22
которые потенциально могут быть интересны для частных инвесторов, а
остальные проекты отклоняются.
Комплексная оценка включает более детальный анализ и осуществляется
уже при разработке бизнес-плана (основных финансово-экономических
показателей) проекта и структурирования проекта – выбора подходящей
модели его реализации. Оценка по указанным критериям производится также
и на последующих стадиях реализации проекта. В частности, окончательный
расчёт затрат, а значит, анализ потребительской платёжеспособности и
анализ выгод – издержек будут неполными, пока органом публичной власти
не принято решение о степени своих обязательств по рассматриваемому
инвестиционному проекту.
Представленная группа критериев используется и при сравнительной
оценке способа реализации инвестиционного проекта.
Каждый государственный инвестиционный проект, вне зависимости от
того, в какой форме предполагается его реализация, либо если форму
реализации требуется установить, оценивается с точки зрения его
реализуемости для государства, а также общеэкономической
целесообразности.
Перед проведением данной оценки инвестиционный проект уже должен
иметь определенные физические и технологические параметры:
описание основных технических показателей проекта,
технологий, которые будут применяться при разработке проекта и
эксплуатации создаваемого объекта инфраструктуры,
описание ожидаемого результата и его цифровое или качественное
выражение,
описание возможных правовых моделей, на основании которых он
будет реализовываться,
обоснование, каким образом проект будет полезен и востребован для
населения и других категорий потребителей услуг создаваемого
объекта инфраструктуры.
23
Проект, имеющий обозначенные параметры и характеристики,
оценивается с точки зрения его принципиальной реализуемости по
следующим критериям:
(1) Техническая реализуемость проекта – оценка возможности реализации
проекта по заявленным технологиям, включая:
- проверку данных технологий,
- выявление возможных технических рисков,
- определение степени их серьёзности для проекта, государства и
населения.
(2) Правовая реализуемость – проверка наличия существующих и
возможных юридических рисков и препятствий для реализации проекта,
включая:
проверку возможности государственного органа заключить
соглашение о ГЧП с частным инвестором, а также
возможность использования иных способов его реализации.
(3) Соответствие экологическим стандартам – оценка соответствия
проекта требованиям законодательства и руководящим принципам в сфере
охраны окружающей среды. Свод принципов «Экватор Принсиплс» [97],
разработанный одноименной Ассоциацией, насчитывающей в качестве
членов 79 крупнейших финансовых организаций, устанавливает требования к
финансовым проектам в части их влияния на окружающую среду и
способности давать положительный социальный эффект. Согласно
статистике, до 70% объёма проектного финансирования в развивающихся
странах осуществляется с учетом данных принципов.
На практике, с учётом «Экватор Принсиплс», в части оценки воздействия
проекта на окружающую среду выделяют:
соответствие проекта утверждённым нормам охраны природы;
улучшение состояния окружающей среды;
применение технологий по снижению загрязнения окружающей
среды, включая методы очистки выбросов в атмосферу и
24
водоёмы, правила хранения и переработки отходов производства
и потребления.
Для проектов, реализуемых с использованием механизмов
государственно-частного партнёрства, отдельно стоит выделить критерии
принципиальной реализуемости, связанные с наличием на рынке частных
партнёров и инвесторов с соответствующими компетенциями. В том числе
оценивается:
(1) Наличие частных организаций, потенциально способных выполнить
работы, а также осуществлять управление проектом – данный критерий
позволяет оценить со стороны публичного партнёра на начальном этапе
инициации проекта возможность привлечения в него соответствующего по
уровню компетенций частного партнёра (оператора).
(2) Наличие частных организаций (финансовых институтов),
потенциально способных осуществить внебюджетное финансирование
проекта – данный критерий позволяет определить, есть ли в целом на рынке
организации, заинтересованные и способные финансировать
рассматриваемый проект.
Оценка на данном этапе предполагает привлечение специалистов с
соответствующим уровнем опыта: технические специалисты, инженеры,
юридические и финансовые консультанты, консультанты по вопросам
охраны окружающей среды, специалисты органов государственной власти и
прочие специалисты.
