32
принятые решения по передаче имущества в пользование,
исключению из состава казны, возврату в казну;
другие сведения, соответствующие требованиям действующего
законодательства.
Ознакомившись с перечисленным перечнем, специалисты, отвечающие
за ведение реестра имущества казны, сразу же отметят массу сложностей, с
которыми им приходится каждодневно сталкиваться в своей работе.
К примеру, имущество, право на которое возникло еще до 90-х годов,
не всегда имеет сведения о кадастровом номере или вовсе не проходило
технический учет. В свою очередь, организация мероприятий по постановке
на кадастровый учет является весьма затратной процедурой и органы власти
не всегда располагают соответствующими средствами для ее организации.
Еще одной из часто встречающихся проблем является отсутствие
правоустанавливающих документов на имущество. Это также обусловлено
тем, что такие объекты были приобретены или построены достаточно давно и
документы на них либо не сохранились (были утеряны), либо их попросту не
было (например, строение было возведено так называемым «хозспособом»).
В результате чего возникает искажение информации, а ведение реестров
затрудняется.
Немаловажной проблемой также является регистрация права
собственности на недвижимое имущество. В соответствии с положениями
части 2 ст. 131 ГК РФ ведение реестра собственности не является
тождественным государственной регистрации прав на такое имущество.
Согласно судебной практике и в силу пункта 36 Постановления
Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ N 10/22,
факт включения недвижимого имущества в реестр государственной или
муниципальной собственности сам по себе не является доказательством
права собственности или законного владения.
33
Таким образом, для признания права собственности на тот или иной
объект имущества казны, помимо полноценной записи в соответствующих
реестрах, необходима регистрация прав в Росреестре.
Кроме того, законодатель все больше ужесточает не только требования,
предъявляемые к организации учета имущества, но и устанавливает
ответственность за непредоставление или предоставление недостоверных
сведений об объектах в органы Росимущества.
Так, 09 декабря 2015 г. вступил в силу Федеральный закон от
28.11.2015 № 344-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской
Федерации об административных правонарушениях в части повышения
эффективности управления государственным (муниципальным)
имуществом», устанавливающий административную ответственность за
нарушение требований за непредставление или ненадлежащее представление
сведений о федеральном имуществе либо представление недостоверных и
(или) неполных сведений о нем.
А в соответствии ст. 19.7.12 КоАП РФ непредставление или
ненадлежащее представление в федеральный орган исполнительной власти,
уполномоченный в области приватизации и управлении государственным
имуществом, сведений, предоставление которых является обязательным,
влечет наложение на граждан административного штрафа в размере от 3000
до 5000 руб., на должностных лиц - от 10 000 до 20 000 руб., на само
учреждение - от 70 000 до 100 000 руб.
Можно предположить, что в ближайшее время аналогичная норма
закона будет принята в отношении имущества, принадлежащего на праве
собственности субъектам РФ и органам местного самоуправления. Ввиду
чего крайне важно уже сегодня выстроить качественную и эффективную
систему учета имущества, которая обеспечивает ведение соответствующих
реестров и подготовку документов об объектах собственности по
требованиями и нормам законодательства.
34
Важное значение в процессе определения правового содержания
муниципальной собственности и местного самоуправления отводится
Конституции Российской Федерации [1] и Гражданскому кодексу
Российской Федерации [3]. Исходя из статей 130 и 132 Конституции, с
помощью местного самоуправления население самостоятельно может
принимать решения относительно вопросов местного значения,
распоряжения, владения и пользования собственностью муниципалитетов.
В соответствии со ст. 215 ГК РФ имущество, которое принадлежит
поселениям (сельским и городским) на праве собственности –
муниципальная собственность. Органы местного самоуправления, или иные
компетентные органы осуществляют права собственника от имени
муниципального образования. Исходя из этого, понятие муниципальной
собственности определяется законом с помощью понятий объектов,
имущества, которые находятся в собственности муниципальных
образований.
В научной литературе встречаются другие трактовки понятия местной
собственности. К примеру, Л.А. Чердакова утверждает, что муниципальная
собственность не является имуществом, а является сложной системой
экономических и юридических отношений органов местного
самоуправления, населения муниципального образования, и государства,
представителем которых являются его органы, к природным ресурсам и
денежным средствам, являющимся собственностью муниципального
образования.
Достаточно полно обосновал свое определение понятия управления
публичным имуществом А.В. Винницкий. Он утверждал, что управление
является деятельностью органов администрации по реализации
административных актов посредством издания и заключения договоров,
полномочий, которые были направлены на реализацию прав и выполнение
должностных обязанностей собственника для осуществления
государственных и муниципальных функций [22].
35
Обсуждению подвергается вопрос в отношении личности субъекта
права муниципальной собственности. Кандидата на эту должность три –
непосредственно муниципальное образование, его население или органы
местного самоуправления. Каждое утверждение имеет своих сторонников.
