14
регулирующих и служебных функций в обществе вообще и отдельных
сферах его жизни в частности
11
.
Из основных положений этого определения можно сделать вывод, что
государственное управление - это выполнение функций государства
(политической, социальной, экономической, экологической, внешней),
результатом чего является достижение главной цели - повышения уровня
жизни населения страны, то есть реализация основной, первичной функции -
социальной. Одним из эффективных инструментов перспективного
мышления в условиях нестабильной внешней политики и значительных
изменений макроэкономических показателей, сформированной системы
государственного регулирования рыночных процессов, а также конъюнктуры
рынка и детерминированной рынком неопределенностью должна быть
стратегия, являющаяся одной из ключевых моментов развития региона
12
.
Стратегия представляет собой одну из важнейших характеристик
поведения какой-либо автономно функционирующей системы относительно
внешней среды, в которой она существует. Зачастую термин «стратегия»
определяется, как свойство системы реагировать на какие-либо изменения
(воздействия) внешней среды, с тем, чтобы не только генерировать факторы,
обусловливающие ее уравновешенное состояние, но и обеспечивать
последующее развитие.
Согласно намеченным приоритетам, одним из возможных путей ухода
России от сырьевой структуры экономики, как неоднократно указывалось
высшим руководством страны и ведущими экспертами в области экономики,
является инновационное развитие. На практике для перехода к такому
развитию необходимы соответствующие условия, возможности и конкретные
механизмы. Одним из подобных механизмов в настоящее время
11
Административные реформы на рубеже веков: чужой опыт и собственные ошибки // [Электронный ресурс]. - Режим
доступа: http://www.politprosvet.narod.ru/Articles/Evst/Hist/Adm.htm
12
Ушвицкий, Л.И. Конкурентоспособность региона как новая реалия: сущность, методы оценки, современное состояние /
Л.И. Ушвицкий, В.Н. Парахина. Серия «Экономика». № 1, 2015 – С. 34
15
обнаруживается последовательное внедрение проектного подхода
13
Управление проектами как система взаимообусловленных и
взаимосвязанных по ресурсам, срокам и исполнителям мероприятий,
направленных на изменение социально-экономической ситуации по
предусмотренному состоянию социально-экономической системы,
предполагает
14
:
- одновременное участие в управлении проектом многих
действующих лиц: социальные группы (целевые группы); конечные
пользователи; государственные институты, которые разрабатывают и
внедряют политико-административные инструменты решения проблемы
(группы политического влияния); негосударственные институты -
коммерческие предприятия, общественные и благотворительные
организации, органы самоорганизации населения, специальные фонды,
которые являются институциональными инвесторами - финансирование
непосредственно публичных услуг через публичные проекты (группы
гражданского влияния - лоббирование интересов социальных
групп); партнеры по проекту;
- мобилизацию и перераспределение различных ресурсов для
реализации целей проекта регионального развития по конкретным
организационно-правовыми формам и технологиям: социальное партнерство,
социальный заказ, социальное предпринимательство, государственно-
частное партнерство, социальное страхование, благотворительность, грант и
т.д.;
- наличие у каждой группы действующих лиц интересов
(общественных или частных, политических, экономических, социальных,
экологических и т.д.), без взаимного согласования которых взаимодействие
государственных и негосударственных институтов по решению общественно
13
Распоряжение Минэкономразвития России № 26Р-АУ от 14 апреля 2014 г. «Об утверждении Методических рекомендаций
по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти» [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depstrategy/201404181
14
Креативные технологии управления проектами и программами: монография / С. Д. Бушуев, Н. С. Бушуева, И. А. Бабаев. -
М.: Саммит-Книга, 2016. – С. 27
16
значимых проблем обречена на неудачу.
Возникает множество проблем, требующих согласования,
координацию, контроль, делегирование полномочий, установление
договорных отношений и других организационных действий. Большинство
этих действий, а главное, их технологические цепочки, не являются
нормативными и основываются в основном на субъективно построенных
отношениях.
Только разработка специальных организационных механизмов,
доведенных до детальных процедур и закрепленных в нормативных актах как
обязательный принцип, способна ввести процесс управления
публичным проектом в режим нормальной организационной деятельности.
