23
1.3 Государственный бюджет как инструмент управления финансово-
хозяйственной деятельностью государственного сектора
Существует нечеткость и невнятность также по разработке теоретико-
методологических концепций финансового менеджмента в государственном
секторе. В частности, в таких вопросах, как роль и значение государственного
бюджета. Ведь теоретической и методологической основой финансового
менеджмента являются научные концепции об общественных
(общегосударственных) финансах, ведущим звеном которых выступают
государственный бюджет и бюджетная система страны. Понятия «бюджет» и
«финансы» – это исторически объективные экономические категории,
необходимость которых обусловлена наличием товарно-денежных отношений.
Однако по вопросам определения понятия «бюджет» до сих пор нет
единого мнения среди ученых-экономистов, правоведов и других специалистов.
Подтверждением этому служит использование в экономической литературе и
законодательных нормативных актах разных терминов и определении о
содержании и функциях государственного бюджета.
В них, например, государственный бюджет рассматривается по-разному:
то как «централизованный фонд денежных средств государства», то как
«основной финансовый план государства», то как «важный финансовый
регулятор государства», «роспись государственных доходов и расходов»,
«форма образования и расходования денежных средств государства» и т. д.
Использование разных терминов и определений при раскрытии
содержания государственного бюджета объясняется тем, что он является
сложной экономической категорией и имеет синтетический характер, чему в
экономической литературе не уделяется достаточно внимания.
Государственный бюджет, на наш взгляд, представляет собой
специфическую базисно-надстроечную категорию, в которой переплетаются
базисно-экономические и правовые надстроечные отношения. Это означает, что
основой (фундаментом) формирования бюджета любого государства выступает
экономика, представляющаяся в свою очередь как базис развития общества. И в
24
этом отношении бюджет является одновременно зеркалом отражения состояния
экономики любой страны. Вместе с тем государственный бюджет как основной
финансовый план государства ежегодно разрабатывается и утверждается
специальным юридическим законом (законом о бюджете), и в этом проявляется
его сущность как государственно-надстроечной (правовой) категории. В
процессе организации финансового менеджмента в государственном секторе
именно бюджет составляет главную финансовую базу деятельности
государственных и муниципальных органов власти и служит выполнению
оборонной, социально-экономической, управленческой, экологической,
международной и других функций государства. Наконец, государственные
бюджетные отношения материализуются в потоках и движениях конкретных
количественных сумм денежных средств государства.
Таким образом, для полного раскрытия содержания государственного
бюджета требуется проявить комплексный подход и рассматривать его в
экономическом, правовом и материальном аспектах.
Экономический аспект содержания государственного бюджета означает,
что он является объективной экономической категорией, выражающей
общественно-экономические отношения, возникающие в процессе образования,
распределения, перераспределения и использования централизованных фондов
денежных средств государства (государственные и муниципальные бюджетные
фонды, государственные внебюджетные фонды).
Правовое содержание бюджета определено в Бюджетном кодексе РФ.
Так, в соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ «бюджет – форма
образования и расходования денежных средств, предназначенных для
финансового обеспечения задач и функций государства и местного
самоуправления». Однако включение в Бюджетном кодексе РФ такого
определения содержания о бюджете, как нам представляется, несовершенно.
Ведь известно, что высшая законодательная власть РФ в лице Государственной
Думы и Совета Федерации ежегодно рассматривает и утверждает не «форму»,
как это отмечено в Бюджетном кодексе РФ, а федеральный бюджет РФ (см. ст.
25
114 Конституции РФ) как основной финансовый план государства и принимает
о нем специальный закон, считающийся одновременно основным финансовым
законом страны.
Поэтому, на наш взгляд, более правильным определением бюджета в
Бюджетном кодексе РФ была бы следующая формулировка: «бюджет – это
основной финансовый план образования и использования централизованного
общегосударственного фонда денежных средств, предназначенных для
финансового обеспечения задач и функций государства и местного
самоуправления».