При этом стоит отметить, что оценка по данной группе критериев в целом
может быть выполнена и государственным органом самостоятельно, так как
не требует чрезмерных трудозатрат и узкоспециализированных компетенций,
носит концептуальный характер.
Таким образом, как показывает международный опыт, при реализации
проектов в логистической сфере основными критериями для отнесения той
или иной формы взаимодействия бизнеса и государства к ГЧП являются
уровень переноса риска на предпринимательский сектор, право
25
собственности на возведённый объект, срок договора на право получения
доходов от построенного объекта.
Международная ассоциация проектного финансирования (International
Project Finance Association) выделяет три разновидности государственно-
частного партнёрства [98]:
1) привлечение частного партнёра в предприятия, контролируемые
государством, допускающее продажу как миноритарного, так и контрольного
пакета акций;
2) соглашения, по которым государство обязуется закупать у частного
партнёра предоставляемые им высококачественные услуги на долгосрочной
основе. Особенностью таких соглашений является признание за частным
сектором преимуществ в области финансового менеджмента и управления
производством.
Такие соглашения заключаются на основе концессионных или
франчайзинговых механизмов и, как правило, включают обязательство
частного партнёра не только по оказанию определённых услуг, но и его
ответственность за поддержание и реновацию передаваемых ему активов, а
также создание новых активов, необходимых для поддержания качества
предоставляемых услуг;
3) партнёрские соглашения, в которых опыт частного партнёра и его
финансовые возможности являются жизненно важными для проекта,
предполагающего использование коммерческого потенциала
государственных активов.
Наиболее известной формой кооперации является организация
государственно-частного партнёрства, в котором частный консорциум на
основе контракта с государством берёт обязательства по разработке,
финансированию, созданию, и управлению активом с целью создания
определённых общественно необходимых благ. Государство, в свою очередь,
гарантирует на протяжении определённого периода времени создание
26
условий для реализации соответствующих услуг (продуктов) и выплачивает
вознаграждение, величина которого определяется контрактом.
Преимуществом такого «разделения труда» для государства является
отсутствие необходимости отвлечения из бюджета значительных средств на
протяжении всего срока создания актива.
На основе этой рекомендации правительства многих государств, вне
зависимости от степени экономического развития и рыночной ситуации,
обращаются к сотрудничеству, прежде всего, в тех сферах, за которые
государство традиционно несёт ответственность, в том числе, логистическую
инфраструктуру.
Примеры успешной работы в сотрудничестве с частным сектором в
различных сферах экономики, включая все звенья логистической цепочки,
транспорт, управление биоресурсами, отходами, свидетельствует о широком
спектре развития, в котором частный сектор может участвовать очень
эффективно.
Лидерами в области государственно-частного партнёрства в
логистической сфере считаются США, Великобритания, Франция и
Германия.
Во Франции государственно-частное партнёрство включает в себя
деятельность сообществ смешанной экономики (SEM). Характеристикой
SEM является то, что государственный сектор и местные власти согласно
законодательству должны иметь большую долю в составе активов SEM и
таким образом играть превалирующую роль в управлении ими. SEM
осуществляет свою деятельность на основе заключаемого с местными
властями соответствующего договора.
1
По виду деятельности SEM могут
быть разделены на три категории: SEM развития земель, SEM расселения и
SEM услуг.
1
Этот договор может иметь различные формы (договор концессии, передачи в управление и так далее, что
будет рассмотрено достаточно подробно); он передает SEM соответствующие законодательству
полномочия, принадлежащие государственному сектору. Этот же договор регулирует предоставление
местными властями субсидий для SEM.
27
Фактически предприятиями SEM выполняется более 40 видов работ и
услуг, например, развитие земельных участков, строительство, создание и
поддержка автостоянок, судоходство, сбор и переработка мусора,
строительство сетей водоснабжения и канализации, кабельных сетей и так
далее. Помимо SEM, договора концессии во Франции также заключаются и с
полностью частными компаниями.
