13
происходит реализация функций государства посредством особого
функционального механизма. Объектами служат различные централизованные
финансовые потоки и ресурсы государства, составляющие в РФ ежегодно 35-
45% стоимости валового внутреннего продукта. Субъектами являются, с одной
стороны, структуры и подразделения внутренней среды государства
(министерства и ведомства, главные администраторы (администраторы)
доходов бюджета, источников финансирования дефицита бюджетов, главные
распорядители (распорядители) бюджетных средств), а с другой –
многочисленные контрагенты: от граждан и негосударственных юридических
лиц своей страны до различных зарубежных экономических субъектов,
включая отдельные государства и международные организации.
1.2 Функционирование финансово-хозяйственного механизма в
государственном секторе
Качество организации финансового менеджмента в государственном
секторе при этом во многом зависит от характера использования базовых
элементов (законы и категории рыночного хозяйства, стоимостные рычаги,
нормативное и информационное обеспечение), а также от таких
управленческих инструментов, как бюджетная классификация, планирование,
прогнозирование и т. д.
Грамотное и умелое владение методами и способами организации
финансового менеджмента в государственном секторе позволяет в
значительной степени обезопасить государство как от различных внутренних
негативных явлений, так и от внешних кризисов, сделать развитие экономики
страны более регулируемым и предсказуемым.
Как система управления государственными и муниципальными
финансами менеджмент в государственном секторе состоит из двух подсистем:
1) управляемой, т. е. объекта управления;
2) управляющей, т. е. субъекта управления.
Объект управления включает:
14
– централизованные государственные и муниципальные денежные фонды
и денежные потоки;
– отношения финансовых контрагентов по поводу формирования и
использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов.
Субъект управления – это финансовые менеджеры, т. е. специальные
группы людей или специфические государственные структуры и подразделения
(Министерство финансов РФ, региональные и местные финансовые органы и
др.).
Функции финансового менеджмента в государственном секторе
подразделяются в соответствии с указанными подсистемами на функции
объекта управления и функции управляющей подсистемы.
Функциями объекта управления являются организация и регулирование
оборота централизованных денежных фондов государства и местного
самоуправления (притока и оттока денежных фондов), рациональное
использование собственных и заемных государственных и муниципальных
бюджетных средств, соблюдение бюджетного и налогового законодательства.
Функции управляющей подсистемы охватывают вопросы обеспечения
эффективного функционирования объекта управления и достижения
реализации (претворения в жизнь) управленческих решений на основе
получаемой информации от управляемого объекта и внешней среды.
Нетрудно заметить, что реализация функций финансового менеджмента в
государственном секторе связана с вопросами о соотношении объективного и
субъективного подходов в организации его на практике. Объективный подход
предполагает функционирование финансового менеджмента в государственном
секторе на базе соответствующих объективных законов, категорий и понятий
рыночной экономики, не зависящих от желания людей (товар, деньги, цена,
закон стоимости, финансы, бюджет и др.), а также умелое и рациональное
использование исторического опыта страны в данной области. Субъективный
подход финансового менеджмента в государственном секторе на первый план
выдвигает личные соображения руководителей госуправления (команды
15
государственных управленцев-менеджеров). Так, возникает теория и практика
институционализма, представляющего социально-экономические явления и
процессы как следствие исключительно тех или иных «правил игры»
руководящих личностей (государственных менеджеров). В этой связи отметим,
что в 90-е гг. ХХ века руководство России весьма активно придерживалось
концепции институционализма. Наиболее значительными «правилами игры»
были применение «системы чистого монетаризма», «ваучерной приватизации»,
«либерализма», «расчленения государственной бюджетной системы страны и
создание системы автономных государственных внебюджетных фондов» и др.
Общеизвестными конечными результатами реализации этих правил стали
беспрецедентное расслоение материального состояния населения,
криминализация и растущая коррумпированность общества, другие виды
негативных последствий. К сожалению, такая либеральная политика
продолжается по сей день со своими вышеназванными негативными
последствиями.
Исходя из места и роли государственного бюджета и бюджетной системы
страны в финансовом менеджменте на макроуровне, финансовый менеджмент в
государственном секторе строится по определенной системе. Под системой
финансового менеджмента в государственном секторе подразумевается
совокупность различных и взаимосвязанных его звеньев, определяющих
организацию финансового менеджмента на макроуровне. К основным звеньям
системы финансового менеджмента в государственном секторе в РФ, как нам
представляется, можно отнести управление доходами бюджетов бюджетной
системы РФ, управление расходами бюджетов бюджетной системы РФ,
управление бюджетным процессом в РФ (это главное звено бюджетного
менеджмента), управление системой регулирования межбюджетных отношений
в РФ, управление государственными и муниципальными кредитными
отношениями.
Качество организации финансового менеджмента в государственном
секторе во многом зависит от использования ряда управленческих
16
инструментов, среди которых особое значение имеет бюджетная
классификация РФ. Она играет весьма важную практическую роль в
организации финансового менеджмента в государственном секторе, и прежде
всего в управлении бюджетным процессом в РФ как главном (ведущем) его
звене. Без бюджетной классификации невозможно составление, обсуждение,
утверждение и исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а
также обеспечение бюджетного учета и составление бюджетной отчетности.
