44
более значимы, чем издержки на ее внедрение. Пока не все это понимают, но
ситуация постепенно будет меняться в лучшую сторону. Этому будет
способствовать появление на рынке механизмов трансляции лучших практик —
специальных образовательных программ повышения квалификации и
переподготовки, а также конкурсов и премий для лучших поставщиков и
закупщиков.
Таким образом, анализ отраслевых особенностей теплоснабжения
позволяет лучше понять трудности, с которыми в настоящее время приходится
сталкиваться предприятиям ЖКХ. Одни проблемы не поддаются изменениям,
другие вполне могут быть преодолены.
Так, сезонность производства тепла – объективно существующее условие,
с которым всегда придется считаться. Однако, такой фактор как большое
количество потребителей можно отнести к относительным параметрам. Так,
при 100% охвате жилых домов управляющими компаниями и товариществами
собственников жилья, теплоснабжающая организация сможет контактировать
лишь с небольшим числом исполнителей коммунальных услуг.
Для того чтобы теплоснабжающая организация имела возможность
эффективно осуществлять свою деятельность, необходима координация усилий
всех заинтересованных сторон. В первую очередь это касается органов
местного самоуправления, которые имеют возможность регулировать
отношения между участниками рынка жилищно-коммунального хозяйства
через принятие различных законодательных актов.
Кроме того, очень часто российские теплоснабжающие организации на
праве хозяйственного ведения управляют тепловыми сетями и котельными
установками, которые, по сути, являются городской собственностью.
Порядок проведения закупок, предусмотренный Законом № 44-ФЗ,
предполагает существенные ограничения закупочной деятельности для ГУП.
Среди таких ограничений и недостатков можно выделить следующие:
1. Невозможность обеспечить непрерывный производственный процесс
теплоснабжения. Так, в течение короткого 3-4-х месячного межотопительного
45
периода теплоснабжающее предприятие (ТСО) обязано провести плановые и
внеплановые ремонтные работы, которые выявляются по результатам
проводимых исключительно в летний период гидравлических и температурных
испытаний. Например, ГУП «ТЭК СПб» проводит их за лето более 500.
Кроме того, в течение отопительного периода на котельных и тепловых
сетях происходит значительное количество технологических инцидентов,
ликвидация которых требует принятия оперативных решений и
незамедлительных действий, в том числе с привлечением сторонних
организаций.
Предусмотренная Законом № 44-ФЗ конструкция неповоротлива и не
позволяет реагировать на нештатные ситуации – длительные закупочные
процедуры не дают возможности ТСО срочно и своевременно выполнять
непредвиденные, незапланированные работы, а также проводить их в сроки,
установленные предписаниями контрольно-надзорных органов.
2. Главным критерием победы в закупках остаётся наименьшая цена, а не
качество выполнения работ.
Например, при подготовке документации к аукциону заказчиком
проводится экспертная оценка определения цены контракта, которая по факту
игнорируется при проведении аукциона, поскольку победителем может стать
подрядчик, который значительно снизит установленную цену. Качественно
выполнить при этом работы объективно невозможно, что недопустимо в
условиях необходимости обеспечения безаварийной эксплуатации опасных
производственных объектов, коими являются тепловые сети и источники
тепловой энергии.
3. Применение Закона № 44-ФЗ приводит к нарушению других
нормативных правовых актов федерального уровня. А именно:
В соответствии с законодательством о теплоснабжении ТСО обязана
обеспечить подключение новых потребителей в срок 18 месяцев. Закон о
контрактной системе запрещает осуществлять одновременную закупку в
указанных целях проектно-изыскательских и строительно-монтажных работ,
46
тем самым соблюдение 18-месячного срока подключения становится
фактически невозможным.
Данная просрочка влечёт нарушение предприятием норм
антимонопольного законодательства и, как следствие, – привлечение
предприятия к административной ответственности, кроме того начисление
штрафов, пеней может сказаться на сроках ввода строящегося жилья и
социально-важных объектов.
При закупках систем антитеррористической защиты предприятие
согласно требованиям Закона № 44-ФЗ вынуждено размещать в открытом
доступе проектную документацию на оборудование котельных системами
антитеррористической защиты в полном объёме, поскольку эта информация
сегодня законодательно не отнесена к сведениям, являющимся государственной
тайной.
Согласно законодательству об аккредитации, экспертная организация для
проведения процедуры подтверждения компетентности собственных
измерительных лабораторий ТСО назначается Управлением Федеральной
службы по аккредитации. При этом в Законе № 44-ФЗ отсутствуют основания
для заключения договора с такого рода экспертной организацией как с
единственным поставщиком.