Одной из наиболее обсуждаемых в настоящий период проблем
являются санкции против РФ, введенные Западом. По существу спор идет
вокруг вопроса: чем обернется данный запрет для стран ЕС и РФ. Одни
полагают, что это «шанс для России», который стоит использовать,
поскольку открываются существенные возможности для расширения
производства, а также ввода новых обрабатывающихся мощностей,
расширения предложения отечественных товаров российским потребителям.
Другие считают, чтобы это «светлое будущее произошло», одного лишь
запрета на импорт продовольствия явно мало, тем более, что импорт из
одних стран тут же заменяется импортом товаров из других. А в это время
существенно увеличились фактически на все продукты цены (причиной
такого роста указывается сокращение их предложение на российском рынке),
правительство заложило на конец 2014 года уровень инфляции - 8% (при
плановых 6%). Чтобы преодолеть возникшие проблемы и поддержать
отечественный малый бизнес правительство и Центральный банк
разработали меры: так, в 2010 году был принят Указ Президента РФ «Об
утверждении Доктрины продовольственной безопасности»; кроме того, в
2012 году – издано распоряжение правительства «Об утверждении Стратегии
развития пищевой и перерабатывающей промышленности РФ на период до
17
2020 года»
15
.
Общей чертой для ситуации 2011 и 2018 гг. стало падение внутреннего
спроса, а отличительной особенностью 2018 г. – сохранение положительной
динамики внешнего спроса. Такое соотношение темпов внешнего и
внутреннего спроса в 2018 г. отмечалось только в острой фазе кризиса в III
квартале 1998 г. – II квартале 1999 г.
Региональные стратегии классифицируют по нескольким признакам:
территориальная принадлежность, функциональная ориентация, содержание
решаемых проблем, масштабность решаемой задачи, отраслевая локализация,
характер возникновения проблем и т.д.
Каждая региональная программа, таким образом, характеризуется
одновременно несколькими классификационными признаками.
Например, конкретная региональная программа может быть по уровню
значимости – федеральной, по территориальной принадлежности –
областной, по функциональной ориентации – экологической, по
масштабности (комплексности) программной проблемы –
узкоспециализированной, по продолжительности реализации –
среднесрочной и т.д.
Мировой опыт свидетельствует, что страны с существенной разницей
социально-экономических показателей уровня благосостояния регионов
отстают в развитии по сравнению с теми странами, где существует более
высокое равенство между благосостоянием регионов. Поддержание, а так же
стимулирование более высокого равенства между регионами является
важным вопросом политики многих стран.
В настоящее время социально-экономическое развитие регионов
современной России достаточно неоднородно. Некоторые регионы и
территории страны могут самостоятельно решить свои социально-
экономические проблемы, в то время как другие регионы нуждаются в
15
Абрамовских Л.Н., Бабенко А.В. Проблемы преодоления западных санкций и ориентиры модернизации российской
экономики [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.econ.msu.ru/ext/lib/Category/x48/x91/18577/file/Razdel%2016.pdf
18
государственной поддержке. В отечественной теории регионалистики те
регионы, которые для эффективного решения своих социально-
экономических проблем нуждаются в поддержке извне, принято называть
проблемными. Есть ряд классификаций проблемных регионов. Так, на основе
трёх основных уровней измерения - социально-экономическое развитие,
динамичность развития, природно-географические условия - выделяют такие
типы проблемных регионов, как отсталые, депрессивные и приграничные.
Региональная политика включает в себя комплекс законодательных,
административных и экономических мер и является неотъемлемой частью
государственного регулирования, которая распространяется на субъекты
Российской Федерации. Основной целью региональной политики является
выравниваение уровня жизни между регионами страны, воздействуя на
важнейшие отрасли, занятость населения, уровень и качество образования и
другие сферы деятельности региона. Основными методами проведения
региональной политики является «реанимационая» региональная политика
(для депрессивных регионов), «стимулирующая» и «компенсационная»
региональные политики. Основные меры региональной политики в
депрессивных и нуждающихся районах страны включают финансовую
помощь (гранты и другие стимулирующие программы); займы на на
льготных условиях и специальные налоговые режимы; размещение
государственных заказов; а так же распределение мигрантов.