Именно правильная и научно построенная бюджетная классификация позволяет
точно определять адресаты многочисленных плательщиков доходов бюджетов,
конкретные цели расходования бюджетных средств бюджетополучателей.
Весьма велика практическая роль бюджетной классификации также в
осуществлении ежегодного контроля за исполнением бюджетов и проведении
бюджетного анализа.
В соответствии со ст. 18 Бюджетного кодекса РФ бюджетная
классификация Российской Федерации является группировкой доходов,
расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения
бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей
сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации. При этом определение принципов назначения, структуры, порядка
формирования и применения кодов бюджетной классификации, а также
присвоение кодов составным частям бюджетной классификации РФ являются
едиными для бюджетов бюджетной системы РФ.
В соответствии со ст. 19 Бюджетного кодекса РФ состав бюджетной
классификации РФ включает:
– классификацию доходов бюджетов;
– классификацию расходов бюджетов;
– классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов;
– классификацию операций публично-правовых образований
(классификацию сектора государственного управления).
17
Бюджетная классификация РФ является непрерывным процессом, что
связано с изменением структуры управленческих подразделений (ликвидация
старых, создание новых министерств и ведомств), задач оптимизации состава
государственного аппарата страны. С 2005 года была введена новая бюджетная
классификация, которая направлена на – переориентацию бюджетов на
достижение конечных результатов путем повышения самостоятельности и
ответственности участников бюджетного процесса в РФ;
– приведение структуры функциональной классификации расходов
бюджетов в соответствии с основными функциями, выполняемыми органами
государственной власти и органами местного самоуправления;
– согласование бюджетной классификации РФ с международными
стандартами финансовой отчетности и статистики государственных финансов.
Основные изменения бюджетной классификации РФ заключались в:
– исключении расходов на капитальные вложения (государственные
инвестиции) из функциональной классификации расходов и включении их в
состав экономической классификации расходов бюджетов;
– распределении расходов на руководство и управление в установленной
сфере деятельности по соответствующим разделам и подразделам
функциональной классификации расходов бюджетов;
– разделении расходов в сфере науки на расходы на фундаментальные
исследования (раздел «общегосударственные вопросы») и расходы на
прикладные научные исследования с включением их в соответствующие
разделы функциональной классификации расходов бюджетов;
– введении классификации государственного управления (КОСГУ),
которая является группировкой операций в секторе государственного
управления по их экономическому содержанию. Проект этой классификации
впервые был опубликован в 2004 году в качестве выделения в самостоятельные
разделы функциональной классификации расходов расходы на финансирование
физической культуры и спорта и средства массовой информации (СМИ);
18
– применении кода администратора бюджетных средств (главные
распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств) ко всем
операциям, проводимым в рамках исполнения бюджетов (по доходам,
расходам, источникам финансирования дефицитов бюджетов);
– приведении структуры экономической классификации расходов
бюджетов в соответствие с экономическим содержанием операций в секторе
государственного управления.
Принципиальной новацией бюджетной классификации РФ, применяемой
с 2005 года, стало использование в ней классификации операций сектора
государственного управления (КОСГУ), которая является группировкой
операций в секторе государственного управления по их экономическому
содержанию. Проект этой классификации впервые был опубликован в 2004
году в качестве приложения 2 к Концепции реформирования бюджетного
процесса в РФ в 2004-2006 гг. В рамках КОСГУ операции делятся на текущие
(доходы и расходы), инвестиционные (операции с нефинансовыми активами) и
финансовые (операции с финансовыми активами и обязательствами). Ввод в
практику КОСГУ позволяет классифицировать движение не только денежных
средств, но и активов обязательств сектора государственного управления, а
также применять новый метод начисления в бюджетном учете. То есть
бюджетная классификация РФ фактически интегрирована с Планом счетов
бюджетного учета, что позволяет учитывать запасы активов, обязательств и
потоков по операциям, запасы конкретного типа активов или пассивов в начале
отчетного периода, провести учет изменений в этих запасах, вызванных
проведенными операциями, и, соответственно, выйти на стоимость запасов на
конец отчетного периода. Такая система дает возможность глубоко
анализировать последствия конкретных экономических событий в секторе
государственного управления. Все это говорит одновременно о том, что
бюджетная классификация РФ играет важную практическую роль в управлении
исполнением бюджетов в части организации бюджетного учета и бюджетной
отчетности.