4. При существующей сегодня в стране проблеме неплатежей за
энергоресурсы ТСО практически невозможно соблюдать требования Закона №
44-ФЗ по 30-дневному сроку оплаты поставленных товаров, работ, услуг с
момента подписания документа о приёмке работ (а для субъектов малого
предпринимательства этот срок – не более 15 рабочих дней).
Дебиторская задолженность потребителей за поставленную ГУП «ТЭК
СПб» тепловую энергию в течение года колеблется от 7 до 15 млрд руб. Других
же источников денежных средств, кроме как платежи потребителей за
тепловую энергию, у предприятия просто нет.
При этом особенности системы расчётов с исполнителями коммунальных
услуг (ИКУ), сложившаяся законодательная и судебная практика, отсутствие
47
эффективных мер и санкций в отношении должников из числа ИКУ приводят к
отсутствию рычагов влияния на данную группу абонентов со стороны ТСО.
Эффективной мерой для погашения долгов ИКУ является взыскание
задолженности в судебном порядке, прочие дополнительные мероприятия
могут рассматриваться лишь как сопутствующие. При этом меры
ограничительного характера (ограничение и прекращение подачи тепловой
энергии) в отношении ИКУ применяться не могут.
С учётом изложенного, на практике с момента отпуска тепловой энергии
до получения ТСО денежных средств с должников проходит от года до трёх
лет.
Таким образом, предприятию приходится осуществлять свою финансово-
хозяйственную деятельность в условиях острого дефицита собственных
оборотных средств, наращивание объёма которого происходит ежегодно.
Основным фактором, влияющим на образование дефицита собственных
оборотных средств, является именно значительный объём просроченной
дебиторской задолженности по причине неплатежей потребителей тепловой
энергии.
Анализ отраслевых особенностей, оказывающих влияние на характер и
возникновение дебиторской задолженности, позволяет выработать ряд
рекомендаций, которые могут повысить финансовую устойчивость
теплоснабжающей организации. К основным из них следует отнести:
1. принятие на законодательном уровне нормативного акта,
обязывающего исполнителей коммунальных услуг перечислять
теплоснабжающей организации полученные от населения средства в день их
поступления;
2. проведение информационной работы среди граждан о необходимости
своевременно вносить оплату за коммунальные услуги. В качестве каналов
распространения информации целесообразно использовать муниципальное
телевидение и печатные издания;
3. ускорение процесса выбора жильцами способа управления
48
многоквартирным домом. Мотивирующим фактором здесь выступает то, что в
жилых домах, которые не выбрали способ управления, затруднена подготовка к
отопительному сезону, не ведется работа по содержанию общедомового
имущества;
4. принятие ряда законодательных инициатив в направлении:
− увеличения ответственности учредителей управляющих компаний
таким образом, чтобы предотвратить практику умышленного банкротства
исполнителей коммунальных услуг;
− ускорения рассмотрения судебных дел, касающихся задолженности
физических и юридических лиц теплоснабжающей организации. В настоящее
время судебные разбирательства могут длиться от нескольких месяцев до
нескольких лет. Все это время задолженность отражается на балансе
предприятия-поставщика, вынужденного нести убытки;
− четкого разграничение статуса тепловых сетей, с обозначением
ответственности всех участников за их эксплуатацию. Это необходимое
условие снижения потерь при транспортировке теплоносителя;
5. регулирование цен на тарифы естественных монополий таким образом,
чтобы темп роста цены на газ, установленной для теплоснабжающих
организаций, не превышал соответствующий темп роста тарифа на тепло;
6. внедрение эффективных методов учета и инкассации дебиторской
задолженности на предприятиях теплоснабжения. Большинство пользователей
услуг являются добросовестными плательщиками, а появляющаяся
задолженность накапливается случайно или из-за временных финансовых
проблем. Для того чтобы повысить собираемость платежей среди населения
бывает достаточно проводить работу в данном направлении на системной
основе.
Приведенный перечень рекомендаций, безусловно, не является
исчерпывающим. Значительные трудности вызывает работа по взысканию
задолженности среди категории так называемых злостных неплательщиков.
Методы морально-психологического воздействия практически не работают
49
здесь.
Частое оповещение об имеющейся задолженности, воздействие на
жильцов через СМИ, вовлечение в процесс управдома или представителей
управляющей компании – все это утрачивает свою силу, когда речь идет о
значительной сумме задолженности. Проблемой является то, что
теплоснабжающая организация не может отказаться от предоставления услуги,
так как в настоящий момент не существует способа отключить отдельную
квартиру от подачи тепла таким образом, чтобы не нарушить интересы
добросовестных плательщиков.
