет широкие возможности для экскурсий, путешествий и
туристских походов. Статистика показывает, что ежегодно город-курорт
Железноводск посещают около 85 тысяч человек
57
.
Город Железноводск - это известный бальнеологический, питьевой и
грязевой курорт, в котором функционирует 21 санаторий. Большинство
маршрутов в окрестностях города доступны каждому. На курорте
зарегистрировано более 80 памятников истории, архитектуры и культуры.
Неизменно привлекают внимание туристов ванны Островского, здание
железнодорожного вокзала, Пушкинская галерея, дворец Эмира Бухарского,
памятник М.Ю. Лермонтову, подворье Карповых - одно из Лермонтовских
мест Кавказских Минеральных Вод, Каскадная лестница, а также
исторически сложившиеся садово-парковая зона - Лечебный парк.
Положительными факторами для развития в городе Железноводске
традиционных и экстремальных видов спорта и туризма являются: обилие
зелени и красота окружающей природы, разнообразие ландшафта и наличие
удобных путей сообщения. Однако в настоящее время Железноводский
курорт не в полной мере удовлетворяет возросший спрос на качественные и
разнообразные услуги лечения и отдыха. В целях соответствия мировым
стандартам требуется расширение санаторно-курортного комплекса и
спектра гостиничных и туристских услуг
58
.
Характеризуя современное состояние туристско-рекреационной
деятельности, отметим, что на территории КВМ в настоящее время работает
47 специализированных заводов и цехов по разливу минеральной воды.
Санаторно-курортная деятельность – главная социально-экономическая
функция курортного региона. Здесь традиционно работают десятки
курортных предприятий. Объем и качество оказываемых услуг в
57
Официальный сайт администрации города Железноводска [Электронный ресурс]. URL: http://adm-
zheleznovodsk.ru/ (дата обращения: 10.10.2017).
58
Достопримечательности Железноводска. [Электронный ресурс]. URL:
http://www.oorp.ru/jeleznovodsk/dostoprimechatelnosti.shtml (дата обращения: 10.10.2017).
43
большинстве санаторно-курортных учреждений КМВ достаточно высок,
появилась возможность организовывать и индивидуальное лечение и отдых,
рассчитанный на любую категорию граждан, включая детей
59
. Однако общая
численность здравниц в течение ряда лет находится примерно на одном
уровне, что можно увидеть из следующей таблицы.
Таблица 2.1
Динамика численности санаторно-курортных предприятий,
функционирующих в регионе КМВ
60
Информация по месторасположению объектов санаторно-курортной
индустрии по городам Кавказских Минеральных Вод наглядно представлена
на рисунке 2.2.
Рис. 2.2. Распределение санаторно-курортных учреждений КМВ по
городам-курортам федерального значения
Анализируя данные, можно проследить резкий спад общего количества
санаториев с 1939 до 1985, потом его же дальнейший подъем до 109 в 1995
году. Далее до 2009 года продолжался подъем количества санаториев и
пансионатов, однако, в 2013 году наблюдается стагнация численности
59
Ефименко Н.В., Глухов А.Н. Актуальные вопросы модернизации курортного дела на Кавказских
Минеральных Водах // Курортная Медицина – научно-практический журнал. – 2011. - № 1. - С.56.
60
Составлено автором на основе данных, предоставленных на сайтах администраций городов КМВ.
Кисловодск
Ессентуки
Пятиигорск
Железноводск
Кисловодск Ессентуки Пятигорск Железноводск
Курорты
1939 г.
1985г.
1995г.
2009г.
2013г.
Кисловодск
53
29
37
37
33
Ессентуки
26
24
27
28
31
Пятигорск
12
17
23
24
18
Железноводск
16
17
22
22
28
Всего
107
86
109
111
110
44
функционирующих санаторно-курортных предприятий. По всей видимости,
такая ситуация обусловлена резко возросшим количеством построенных в
регионе в последние годы отелей. Вместе с тем, согласно имеющимся
прогнозам, в ближайшие годы в регионе ожидается бурное увеличение
темпов развития санаторно-курортного и туристско-рекреационного
комплекса, увеличение туристских потоков, и, как следствие, значительный
рост средств размещения (См.: Таблица 2.2.).
Таблица 2.2
Прогнозы увеличения мест размещения в сфере гостеприимства в
регионе КМВ к 2020 году
61
Санаторный
комплекс
Гостиничный
комплекс
Суммарный
прирост
мест
Общее
количество
мест
2006г
2010г
прирост
всего
2010г.