Зачастую судами право собственности граждан признается
отсутствующим, в связи с превышением должностных полномочий главами
поселений, их постановления принимаются недействительными. Не смотря
на то, что тогда главы сельских поселений, в соответствии с законом о
местном самоуправлении РСФСР, имели такие полномочия. Также
принимались аналогичные законы. Так, в соответствии со ст. 12 Закона
Московской области от 13.06.1996 N 27/96-ОЗ «О местном самоуправлении в
Московской области», алгоритм распоряжения землей в пределах границ
муниципального образования определяется органами местного управления
согласно законодательству. Главы сельских администраций не имеют такого
права в соответствии с ФЗ 131, ФЗ 154 Земельного кодекса РФ [41].
Заявления о признании принятых главами поселковых и сельских
Советов в 1992 - 1993 годах постановлений о предоставлении во владение,
временное пользование, в собственность земельных участков в пределах
поселка, сельсовета, а также из фонда других земель, переданных в ведение
поселкового, сельского Совета, недействительными (так формулировались
требования в заявлениях, подаваемых в суды общей юрисдикции) еще
несколько лет назад в основном удовлетворялись. То, что главы поселковых
и сельских Советов на тот период обладали полномочиями на
предоставление земельных участков, обычно в решениях суда не отражалось.
Постановления могли быть признаны недействительными в случае,
если должностные лица администраций превышали свои должностные
полномочия. Такой вывод формировался не на базе судебного приговора, а
на основании пояснений истца. Более частые случаи формирования
приговора на основании заявления прокуроров, органов исполнительной
36
власти, или в случае выявленного нарушения порядка предоставления
участков.
Также недействительными могли быть признаны договоры купли-
продажи земли, которые удостоверялись и регистрировались нотариусом в
Земельном комитете, в обязанности которого входило осуществлять
государственную регистрацию. Ответчики в узаконенном порядке по этим
исковым требованиям приобретали свидетельства на права собственности.
Исходя из этого, можно сделать вывод, что добросовестные приобретатели
земли получали большое количество проблем в процессе приобретения
участка.
Такие решения не являются справедливыми. Не всегда по заявлениям
применялась исковая давность, но превышение на 15-20 лет срока в три
месяца для оспаривания акта является достаточным основанием, чтобы
отказать в удовлетворении заявления [39].
В более поздние годы исковая давность применялась гораздо чаще.
Появились решения, где отказ в исках обосновывался законом при анализе
изменений актов 1990-х годов. Сложности возникали также с
осуществлением гражданских прав на имущественные паи. После получения
свидетельства о праве собственности на долю земли, сотрудник
сельскохозяйственной организации зачастую производил отчуждения,
соблюдая строгий порядок.
Далее судом признавалась недействительность сделки, к примеру, в
случае нарушения порядка проведения собрания членов совхоза, или порядка
принятия решения по поводу передачи земельного участка в коллективную
собственность участников сельскохозяйственной коммерческой организации.
При формировании законов о муниципальной собственности и
современного законодательства, органам управления муниципальным
имуществом и органам местного самоуправления необходимо было учить
законы, подготавливать правовые акты, предпринимать определенные
действия в отношении формирования муниципальной собственности.
37
В большинстве случаев документы, устанавливающие право на
недвижимое имущество, не способствовали определению принадлежности
данного объекта к какому-либо виду публичной собственности. Также за
объектом необходимо было наблюдать, обеспечивать его обслуживание и
сохранность. Тогда возникала необходимость создания комиссии из
работников органа, управляющего муниципальным имуществом, принимала
объект в муниципальную собственность. Важным условием было
соответствие объекта списку объектов, являющихся муниципальной
собственностью в соответствии с Постановлением N 3020-1[31].
Когда часть первая ГК РФ вступила в силу, в судебном порядке стало
признаваться право муниципальной собственности на недвижимость,
считающуюся бесхозяйной. В таком случае комитеты по управлению
имуществом или местное самоуправление после того, как объект был принят
в муниципальную собственность, после постановления главы администрации
района происходило обращение в Бюро технической инвентаризации,
учитывающее имущество и осуществляющее его инвентаризацию,
осуществляло государственную регистрацию имущественных прав и сделок с
недвижимым имуществом. Исключительно в случае принятия неотложной
инвентаризации объекта и его постановке на требуемый баланс этот объект
мог быть сохранен.
Обстоятельства, в случае которых производился прием имущества в
муниципальную собственность, в некоторых случаях приводили к
неправомерным решениям администраций, которые думая, что совершают
благие намерения, придавали объекту статус муниципальной собственности.
Суды уже в начале 1990-х годов начали признавать недействительными
такие решения, говоря о том, что здание является федеральной
собственностью, основываясь на том, что его строительство осуществлялось
на средства Министерства обороны СССР.
38
Данные случаи могли появляться и при передаче здания в
муниципальную собственность уполномоченными представителями
(передача казалась правомерной).
Это происходит из-за того, что в советское время документация зданий
зачастую не являлась правоустанавливающей, она содержала исключительно
характеристики зданий, к примеру, год строительства, этажность, описание
материалов. В судебном заседании определялись ведомственная
принадлежность здания и подробности финансирования строительства.
Так произошло формирование практики рассмотрения дел,
относящихся признания прав собственности на муниципальную
собственность.