Материальный аспект государственного бюджета представляет собой
количественное выражение сумм централизованных общегосударственных
фондов денежных средств, находящихся в распоряжении соответствующих
органов государственной власти и органов местного самоуправления. С
материальным аспектом государственного бюджета тесно связано раскрытие
его содержания также с точки зрения собственности. В соответствии со ст. 214
Гражданского кодекса (ГК) РФ имущество, не закрепленное за
государственными предприятиями, учреждениями, и прежде всего средства
соответствующего бюджета составляют государственную казну публично-
правового образования. Точно так же в соответствии со ст. 215 ГК РФ
имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и
учреждениями, и средства соответствующего муниципального бюджета
составляют муниципальную казну.
Таким образом, государственный бюджет является частью
государственной и муниципальной казны, т. е. понятие «казна» шире понятия
«средства бюджета», и подмена одного другим недопустима.
За все годы экономической реформы в России на формирование науки о
финансовом менеджменте в государственном секторе повлияли:
– быстро развивающая система рыночной экономики в стране;
– использование прежней системы государственного управления
финансами и бюджетом, унаследованной от бывшего СССР;
26
– формирование нового государственного устройства (федерального
государственного устройства) и в соответствии с ним создание новой
бюджетной системы РФ;
– формирование налоговой системы и налоговой политики РФ;
– характер жизнедеятельности людей в условиях рыночной экономики.
До принятия Бюджетного кодекса РФ (1998 г.) и введения его в действие
(2000 г.) в России почти десять лет финансовый менеджмент в государственном
секторе строился на устаревшем Законе РСФСР «Об основах бюджетного
устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 года. К
принятым Бюджетному кодексу РФ, а в дальнейшем и Налоговому кодексу РФ
(часть I и часть II) за все годы издано множество изменений и дополнений, а
также было создано много других законодательных и правовых нормативных
актов в области регулирования бюджетных правоотношений, соответственно, и
организации финансового менеджмента в государственном секторе. В России
сохранилась нестабильность бюджетного и налогового законодательств, шла
постоянная чехарда по изменению законодательства, и к сожалению, эта
тенденция наблюдается по сей день. Естественно, чрезмерные изменения
бюджетного и налогового законодательства, придающие им непрерывный и
перманентный характер, отрицательно сказываются на сегодняшнем этапе
становления финансового менеджмента в государственном секторе и
повышении качества уровня его осуществления в РФ.
Заметим и то, что в условиях продолжающегося экономического и
финансового кризиса и сложной международной ситуации возникают новые
проблемы в области финансового менеджмента в государственном секторе,
которые требуют быстрого и неотложного разрешения с целью обеспечения
устойчивости развития экономики и государственных финансов страны.
Полагаю, что нас ожидает новая бюджетная реформа, касающаяся всех
структурных звеньев системы финансового менеджмента в государственном
секторе. Подтверждением этому служит подготовленная Министерством
финансов РФ новая редакция Бюджетного кодекса РФ, предусматривающая в
27
нем значительные изменения, а также введение дополнительных глав и
разделов. Намечается также проведение новой налоговой реформы в РФ.