Важной задачей в сфере стратегического планирования развития
является проведение научно обоснованной оценки её эффективности и
разработка направлений совершенствования. Вместе с тем отечественной
региональной наукой не выработан единый подход к оценке эффективности
государственного и муниципального планирования и не сформирована
соответствующая методическая и методологическая база.
В самом общем виде под эффективностью понимается соотношение
результатов деятельности и затрат на их достижение. Применительно к
стратегическому планированию, при определении ее эффективности
19
большинство исследователей опираются на результаты оценки системы
планирования. При этом под эффективностью понимается
16
:
соответствие полученных изменений социально-экономической
ситуации в регионе запланированным или прогнозным, а также степень этого
соответствия (результативность, продуктивность);
соотношение достигнутых результатов и использованных
региональными органами ресурсов (финансовых, имущественных, кадровых,
информационных);
соотношение между ресурсами, затраченными и минимально
возможными с учётом соответствия качества государственных услуг
принятым стандартам (административным регламентам);
своевременность реакции на происходящие в экономике изменения и
активность воздействия в направлении упреждения возникающих проблем;
достижение компромисса между разноречивыми социально-
экономическими задачами развития территории (действенность).
Стратегия развития как на уровне государства, так и на уровне
муниципалитетов, имеет своим специфические особенности и зависит от
различных факторов. Так, по мнению Сигова В.И. на процесс планирования
оказывают существенное влияние следующие факторы:
1) Уровень экономического и социального развития.
2) Уровень развития инфраструктуры.
3) Уровень коррупции и криминальная обстановка.
4) Исторические особенности развития системы управления.
Видяпин В.И. определяет следующие факторы, определяющие
особенности организации системы стратегического планирования:
1) Структура органов государственной власти.
2) Уровень экономического развития.
3) Уровень развития жилищно-коммунального сектора.
16
Метагосударство – реализация проектного подхода в государственном управлении [Электронный ресурс]. – Режим
доступа: http://taktaev.com
20
4) Природно-климатические условия.
5) Удалённость от центра России и центральных областей.
Таким образом, несмотря на интерес исследователей к вопросам
систематизации факторов, влияющих на построение системы
стратегического развития, эта проблема является недостаточно изученной. В
каждом регионе и муниципалитете имеются свои особенности управления, и
на них влияет ряд факторов, которые следует уточнить применительно для
функционирования отсталых и проблемных регионов.
При этом, стоит отметить, что если территории, относящиеся к
категории регионов со стабильной экономикой имеют трудности в
организации системы стратегического планирования и управления, то
территории со слабой экономикой сталкиваются с ещё большим спектром
проблем. Следует различать факторы, влияющие на систему стратегического
планирования развития со стабильной экономикой и территорий со слабой
экономикой. Отличие заключается в том, что система стратегического
планирования и управления развитием территорий, общин со стабильной
экономикой зависит от экономического, социального и политического
факторов. Для территорий с проблемной экономикой к числу таких факторов
добавляется уровень коррупции, криминальная обстановка, слабая
поддержка со стороны государства.
В целом эффективная система стратегического планирования и
управления стратегическим развитием, по мнению Калужского М.Л., должна
содержать следующие ключевые элементы
17
:
1) Действенную законодательную базу.
2) Структуру управления (органы управления) согласно масштабу
региона.
3) Наличие качественно организованной социальной и
инфраструктурной сети.
17
Метагосударство – реализация проектного подхода в государственном управлении [Электронный ресурс]. – Режим
доступа: http://taktaev.com
21
4) Наличие возможности для граждан обратиться в соответствующие
органы управления по различным жалобам, претензиям и т.п.
Чаще всего механизм проектирования применяется в процессе
реализации национальных проектов или комплексных программ социально-
экономического развития регионов и страны в целом. Подобные программы
разрабатываются и реализуются в РФ, но имеют ряд недоработок,
методологических просчетов, что не позволяет оптимально использовать
финансовый, ресурсный и организационный потенциал общества,
возможности всего спектра существующих инвестиционных механизмов,
технологий и инструментов, а значит не может реально способствовать
привлечению в регионы дополнительных инвестиционных ресурсов и не
может использовать внебюджетные источники финансирования
национальных программ.