Таким образом, началось развитие отечественного законодательства. В
настоящее время существует множество научных трудов на тему местного
самоуправления и муниципальной собственности, составлено множество
типовых договоров, на любой случай распоряжения публичной
собственностью и управления ею.
В современном мире на управление публичной собственностью
оказывают влияние экономические особенности переходного периода,
считающегося незавершенным до сих пор. На все объекты публичной
собственности есть специально оформленные документы, устанавливающие
права, существует правовая неопределенность некоторых объектов, нет
разграничения на собственность на многие объекты.
Ранее управление муниципальной собственностью было гораздо
эффективнее управления определенными объектами собственности
государства, так как на территории района больше возможностей контроля
состояния объекта и правомерности пользования объектом.
Проверка эксплуатации муниципального имущества осуществляется
более эффективно, эффективнее стала проверка работы муниципальных
предприятий, если работники комитета по управлению имуществом знакомы
с объектом, в случае их личной заинтересованности в денежных
39
поступлениях в местный бюджет от его эксплуатации, так как проживают в
этом районе. В минимальные сроки назначалась незапланированная проверка
на предмет нарушений в эксплуатации муниципального имущества,
отправить в БТИ запрос на документацию на имущество, получить их в тот
же момент и предотвратить нарушение. Такая оперативность при управлении
и распоряжении государственным имуществом невозможна.
Несмотря на трудности, состоялось формирование муниципальной
собственности, на сегодняшний день действующие законы не внесли
кардинальных изменений в отношения муниципальной собственности.
Действия 1990-х годов довольно неоднозначны, но образование
законодательства в области управления муниципальной собственностью
можно характеризовать с положительной стороны. Была сформирована
необходимая законодательная база и сформировалась судебная практика.
Невзирая на это, можно сказать, что споры в отношении собственности
на муниципальные объекты всегда существовали, и будут существовать,
даже если законодательство станет совершенным.
40
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ (МУНИЦИПАЛЬНОЙ) СОБСТВЕННОСТЬЮ
НА ПРИМЕРЕ АДМИНИСТРАЦИИ ГОРОДА ВЛАДИКАВКАЗ
2.1. Система управления муниципальной собственностью в городе
Владикавказ
Управление муниципального имущества и земельных ресурсов - это
орган администрации местного самоуправления г.Владикавказ, обладающий
правами юридического лица. Такой орган имеет возможность осуществлять
права собственников имущества, являющегося муниципальной
собственностью.
Основными источниками права для управления являются Конституция
Российской Федерации и Республика Северная Осетия-Алания, Устав
муниципального образования г.Владикавказ (Дзауджикау), Регламент
администрации местного самоуправления г.Владикавказа, нормативные
правовые акты Собрания представителей г.Владикавказ, постановления и
распоряжения администрации местного самоуправления г.Владикавказа и
Положение об Управлении муниципального имущества и земельных
ресурсов г.Владикавказа.
К основным задачам управления относятся:
1.Решение местных задач в области муниципальной собственности,
касающиеся распоряжения, управления и формирования.
2.Эффективное распоряжение муниципальной собственностью с целью
обеспечения деятельностью органов местного самоуправления.
3.Финансово-хозяйственная деятельность в рамках законодательства
РФ по решению социальных и экономических вопросов.
4.Управление и распоряжение имуществом, земельными участками,
находящимся в муниципальной собственности муниципального образования
г.Владикавказ, осуществляется в порядке, определенном действующим
законодательством, Уставом муниципального образования г.Владикавказ,
настоящим положением и другими нормативными правовыми актами.
41
5.Обеспечение разработки и осуществление мероприятий по
землепользованию, направленных на решение текущих и перспективных
задач комплексного социально-экономического развития г.Владикавказа.
6.Обеспечение мероприятий по регулированию земельных отношений
с учетом перспективного развития г.Владикавказа.
7.Прогнозирование и планирование использования земельных
ресурсов, недвижимого имущества с учетом перспективного развития
г.Владикавказа.
8.Разработка муниципальных программ, направленных на
осуществление муниципальных программ и контроль их выполнения.
9.Организация, реализация процесса решения задач землеустройства в
интересах муниципального образования.
10.Участие в создании доходной части бюджета города.
11.Взаимодействие с заместителями главы администрации города.
Владикавказ – столица Республики Северная Осетия – Алания, один из
красивейших городов Северного Кавказа, крупный промышленный, научный
и культурный центр Юга России. Раскинувшись на северных склонах
Центрального Кавказа, у подножия скалистых массивов и снежных гор, на
берегах бурного Терека, Владикавказ является не только одним из
стратегически важных городов Северо-Кавказского Федерального округа, но
и интеллектуально-культурным центром Северного Кавказа.
В настоящее время удалось сохранить от разорения и уничтожения
строительный комплекс в городе, интенсивно строится жилье. Темпы
строительства в 2009 году достигли объемов ввода конца 80-х годов
прошлого столетия, отмеченных как времена строительного бума. Таких
масштабов и размаха строительство приобрело при поддержке частных
инвестиций. Значительные объемы инвестиций были направлены на
укрепление материально-технической базы учреждений образования,
здравоохранения, строительства спортивных сооружений в городе