Совершенствование финансового менеджмента в государственном
секторе в современной России требует разрешения целого ряда нерешенных
задач и проблем научно-теоретического, методологического, правового,
методического и практического характера. Как нам представляется, должны
быть проведены усовершенствования по следующим основным направлениям:
1) разработка четкой и внятной научно обоснованной концепции по
финансовому менеджменту в государственном секторе, в частности, по
характеристике сущности, роли и функций государственного бюджета и
бюджетной системы РФ применительно к современным условиям социально-
экономического развития страны;
2) доработка и создание действенного законодательства по финансовому
менеджменту в государственном секторе, отвечающего реальным требованиям
его совершенствования на современном этапе развития РФ;
3) завершение создания реальных и действенных базовых комплексов
правового, нормативного и статистического обеспечения;
4) продолжение разработки комплексных мер теоретическо-
методологического и процессуально-правового характера для
совершенствования управления бюджетным процессом в РФ как главного звена
финансового менеджмента в государственном секторе;
5) разработка дополнительных разделов законодательства в части
совершенствования регулирования системы межбюджетных отношений в РФ с
целью создания в ней реального бюджетного федерализма и обеспечения
финансово-бюджетной самостоятельности субъектов РФ и муниципальных
образований;
6) доработка законодательства и создания соответствующих методов и
способов, направленных на решение проблем по повышению эффективности
государственного и муниципального финансового контроля в РФ;
28
7) повышение научного уровня бюджетного планирования и
прогнозирования, а также обеспечение их тесной взаимосвязи с прогнозом
социально-экономического развития страны;
8) применение новых методов и способов для организации финансового
менеджмента в государственном секторе в направлении унификации
управленческих органов власти, устранения дублирования и параллелизма
бюджетных работ;
9) повышение профессионализма и ответственности работников
финансового менеджмента на всех уровнях государственной власти.
Важнейшим направлением становления и совершенствования
финансового менеджмента в государственном секторе должно стать также
комплексное применение прямых, косвенных и смешанных форм бюджетного
регулирования. Прямое влияние на процесс финансового менеджмента в
государственном секторе оказывается с помощью взимания налоговых
платежей в бюджеты, бюджеты государственных внебюджетных фондов и
применения, повышенных или пониженных их ставок и льгот; изменения форм
и методов финансирования бюджетных расходов с целью повышения их
результативности и эффективности взимания штрафов, пени, неустоек за
нарушение финансово-бюджетной дисциплины.
К косвенным формам влияния на процесс финансового менеджмента в
государственном секторе можно отнести систему косвенного налогообложения,
а к смешанным формам влияния можно отнести неналоговые платежи и
льготное финансирование отдельных сфер деятельности и мероприятий, а
также установление нормативов образования и использования внебюджетных
фондов.
Таким образом, решение проблем совершенствования финансового
менеджмента вместе с другими средствами государственного управления
финансами призвано послужить мощным рычагом позитивного воздействия
государства на развитие экономики страны.
29
Глава 2. Анализ и оценка качества управления финансово-хозяйственной
деятельностью Департамента лесного хозяйства Ярославской области
2.1 Краткая характеристика деятельности Департамента лесного
хозяйства Ярославской области
Департамент лесного хозяйства Ярославской области (далее -
Департамент) является органом исполнительной власти Ярославской области,
осуществляющим функции в сфере лесных отношений по проведению единой
государственной политики и исполнительно-распорядительной деятельности в
области лесного хозяйства, лесопользования на территории Ярославской
области, по управлению в области использования, защиты, воспроизводства
лесов на территории Ярославской области.
Департамент в своей деятельности руководствуется Конституцией
Российской Федерации, законодательством Российской Федерации,
законодательством Ярославской области.
Департамент осуществляет свою деятельность во взаимодействии с
органами государственной власти Российской Федерации, Ярославской
области, иных субъектов Российской Федерации, органами местного
самоуправления, юридическими и физическими лицами.
Сокращенное наименование департамента - ДЛХ ЯО.
Основными задачами Департамента являются:
- выработка основных направлений единой государственной политики в
сфере лесных отношений на территории Ярославской области;
- государственное регулирование прав распоряжения и пользования
лесными ресурсами;
- осуществление прав владения, пользования, распоряжения лесными
участками, находящимися в собственности Ярославской области;
- проведение государственной политики и осуществление
государственного контроля и надзора за состоянием, использованием, охраной,
защитой и воспроизводством лесов на территории области;
30
- содействие формированию в лесном комплексе рыночных отношений,
развитию предпринимательства, кооперации, организации рынка лесной
продукции и повышению уровня развития предприятий лесной
промышленности;
- обеспечение учета и рационального использования лесных ресурсов;
- подготовка проектов и принятие в рамках своих полномочий
нормативных правовых актов по вопросам лесопользования, охраны, защиты и
воспроизводства лесов.