19
В 2005 – 2007 гг. на основе КОСГУ были введены коды экономической
классификации доходов, расходов и источников финансирования дефицита
бюджета. С 2008 года КОСГУ применяется как самостоятельная бюджетная
классификация в составе бюджетной классификации РФ. При этом с целью
соблюдения единых принципов формирования и исполнения бюджетов был
введен единый 20-значный код для классификации доходов, расходов и
источников финансирования дефицита бюджетов. Три первых знака 20-
значного кода являются кодами администраторов бюджетных средств,
соответствующих перечню главных распорядителей средств соответствующего
бюджета. Однако в законодательстве термин «администратор» применяется в
отношении доходов и источников финансирования дефицита бюджетов, а
также в отношении расходов бюджетов применяется традиционный термин –
главный распорядитель распорядитель) бюджетных средств. Вторая часть (14
знаков), которая представляет собой функциональную структуру (разделы,
подразделы, статьи, подстатьи, виды, группы, подгруппы, элементы,
программы) соответствующей бюджетной классификации. Три последних знака
20-значного кода являются классификацией КОСГУ. Общая структура кодов
бюджетной классификации РФ по доходам, расходам и источникам
финансирования дефицита бюджетов иллюстрирована на рисунке 2.
В первые годы образования новейшей России бюджетная классификация
страны утверждалась приказом Министерства финансов РФ. До 2008 года
действовали два законодательных акта по данному вопросу: Федеральный
закон от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской
Федерации» и Бюджетный кодекс РФ, в котором бюджетной классификации
была посвящена отдельная глава. В дальнейшем Министерство финансов РФ
издает Указания о порядке применения бюджетной классификации РФ. Так, с
2008 года действует приказ Министерства финансов РФ от 24.08.2007 № 74н
«Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации
Российской Федерации».
20
Исходя из логики проводимой реформы бюджетного процесса в РФ на
следующем этапе реформирования бюджетной классификации РФ в рамках
Федерального закона от 26.04.2007 № 63-Ф3 «О внесении изменений в
Бюджетном кодексе Российской Федерации в части регулирования бюджетного
процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов
Российской Федерации» уточнен состав бюджетной классификации РФ и
внесены изменения в порядок ее 8 разновидностей, регламентированных в
предыдущей редакции Бюджетного кодекса РФ.
Рисунок 2. Общая структура кодов бюджетной классификации РФ
по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита
бюджетов
В соответствии с внесенными в состав бюджетной классификации РФ
вместо 8 разновидностей включает теперь 4 разновидности (ст. 19 БК РФ).
21
При этом основными новациями в части формирования и утверждения
бюджетной классификации РФ являлись:
– отказ от утверждения бюджетной классификации РФ отдельным
законом;
– закрепление в Бюджетном кодексе РФ единых для бюджетов
бюджетной системы РФ позиций двух первых уровней каждого вида
бюджетной классификации;
– наделение Министерства финансов РФ полномочиями по утверждению
единых позиций классификации доходов и классификации операций сектора
государственного управления на более низких уровнях власти;
– утверждение целевых статей и видов расходов, статей и подстатей
источников финансирования дефицита бюджетов законами (решениями) о
соответствующих бюджетах, что позволяет учесть специфику федерального
бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, самостоятельность
каждого уровня власти;
– установление требований к формированию целевых статей и видов
расходов бюджетов.
Бюджетный кодекс РФ устанавливает:
– по классификации доходов – 2 группы (налоговые и неналоговые
доходы; безвозмездные поступления), которые объединяют соответственно 19
и 6 подгрупп;
– по классификации расходов – 14 разделов, детализированных в общем
количестве по 97 подразделам;
– по классификации источников финансирования дефицита бюджетов – 2
группы (источники внутреннего финансирования дефицита бюджетов,
источники внешнего финансирования дефицита бюджетов), которые
объединяют соответственно 6 и 4 подгруппы;
– по КОСГУ – 8 групп, детализированных в общей сумме по 42 статьям.
Одновременно Министерству финансов РФ представлено право
утверждать единые позиции классификации доходов и операций сектора
22
государственного управления (КОСГУ) на более низких уровнях власти, тем
самым обеспечено единство бюджетного учета и отчетности в сферах, не
имеющих существенной специфики с точки зрения уровня бюджетной системы
РФ.
Что касается классификации расходов и источников финансирования
дефицита бюджетов, то при их определении, напротив, существенно расширена
самостоятельность каждого уровня власти. Согласно действующим до 2008
года нормам, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного
самоуправления имели право лишь на детализацию утвержденных
федеральным законом позиций этих видов бюджетной классификации, что не
позволяло в полной мере отражать специфику региональных и сметных
бюджетов. С 2008 года установлено право утверждения целевых статей и видов
расходов, а также статей и подстатей источников финансирования дефицита
бюджетов законами (решениями) о соответствующих бюджетах. Уже на этапах
составления и рассмотрения проектов бюджетов появляется возможность
адаптации в рамках единой методологии бюджетной классификации к
специфике и потребностям каждого вида бюджета.
При этом установлены четкие требования к формированию целевых
статей и видов бюджетов, которые должны отражать соответствующие
расходные обязательства (публичные обязательства, долгосрочные целевые
программы, объекты, обособленные функции органов власти и т. д.),
обеспечивая тем самым прозрачность и обоснованность бюджетных
ассигнований.
Следует особо подчеркнуть, что в целом наука о финансовом
менеджменте в государственном секторе в современной России находится на
стадии становления. Существует пока серьезное отставание научно-
теоретических и методологических разработок в области финансового
менеджмента в государственном секторе применительно к современной
экономической и финансовой ситуации страны, что порождает практические
трудности в процессе практического осуществления.