Использование схем государственно-частного партнёрства в
логистической сфере иногда позволяют европейскому государству обойти
ряд препятствий, связанных с ростом государственного долга.
Маастрихтские соглашения налагают на займы стран Европейского союза
существенные ограничения: дефицит бюджета - не более 3 процентов ВВП,
государственный долг - не выше 60 процентов ВВП. Поэтому
привлекательными становятся внесение нуждающихся в финансировании
государственных активов в государственно-частное партнёрство и выпуск
облигаций частным сектором.
Зачастую реализация муниципального или регионального проекта через
механизм государственно-частного партнёрства позволяет направлять на
финансирование проекта выделенную часть причитающихся местных
налогов. Такой аналог создания целевого бюджетного фонда позволяет
увеличить прозрачность использования бюджетных средств.
ГЧП в зарубежных странах – это способ обеспечения функционирования
логистической сферы, основанной на долгосрочных взаимоотношениях
между частным сектором и государством в области предоставления услуг.
Именно качество предоставленных услуг, соотношение цена-качество и
долгосрочные отношения государства с частным сектором отличает ГЧП от
традиционно государственного обеспечения функционирования отраслей
логистической сферы.
Характер взаимодействия частного сектора с государством определяет
выбранную стратегию соответствующего государственного органа,
направленную на достижение наилучшего результата. В последние годы во
28
многих странах центральные органы госуправления поощряют
взаимодействие в долгосрочном формате местных властей с частным
сектором посредством ГЧП. Растёт число логистических комплексов,
созданных с помощью ГЧП, обслуживание и поддержание которых также
осуществляется аналогичным способом.
Главные принципы взаимодействия следующие:
распределение рисков между сторонами должно основываться на
эффективности их предотвращения (что определит степень ответственности
как для частного, так и для госсекторов);
оплата должна быть произведена строго по окончанию работ;
обеспечение соотношения «цена-качество» (соотношение полной
стоимости проекта с учётом всех издержек для государства и качества
предоставляемых услуг со стороны частного сектора) будет зависеть от типа
договора о ГЧП и совершенства законодательства.
Обычно проекты ГЧП в логистической сфере включают в себя создание
макета будущего логистического комплекса, строительство объекта,
выделение средств на эксплуатацию объекта и\или восстановление и ремонт
уже существующего. Эксплуатационная составляющая часто подразумевает
как поддержание комплекса в надлежащем состоянии, обеспечение его
бесперебойной работы, административно-управленческий менеджмент, так и
материально-техническое обеспечение строительства.
Традиционно поиском административно-управленческого состава
занимается государство, однако в целом ряде случаев данная функция
передается ГЧП-контрагенту на определённых условиях.
Договорные обязательства оговаривают обязательства и стандарты
предоставления услуг эксплуатационного характера в течение 20-30 лет.
Для большинства проектов ГЧП характерны:
стандартный долгосрочный договор, в котором прописаны
условия заключения соглашения о финансировании;
29
расчёт «жизненного цикла» стоимости проекта, принимая во
внимание окупаемость объекта после вложения средств как в проектные
работы и фактическое строительство комплекса, так и в обслуживание уже
построенного объекта в течение его эксплуатационного периода;
возможное ужесточение мониторинга за проходящими
строительными работами, как со стороны частного сектора, так и
государства, а также возможность исключить из ГЧП-проекта
недобросовестно исполняющих условия договора партнёров;
использование инновационных технологий, подходов и методов
для обеспечения выполнения целей проекта. Данный пункт несёт особую
важность в виду того, что в логистической сфере всё больший вес набирает
использование IT-технологий.
Cжатые сроки реализации объектов, жёсткие требования к
предоставляемым услугам и чёткое обозначенные условия заключения
соглашения могут стать реальной угрозой как для репутации частного
партнёра, так и окупаемости вложенных инвестиций. Прежде чем принять
участие в ГЧП-проекте в логистической сфере, проектные кредиторы и
спонсоры на первом этапе проводят исчерпывающий анализ ситуации на
рынке, рассчитывают потенциальную окупаемость проекта и степень
надёжности инвестиций, а также анализируют рискованность финансовых
операций.