прирост
всего
Пятигорск
5527
7476
821
8297
1491
899
2390
1720
10687
Железноводск
4434
4974
711
5685
158
2019
2177
2730
7862
Кисловодск
9503
10540
3550
14090
650
1200
1850
4750
15940
Ессентуки
7768
9090
519
9609
518
441
959
960
10568
Минераловодский
район
238
238
2000
2238
397
2520
2917
4520
5155
Лермонтов
0
0
0
0
26
556
582
556
582
Предгорный и
Георгиевский р-н
0
0
0
0
0
160
160
160
160
ИТОГО
27470
32318
7601
39919
3240
7795
11035
15396
50954
По прогнозам аналитиков, к 2020 году санатории и пансионаты примут
770000 пациентов, а в целом Кавказские Минеральные Воды - 1млн.576 тыс.
человек
62
.
По результатам проведенного анализа мы можем утверждать, что
эколого-курортный регион Кавказские Минеральные Воды обладает
великолепной ресурсной базой, имеет значительное количество
конкурентных преимуществ перед аналогичными курортными центрами, и,
согласно прогнозам аналитиков, имеет хорошие перспективы развития.
Проанализировав все факторы, мы пришли к выводу, что за два столетия
курорты Кавказских Минеральных Вод очень преобразовались, появились
61
Доктрина развития региона Кавказских Минеральных Вод до 2020 года – часть 1 // Стратегия социально-
экономического развития особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации –
Кавказских Минеральных Вод до 2020 года. Часть 2.– Ессентуки, 2006
62
Тенденции развития туристско-рекреационной сферы КМВ // Липовая Т.Б., Арутюнян М.Н., Федорченко
Е.Н., Казарьянц К.Э., Швелидзе В.Б., Ланцова Т.И., Горбачева И.Е., Гордиенко А.Е., Чепукова А.Б. -
Пятигорск, 2010. – 152 с.
45
единые источники рекреационных ресурсов, как лечебных (лечебные грязи),
так и туристско-экскурсионных, улучшилось качество обслуживания,
курорты стали дополнять друг друга не только в лечебном, но и туристско-
экскурсионном отношениях.
Понимая, что уровень развития туристско-рекреационной деятельности
напрямую связан с наличием эффективного государственного регулирования
рассматриваемой сферы, в рамках следующего параграфа работы
остановимся на исследовании истории и современных инструментов
государственного регулирования на территории КМВ.
2.2 Анализ деятельности государственных органов власти по
развитию туристско-рекреационной сферы на Кавказских
Минеральных Водах
Признание в 1992 году Кавказских Минеральных Вод особо-
охраняемым эколого-курортным регионом РФ дало основание для создания в
марте 1992 г. в Ессентуках администрации Кавказских Минеральных Вод.
Администрация Кавказских Минеральных Вод была создана по Указу Бориса
Николаевича Ельцина, при этом руководитель администрации КМВ
назначался Президентом РФ по представлению главы администрации
Ставропольского края и является его заместителем. Администрация должна
была координировать «экономическое и социальное развитие на территории
региона, но контроля за финансовыми потоками, которые шли в регион по
федеральным целевым программам, никогда не имела. Согласно положению
«Об особо охраняемом эколого-курортном регионе РФ Кавказских
Минеральных Вод Ставропольского края и его администрации» отмечалось,
что его бюджет является составной частью краевого бюджета
Ставропольского края. Руководителем администрации КМВ долгое время и
на сегодняшний день является Бондаренко Михаил Сергеевич. При этом
данный орган не имеет практически никаких полномочий и финансовой
46
основы деятельности, постепенно все направления деятельности были
адаптированы к администрации г. Ессентуки.
Основным достижением Администрации КМВ в период ее
функционирования явилась разработка Доктрины развития региона
Кавказских Минеральных Вод, в рамках которой была представлена
Стратегия экономического развития эколого-курортного региона Кавказских
Минеральных Вод до 2020 года
63
. На сегодняшний день данный документ
утратил свою актуальность, поскольку разрабатывался в начале 2000-х годов.