Инициированные проекты и программы имеют целый ряд характерных
недостатков
18
:
- отсутствие четкого понимания сущности и механизмов
стратегического финансового планирования, законодательно закрепленных
процедур его исполнения;
- в стратегическом планировании незначительная общественная роль
органов местного самоуправления, к этой работе практически не
привлекается население и стейкхолдеры ;
- во многих стратегических планах не предусмотрены важные разделы
(ситуационный или SWOT-анализ, механизм финансового обеспечения,
социальная реклама, оценка и управление рисками, сценарии развития и т.п.);
- ограничена вовлеченность в разработке и реализации стратегических
программ ученых, консультантов-специалистов и др;
18
Висящев В. А. Организационный механизм государственного управления программами и проектами социально-
экономического и научно-технического развития региона / В. А. Висящев, Е. Л. Морозов // Менеджер. - 2014. - № 2. - С. 25-29
22
1.3 Городское хозяйство как объект управления: подходы к
управлению
Городское хозяйство представляет собой комплекс находящихся на
территории города (или какого-либо населенного пункта) учреждений,
организаций, предприятий, которые обслуживают материальные, культурные
а также бытовые потребности проживающего в городе населения
19
. Также
городским хозяйством называют отрасль экономики страны, которая
выполняет вышеперечисленные функции. Городское хозяйство выступает
базовой основой экономики города, поддерживая, в первую очередь,
социальную, экономическую а также экологическую стабильность города.
Динамика социально-экономических процессов, развитие рыночных
отношений, структурные трансформации отношений собственности делают
невозможным применение старых подходов к управлению городским
хозяйством. В нынешних условиях понимание значимости и выбора
стратегического развития, как основы и условия экономического развития
города в целом, выдвигает на первый план проблему эффективности
управления экономическим развитием городским хозяйством – проблему,
решение которой во многом определяет успешность реализации стратегии
трансформации экономической системы и поэтому выдвигает ее на первый
план
20
.
В отечественной практике управление городским хозяйством
достаточно долгое время представлялось скорее в виде совокупности
организационных и методических мер, чем как стратегическое направление,
обеспеченное наукой. Так, Максимова Т.С. отмечает, что путь проб и ошибок
через апробацию различных структур, организационных форм и методов,
хотя и кажется более простым и привлекательным с точки зрения ближайших
19
Кузин В., Зуев С. Организационно-правовые основы системы государственного и муниципального управления. Учебное
пособие. – М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2014. – С. 98
20
Концептуальные проблемы рыночной трансформации в России /Сб. статей под ред. Р.Н. Евстигнеева. — М.: ИЭ РАН,
2016. – С. 78
23
результатов, на самом деле может оказаться очень долгим. Тех, кто выбрал
его, подстерегает опасность многократного возвращения к прошлым
структурным и организационным формам, опасность движения по кругу
21
.
Практическая реализация методических разработок в сфере управления
городским хозяйством в конце ХХ в. преимущественно сводилась к
совершенствованию и отладке процедуры формирования, согласования и
утверждения планов развития, созданию стандартизированной системы
различных форм и показателей, контролю достигнутых экономических
результатов. Исходной предпосылкой подобного подхода выступало
положение, основанное на приоритетной роли отраслевого управления,
определяющего динамику развития города.
Существенный вклад в развитие теории и методологии управления
городским хозяйством в нынешних условиях хозяйствования внесли
Аганбегян А. Г., Градов А. П., Ларина Н. И., Львов Д. С., Новоселов А. С.,
Штульберг Б. М., Шнипер Р. И. и другие.
Тем не менее, несмотря на значительное число публикаций по
указанным проблемам, в научных исследованиях последних лет не
сформировано однозначного подхода относительно определения понятия
«управление городским хозяйством», а также недостаточно исследуется
зарубежный опыт управления городским хозяйством и возможности его
использования в России.
Саморегулирование экономики в целом возможно в тех случаях, когда
она сама имеет системный характер. Системная целостность экономики
определяется долгосрочным синтезом тенденций экономической свободы,
монополизма и конкуренции. Но в современном мире рыночная экономика
формируется в законченную систему сама по себе, а приобретает свойства
системы в результате образования общественных регуляторов конкурентного
поведения экономических субъектов, которые способны обеспечивать и
21
Баринова В. Институциональные условия инновационного развития фирмы. – М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС,
2014. – С. 43