Некоторые виды рисков приведены ниже. Они в первую очередь
характерны для сферы строительства в целом, однако в анализе присутствует
и специфика, характерная для механизмов ГЧП при реализации
логистических объектов.
В первую очередь опасности успешной реализации ГЧП-проекта
подвергаются риски, связанные с землеотводом. Непредвиденные проблемы
с выбором места, соответствующим оформлением земли могут затормозить
строительные работы, сорвать предварительные договорённости о сроках
завершения работ, и, соответственно, увеличить стоимость проекта.
30
В юрисдикциях ряда зарубежных стран государственный сектор берёт на
себя обязательства, связанные с возникновением непредвиденных
обстоятельств в подобных случаях, что могло бы потенциально привести к
невыполнению частным сектором строительных работ в назначенный срок.
Перед тем как приступить к эксплуатации здания, проводятся
сопутствующие тестовые испытания по государственным стандартам.
Оценивается работа как подрядчика, к которому будут предъявлены
требования по оценочной неустойке, если с завершённым объектом будут
какие-либо проблемы, так и эксплуатационной организации, оплата услуг
которой будет уменьшаться в соответствии с возникнувшими дефектами
построенного объекта и его неудовлетворительной характеристикой.
Опыт зарубежных стран показывает, что эффективность реализации
данной стадии ГЧП-проекта основывается на следующих факторах:
в договоре должны быть прописаны условия и параметры
проведения тестирования оборудования и проведения пуско-наладочных
работ до введения здания в эксплуатацию;
необходимость предусмотреть возможность проведения
тестирования оборудования и проведения пуско-наладочных работ до
введения объекта в эксплуатацию;
подрядная строительная организация берёт на себя
ответственность за эксплуатацию объекта в течение начального периода с
целью выявления потенциальных недоработок;
функции частного сектора (инвестора), подрядной строительной
организации и поставщика услуг (взаимоотношения между которыми чаще
всего оформляются в виде договора о совместной деятельности) должны
быть чётко определены и прописаны. Необходимо установить сферу
ответственности ГЧП-контрагентов относительно: проведения пуско-
наладочных работ, инженерной комплектации, механизма решения споров
между сторонами.
31
Ответственность, связанная с разработкой ГЧП-проекта и участия в ней
третьей стороны, чаще всего закрепляется за частным бизнесом. В целях
минимизации потенциальных рисков, до начала строительства объекта
готовится развёрнутый план реализации строительных работ. Договор между
ГЧП-контрагентами может также быть составлен таким образом, что сроки
начала/завершения строительных работ были достаточно гибки, или у
частного бизнеса была возможность выйти из проекта с минимальными
убытками. Третьей стороне договора необходимо предоставить
исчерпывающую информацию о проекте, о возможных рисках, требованиях
на каждом этапе договора.
Обязательство участников ГЧП-проекта вести свою деятельность в
соответствии с соответствующим законодательством.
В виду того, что в зарубежных странах сделки по ГЧП заключаются
преимущественно на долгосрочный период, законодательство в течение
этого времени может измениться, и данный фактор не всегда прописан в
договоре. Традиционно государство принимает на себя ответственность за
изменения в законодательстве и компенсирует возможные убытки, связанные
с такими изменениями (например, изменённый закон может непосредственно
регулировать конкретный ГЧП-проект). Возникновение проблемной
ситуации можно избежать, поровну разделяя обязательства между
участниками ГЧП-проекта, иногда – перекладывая всю ответственность на
субподрядчика. В противном случае спонсорам и инвесторам проекта
необходимо заложить определенную сумму для обеспечения возможных
убытков.
Частный сектор, как и госструктуры, редко сталкиваются с проблемой
отсутствия спроса на проекты ГЧП в логистической сфере. Государство
всегда уделяет особое внимание реализации подобных проектов, от
состояния которых зависит нормальное функционирование страны.
С другой стороны, ГЧП-проект, связанный со строительством
логистического комплекса, будет также предполагать строительство