Однако, применительно к специфике рассматриваемой нами темы, отметим,
что Доктрина развития региона КМВ исходила из целесообразности
государственной поддержки развития соответствующей федеральному
статусу особо-охраняемого эколого-курортного региона КМВ и четырех
входящих в него федеральных курортов. Органам власти уже в то время было
понятно, что без государственной поддержки регион не сможет эффективно
выполнять возложенную на него федеральным статусом задачу укрепления
здоровья нации. На основании представленного документа была разработана
«Система мер государственной поддержки Кавказских Минеральных Вод
(2008 - 2012 гг.)», отражающая направления государственной поддержки,
осуществляемые совместно с бизнесом и обществом.
За указанный период - на 5 лет (2008-2012 гг.) предусматривались
вложения общим объемом около 60 млрд. руб., при этом доля
финансирования из федерального бюджета составляла 25 млрд. руб. или
41,6%. Прогнозировалось получить следующий экономический эффект от
представленной системы мер государственной поддержки КМВ:
оздоровление нации, рост ВВП России и увеличение бюджетных
поступлений от контингента пациентов, восстановивших свою
работоспособность.
63
Доктрина развития региона Кавказских Минеральных Вод [Электронный ресурс]. URL:
http://www.regionkmv.ru/projects/strategy_0.html (дата обращения: 10.10.2017).
47
В целом можно отметить, что многие цели и задачи доктрины не были
достигнуты, однако можно считать, что именно данный документ заложил
основы государственного регулирования туристско-рекреационной
деятельности в регионе КМВ и обозначил его главное предназначение, а
именно быть уютным и благополучным мегаполисом здоровья, образования,
культуры и бизнес коммуникаций в центре Юга России, мировым лидером
технологий всестороннего оздоровления на базе уникальных природных
факторов
64
.
В этой связи будет уместно отметить, что регулирование туристско-
рекреационной деятельности на Кавказских Минеральных Водах
продолжается и на муниципальном уровне, в связи с чем, отметим, что
недавно принятые изменения в Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
65
, наделили
органы местного самоуправления полномочиями сфере туризма. Была
сформирована правовая основа для более активной реализации
муниципальной политики в сфере туризма, продолжающая государственную
политику в туристско-рекреационной сфере на местном уровне. Органы
местного самоуправления получили возможность более эффективно
осуществлять мероприятия по поддержке и развитию туризма и создавать
соответствующие органы муниципального управления туристско-
рекреационной сферой.
Приведем в качестве примера анализ полномочий и сферы
ответственности администрации г. Ессентуки, где и была пройдена практика,
отметив, что другие городские округа, входящие в состав КМВ и
являющиеся городами федерального значения, имеют аналогичные
полномочия. Так, согласно уставу муниципального образования г. Ессентуки
в права органов местного самоуправления городского округа город-курорт
64
Доктрина развития региона Кавказских Минеральных Вод [Электронный ресурс]. URL:
http://www.regionkmv.ru/projects/strategy_0.html (дата обращения: 10.10.2017).
65
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.07.2017) "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.08.2017) [Электронный
ресурс] URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения 10.10.2017).
48
Ессентуки на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного
значения городского округа в сфере туризма можно отнести лишь один
пункт: создание условий для развития туризма. В том числе к полномочиям
Администрации города в сфере туризма относится также создание условий
для развития туризма
66
. При этом город Ессентуки вправе устанавливать
международные связи, в том числе в сфере культуры, образования, спорта,
туризма, молодежной политики и в других сферах и осуществлять
внешнеэкономическую деятельность в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации и законами Ставропольского края.
В целом, особое внимание к туристско-рекреационной сфере связано с тем,
что г. Ессентуки является здравницей и имеет потенциал развития в
рассматриваемой сфере.
Представляя опыт муниципального регулирования туристско-
рекреационной сферы, отметим, что в период 2011-2016 гг. практически
каждый город федерального значения, входящий в состав КМВ имел свою
муниципальную целевую программу по развитию туризма. Их перечень
приведем в таблице 2.3.