Департамент в соответствии с действующим законодательством
выполняет следующие основные функции:
Подготавливает предложения по основным направлениям социально-
экономической политики в лесном секторе, совершенствованию
организационной, финансово-экономической и правовой базы управления в
лесном комплексе, прогнозирует развитие лесного хозяйства, разрабатывает
основные направления в работе предприятий лесозаготовительной отрасли,
анализирует состояние и тенденции их развития, разрабатывает предложения
по формированию и проведению государственной политики в указанных
сферах экономики.
Издает нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к
компетенции департамента.
Разрабатывает для Губернатора области, Правительства области проекты
законов, постановлений, распоряжений в области лесного хозяйства и
рационального лесопользования в соответствии с действующим
законодательством Российской Федерации (в ред. постановления
Правительства области от 19.05.2008 № 187).
Разрабатывает и реализует областные целевые программы развития
лесного хозяйства и воспроизводства лесов.
Выступает заказчиком по размещению заказов на закупку товаров,
выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд Ярославской
области в системе лесного хозяйства и лесозаготовительной отрасли.
31
Представляет в установленном порядке как распорядитель и получатель
средств областного бюджета предложения о распределении бюджетных средств
по направлениям использования.
Обеспечивает в пределах своей компетенции выполнение договоров о
разграничении предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и Ярославской области,
соглашений о передаче осуществления части полномочий в области лесного
хозяйства между федеральными органами исполнительной власти и органами
исполнительной власти Ярославской области.
Осуществляет меры по финансовой поддержке и развитию лесного
комплекса на территории Ярославской области.
Осуществляет контроль за целевым использованием выделяемых на
развитие лесного хозяйства области финансовых, кредитных и материальных
ресурсов.
Осуществляет информационно-консультационное обслуживание
предприятий и организаций лесного комплекса области, консультирование
представителей органов государственного и муниципального управления,
лесопользователей по вопросам рационального лесопользования, содействует
созданию системы информации о рынке лесной продукции.
Представляет отчетность в Федеральное агентство лесного хозяйства,
Правительство области и другие соответствующие органы по направлениям
деятельности департамента и организаций, находящихся в функциональном
подчинении департамента (в ред. постановления Правительства области от
19.05.2008 № 187).
Рассматривает письма, обращения граждан и юридических лиц.
Предоставляет в установленном порядке гражданам и юридическим
лицам информацию об использовании, охране, защите лесных ресурсов и
воспроизводстве лесов.
32
Выступает заказчиком на проведение научно-исследовательских и
проектно-конструкторских работ по вопросам ведения лесного хозяйства и
рационального лесопользования.
Готовит проекты нормативных правовых актов Ярославской области:
- об установлении ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и
ставок платы за единицу площади лесного участка, находящегося в
собственности Ярославской области, в целях его аренды;
- об установлении ставок платы за единицу объема древесины,
заготавливаемой на землях, находящихся в собственности Ярославской
области;
- по установлению порядка и нормативов заготовки гражданами
древесины для собственных нужд;
- по установлению порядка заготовки гражданами пищевых лесных
ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд;
- по установлению порядка заготовки и сбора гражданами недревесных
лесных ресурсов для собственных нужд;
- по установлению для граждан ставок платы по договору купли-продажи
лесных насаждений для собственных нужд;
- по установлению исключительных случаев заготовки древесины на
основании договора купли-продажи лесных насаждений;
- по установлению правил использования лесов для ведения охотничьего
хозяйства.
Разрабатывает и представляет на утверждение Правительства области
лесные планы Ярославской области (в ред. постановления Правительства
области от 19.05.2008 № 187).
Обеспечивает разработку лесохозяйственных регламентов лесничеств и
представляет их на утверждение Правительству области (в ред. постановления
Правительства области от 19.05.2008 № 187).
Проводит государственную экспертизу проектов освоения лесов.