23
Рисунок 4. Схема предоставления земельного участка для
строительства с предварительным согласованием мест размещения
объектов
Для того, чтобы гражданин получил земельный участок, который
находится в государственной или муниципальной собственности, для целей,
которые не связаны со строительством, следует обратиться к нормам статьи 34
ЗК РФ. Данная процедура является более простой, чем если целью получения
земельного участка является строительство.
24
Законодательство устанавливает права и обязанности органов
государственной власти и местного самоуправления при проведении процедур
управления земельными участками, которые находятся в их собственности или
в ведении. При управлении земельными отношениями необходимо соблюдать
определенные принципы.
Так, ключевым принципом является эффективность, то есть,
использование земельных участков должно приводить к возникновению
экономического, социального или иного эффекта. Также следует упомянуть
такие принципы, как принцип справедливости, устанавливающий равные права
участников земельных отношений, публичности и открытости, который
определяет, что население должно быть в курсе земельных отношений на
территории муниципального образования, а предоставление земельных
участков должно быть максимально прозрачным.
Первоначальный этап управления земельными отношениями в системе
органов государственной власти и местного самоуправления предусматривает
следующие обязанности вышеуказанных органов:
- разработка и принятие нормативных документов, устанавливающих
особенности проведения процедуры предоставления земельных участков,
основные критерии, порядок принятия решений по представленным заявкам.
Уполномоченные органы обязаны рассмотреть все заявки, поданные
заявителями в определенный срок. При этом, все заявители имеют равные
права – не должны устанавливаться приоритеты или особые условия для
некоторых категорий заявителей, кроме тех, кто определен в нормативных
актах законодательства;
- создать или назначить специализированные органы, осуществляющие
управление земельными участками и другим имуществом органов
государственной власти или местного самоуправления;
- сформировать информационную базу, в которой указаны сведения о
земельных участках, которые могут быть предоставлены физическим и
25
юридическим лицам на определенных условиях, обеспечить публикацию
данной информации для широкого круга лиц.
Порядок предоставления гражданам земельных участков для целей, не
связанных со строительством, подробно описан на рисунке 5.
Рисунок 5. Предоставление гражданам земельных участков,
находящихся в государственной или муниципальной собственности
для целей, не связанных со строительством
При этом, нормы, которые устанавливают предоставление данных
участков, закреплены в статье 33 ЗК РФ.
26
Разграничение в зависимости от цели предоставление показано на
рисунке 6.
Рисунок 6. Нормы предоставление земельных участков
гражданам
Таким образом, предоставление земельных участков для целей, не
связанных со строительством, регулируется Земельным кодексом и
специальными нормативными актами. Так, если речь идет о землях
сельскохозяйственного назначения, применяются положения Земельного
кодекса (ст. 81), а также Федеральными законами, в зависимости от целевого
использования:
27
- если земельный участок будет использоваться крестьянским
(фермерским) хозяйством, применяются нормы, установленные Федеральным
законом от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «о крестьянском (фермерском) хозяйстве»;
- при предоставлении земель для садоводства и огородничества
применяются положения, установленные Федеральным законом от 15 апреля
1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих
объединениях граждан»;
- если гражданин запрашивает земельный участок для ведения личного
подсобного хозяйства, руководствуются Федеральным законом от 7 июля 2003
г. № 112-ФЗ «о личном подсобном хозяйстве»;
- при запросе земель для использования в сельском хозяйстве
необходимо учитывать положения, регулируемые Федеральным законом от 24
июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения».
В современной России существует проблема, связанная с
предоставлением земельных участков из земель сельскохозяйственного
назначения. Суть проблемы в том, что предоставление земельных участков
осуществляется только из специального фонда перераспределения земель, что
установлено ст. 80 ЗК РФ. Данный фонд создается для того, чтобы рационально
распределить земельные участки для обеспечения деятельности
сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) и личных
подсобных хозяйств, а также для ведения садоводства и огородничества,
использование земель под сенокосные угодья или пастбища [47, с. 3].
Формирование фонда перераспределения земель осуществляется за счет
включения в него земель сельскохозяйственного назначения, в следующих
случаях:
- если правообладатель добровольно отказался от земельного участка
сельскохозяйственного назначения;
- если у правообладателя на данный земельный участок не осталось
наследников по закону или завещанию, или наследники не вступили в
28
наследство или отказались от него, либо они лишены наследства
волеизъявлением завещателя
- если земельный участок принудительно изъят у правообладателя, в
случаях, предусмотренных законодательством.
Данный перечень является исчерпывающим и не допускает других
толкований. Соответственно, в большинстве российских регионов фонд
перераспределения земель сельскохозяйственного назначения в основном не
формируется, так как нет свободных земель для включения в него.
Соответственно, нет и предоставления данных земель. Поэтому, многие
исследователи сходятся во мнении, что необходимо более эффективно
осуществлять контрольную деятельность за использованием земель
сельскохозяйственного назначения, чтобы принудительно изымать земельные
участки в случае, если они используются недостаточно эффективно, не ведется
сельскохозяйственная деятельность, либо обладатель участка осуществляет
деятельность, отличную от сельскохозяйственной или не принимает должных
мер по содержанию данного участка. Необходимо провести инвентаризацию,
которая позволит выявить подобные участки и осуществлять их изъятие и
последующее перераспределение – выделение другим владельцам, которые
будут использовать данные участки по назначению и использовать эффективно
[47, с. 3].
Проблемы имеются и в сфере предоставления участков под
строительство, так как данные участки являются достаточно дорогими, но
основной спрос направлен на поиск земельных участков под индивидуальное
жилищное строительство. Сложность предоставления таких участков вкупе с
их высокой стоимостью приводят к появлению неудовлетворенного спроса
населения.