Таблица 2.3
Перечень нормативно-правовых актов, регулирующих
туристско-рекреационную сферу в городах федерального
значения на КМВ
Название
муниципального
образования
Название нормативно-правового
акта в туристско-рекреационной
сфере
Кем и когда был утвержден
Город Пятигорск
Муниципальная целевая программа
«Развитие курорта и туризма в
городе-курорте Пятигорске на 2011 –
2016 годы»
Постановление
Администрации города
Пятигорска Ставропольского
края от 30.08.2010 № 4194
Город
Кисловодск
Стратегия социально-экономического
развития городского округа города-
курорта Кисловодска до 2020 года
Решение Думы города-
курорта Кисловодска от
28.04.2010 N 59-310
Город Ессентуки
Муниципальная целевая программа
«Развитие курорта и туризма в городе
– курорте Ессентуки на 2012 – 2016
годы»
Постановление
Администрации города
Ессентуки от 26.07.2011г. №
1159
66
УСТАВ муниципального образования городского округа город-курорт Ессентуки Ставропольского края
(Принят решением Думы города Ессентуки от 29 июня 2016 г. № 48 (с изменениями от 07.04.2017 г. № 31))
[Электронный ресурс] URL: http://adm-essentuki.ru/administration/polnomochiya_zadachi_i_funktsii/ (дата
обращения 10.10.2017).
49
Город
Железноводск
Муниципальная целевая Программа
"Развитие санаторно-курортного и
туристско-рекреационного комплекса
в городе-курорте Железноводске
Ставропольского края на 2011 - 2015
годы
Постановление
администрации города-
курорта Железноводска от
11.04.2011 N 251
Как видно из представленного материала, города федерального
значения на КМВ имели муниципальные целевые программы по развитию
туристско-рекреационной сферы, при этом следует отметить, что город
Кисловодск использовал Стратегию социально-экономического развития, где
часть указанного документа относилась к туристско-рекреационной
деятельности.
Для уточнения и детализации ключевых целей и задач органов
местного самоуправления в туристско-рекреационной сфере нами в
Приложении 6 приведены цели и задачи соответствующих программных
документов. Как видно из представленных данных, цели и задачи
муниципальных целевых программ довольно схожи, в этой связи считаем
целесообразным остановиться более подробно, на примере муниципальной
целевой программе г. Ессентуки. Основные мероприятия по реализации
муниципальной целевой Программы состояли из трех разделов, связанных
между собой определёнными задачами, а именно:
- осуществление рекламно-информационной деятельности;
- разработка и продвижение курортно-туристского продукта города
Ессентуки;
- развитие инфраструктуры и материальной базы.
Ключевой составляющей успешного развития туристско-
рекреационной сферы в муниципальном образовании считаем его ресурсное
обеспечение. Предусматривалось совместное финансирование мероприятий
Программы, которое осуществлялось за счет средств федерального бюджета,
бюджета Ставропольского края, бюджета муниципального образования
городского округа города - курорта Ессентуки и собственных средств
инвесторов.
50
Бюджетное финансирование мероприятий Программы осуществлялось
как в форме субсидий, так и в других формах расходов бюджета,
предусмотренных бюджетным законодательством РФ. Финансирование
осуществлялось в пределах объёмов, предусматриваемых в бюджете на
соответствующий финансовый год. Планируемый объём финансирования
мероприятий Программы составлял всего: 10580,648 млн. рублей.
Распределение средств представлено в таблице 2.4.
Таблица 2.4
Распределение средств на реализацию муниципальной целевой
программы «Развитие курорта и туризма в городе-курорте
Ессентуки на 2012-2016 годы» в млн. руб.
67
Мероприятия и объемы финансирования Программы уточнялись при
ежегодном формировании проекта бюджета муниципального образования
городского округа города – курорта Ессентуки на соответствующий
финансовый год. При этом представленные данные свидетельствуют о том,
что финансирование программы было построено на принципах
субсидиарности, что означает частичное финансирование средств из
различных источников. Распределение средств по источникам наглядно
представлено на рисунке 2.4.
Из представленных данных следует, что основу финансирования
составляли внебюджетные источники, источники которых программа не
детализировала. Бюджетное финансирование суммарно составляло около 7%.
67
Составлено автором на основе данных Муниципальной целевой программы «Развитие курорта и туризма
в городе-курорте Ессентуки на 2012-2016 годы»
Годы
Средства
федерального
бюджета
Средства
бюджета
Ставропольского
края
Средства
бюджета
г. Ессентуки
Внебюджетные
средства
Всего
2012 г.
305,0
24,0
6,95
2198,46
2534,41
2013 г.
80,0
24,0
7,096
201,36
312,456
2014 г.
94,0
35,2
10,15
1,6
140,95
2015 г.
44,0
35,2
9,85
1,48
90,53
2016 г.
29,908
23,923
6,981
7441,49
7502,302
Всего
552,908
142,323
41,027
9844,39
10580,648