Решение данной проблемы осуществляется на сегодняшний день во
многих регионах путем получение земельных участков другого назначения (в
основном – сельскохозяйственного) и последующего их перевода в земли для
индивидуального жилищного строительства. Такая схема привлекательна еще и
29
потому, что стоимость сельскохозяйственных участков ниже, чем участков для
строительства. Данная процедура осуществляется в порядке, представленном
на рисунке 7.
Рисунок 7. Порядок перевода земель из одной категории в
другую
Но данная процедура также является достаточно сложной, так как не
существует регламента, позволяющего регулировать вопрос перевода земель.
Отказы по таким землям являются в основном субъективными [29, с. 432].
30
Недавняя история Российской Федерации позволяет определить, что
перевод сельскохозяйственных земель в другие категории осуществляется
достаточно редко, в исключительных случаях, если заинтересованным
сторонам удавалось доказать органам местного самоуправления необходимость
осуществления строительство на данной земле. Но это были редкие случаи,
изменение назначения земельных участков с сельскохозяйственных на участки
под осуществление строительства было очень мало. Земли, которые ранее
принадлежали колхозам, были скуплены за бесценок, и в тот период, когда
земельное законодательство было несовершенным, были использованы
различные лазейки в законодательстве, чтобы осуществлять на данных землях
строительство.
Современный Земельный кодекс содержит разные условия выделения
земель, в том числе и под строительные цели. Так, для того, чтобы построить на
участке индивидуальный жилой дом, необходимо, чтобы земельный участок
имел категорию «земли населенных пунктов». Тогда заявитель сможет легко
оформить разрешение на строительство, привлечь кредитные и бюджетные
ресурсы, например, субсидии на индивидуальное жилищное строительство.
Соответственно, в этом случае необходимо осуществить перевод категории
земель. Если же предполагается строительство летнего дома (дачи), то
необходимости переводить земли в иную категорию нет. Заявители создают
некоммерческое объединение, тем самым можно изменить разрешенное
использование земельного участка без его перевода в земли другой категории.
Соответственно, данный вариант широко использовался населением для того,
чтобы строить на землях сельскохозяйственного назначения [30, с. 189].
Но даже эта схема имела свои сложности, так как для того, чтобы
изменить разрешенное использование земельного участка, необходимо также
учитывать целевое назначение категории земель. Однако, местные органы
власти имеют все полномочия, чтобы устанавливать или изменять разрешенное
использование земель, с учетом требований земельного законодательства и
утвержденных на территории муниципального образования правил
31
землепользования и застройки. Но это осуществляется только в том случае,
если данный земельный участок не находится в границах территории, в которой
права на земельные участки либо не предоставляются, либо права на их
использование ограничены.
Развитие законодательства произошло со вступлением в силу в 2005
году Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из
одной категории в другую». Новый нормативно-правовой акт допускал
осуществление перевода в другую категорий земель, которые имеют категорию
сельскохозяйственных, только в том случае, если в соответствии с
проведенными исследованиями данные земли признаны неподходящими для их
использования в сельскохозяйственной деятельности. Далее, в июле того же
года появились поправки, которые привели к значительным изменениям в этих
нормах: в результате введения поправок, было разрешено размещение на
землях сельскохозяйственного назначения любых промышленных объектов.
Ограничения были наложены только на кадастровую стоимость угодий – она не
должна превышать уровень, который установлен в данном муниципальном
образовании как средний.
Если земли сельскохозяйственного назначения на 150% превышают
средний показатель, то они могут использоваться для любых нужд в случае,
если данные объекты больше негде разместить.
Таким образом, данные поправки сняли ограничение на использование
селькохозяйственных угодий в строительных целях, даже если речь идет о
хороших землях, которые могли бы быть эффективно использованы в
сельскохозяйственной деятельности.
Данная проблема на сегодняшний день остается открытой, не
сформированы условия для того, чтобы заинтересованные лица были
обеспечены участками необходимой категории – это приведет к тому, что
необходимость искать несовершенства законодательства для достижения своей
цели, в конце концов, отпадет.
32
1.3. Проблемы формирования земельных участков, препятствующие
развитию первичного рынка
Современная ситуация, связанная с предоставлением земельных
участков различных категорий сопряжена с большими проблемами, которые
вскрываются при реализации процедур формирования земель и постановки их
на кадастровый учет. Проблемы существуют также в осуществлении
муниципальными органами власти управленческой деятельности по
регулированию земельных отношений.
Как уже было отмечено выше, собственность на землю может быть
государственной, муниципальной или частной. Определенные проблемы
имеются в последней категории, так как необходимо выделять участки на
местности, для чего необходимо эффективно организовать кадастровый учет.
Как уже отмечалось, частные земли в основном неучтенные и не выделенные
на местности, ввиду различных причин [30, с. 125].
Что касается земель, которые находятся в государственной и
муниципальной собственности, то основная проблема заключается в
незавершенности работ по разграничению собственности на данные участки.
Разграничение позволяет выделить собственность Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации или муниципальных образований на земли,
собственность на которые пока не разграничена. То есть, данные участки
попросту не используются, хотя могли бы приносить поступления в бюджет от
их использования.
Если рассматривать земли, имеющие назначение под сельское
хозяйство, то разграниченные земли занимают всего около 0,5%, а по землям,
имеющим категорию «земли населенных пунктов», процент разграничения
составляет всего 1%.
По данному случаю совершенствуется законодательство, так, принят
Федеральный закон от 17 апреля 2006 года №53-ФЗ, который внес изменения в
Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие
Земельного кодекса Российской Федерации», которые призваны внести ясность