Даже выигранное судебное дело не означает, что судебное решение
будет исполнено. Практика работы по взысканию задолженности в сфере
жилищно-коммунального хозяйства подводит к мысли, что
ресурсоснабжающие организации должны обладать определенным запасом
финансовой прочности, чтобы компенсировать потери.
50
Глава 3. Совершенствование взаимоотношений с поставщиками
ДКУП «Теплосети КУП ЖКХ»
3.1. Предложения по развитию взаимодействия с поставщиками
За последние 20 лет система централизованного теплоснабжения
практически не развивалась и постепенно оказалась в упадке. Это упадок, во-
первых, технологический. 31% источников тепловой энергии и 68% тепловых
сетей эксплуатируются с превышением нормативного срока службы.
Аварийность в тепловых сетях в отопительный период выросла за последние 5
лет на 45%. Потери тепла при передаче по тепловым сетям достигают 20-30%.
Во-вторых, это упадок экономический. Отрасль непривлекательна для
инвесторов и ответственных экономических субъектов. При этом значение
отрасли в экономике очень велико. Ее выручка составляет 2 трлн. руб., что
эквивалентно 2,5% ВВП.
В общей платежке населения за жилищно-коммунальные услуги доля
тепла составляет 50%. Поэтому рост тарифов на тепло, долгие отключения,
перетопленные или недотопленные квартиры все чаще отражаются в
социальных опросах как причина недовольства.
Наметилась негативная тенденция отказа потребителей от ТЭЦ и переход
на собственные котельные. В результате, прогрессирующими темпами идет
массовая «котельнизация» страны. Отпуск тепла с ТЭЦ за последние 20 лет
упал в 1,5 раза.
Как следствие, дефицитные инвестиционные ресурсы направляются в
строительство менее энергоэффективных котельных, эксплуатация которых
приводит к перерасходу топлива по сравнению с другими странами (в 2-4 раза
больше на единицу обогрева). И при этом не хватает средств для поддержания
существующих мощностей ТЭЦ, на замену теплосетей, на внедрение
энергосберегающих технологий.
Главная проблема — отсутствие инвестиций в технологическую
модернизацию, которая могла бы изменить негативные тенденции. По оценкам,
накопленное недоинвестирование составляет около 2,5 трлн. рублей до 2025 г.
51
Ситуация усугубляется тем, что сейчас со стороны бизнеса нет единого
ответственного: ни за текущее положение, ни за дальнейшие инвестиции. Вся
ответственность (и за эффективность отрасли, и за надежность) — на
региональных и местных властях. Текущая система регулирования отрасли не
создает условия для привлечения инвестиций в отрасль.
Долгосрочное регулирование деятельности каждой в отдельности
организации в сфере теплоснабжения не создает экономических условий для
оптимизации системы теплоснабжения в целом, а также чревато
непредсказуемым ростом конечных тарифов, провоцирующим меры по их
сдерживанию искусственным образом. Все это только усугубляет накопленные
проблемы.
Выходом из создавшегося положения должно стать принципиальное
изменение подхода к системе отношений и к модели ценообразования в сфере
теплоснабжения, создающее стимулы для эффективного функционирования и
развития теплоснабжения.
Новая модель рынка тепловой энергии должна стимулировать развитие
эффективных источников тепла с понятными источниками инвестиций и
основываться на долгосрочной договоренности с ответственными инвесторами.
К основным принципам новой модели относятся:
1) Отмена регулирования цен на пар и для потребителей на коллекторах
источников тепловой энергии (кроме населения) с учетом особенностей для
отдельных категорий потребителей;
2) Внедрение новой системы ценообразования во всех системах
централизованного теплоснабжения Российской Федерации:
- определение предельного уровня цены на тепловую энергию из общей
тепловой сети с использованием метода «альтернативной котельной» по
правилам, утверждаемым Правительством Российской Федерации, с
использованием формулы, включающей технико-экономические параметры
«альтернативной котельной» с учетом региональных особенностей;
- либерализация цен для источников тепловой энергии, а также отмена
52
ценового регулирования теплосетевых организаций с возможностью
определения референтных расценок на услуги по передаче тепловой энергии;
- отмена платы за подключение к централизованной системе
теплоснабженияс (за исключением случаев реализации крупных
инвестиционных проектов, соответствующих критериям, определенным
Правительством РФ);
3) Повышение эффективности деятельности единой теплоснабжающей
организации (ЕТО), расширение функций и полномочий ЕТО:
- усиление функций ЕТО как «единого окна» для потребителей тепловой
энергии, в том числе по вопросам обеспечения надежности и качества
теплоснабжения перед каждым потребителем;
- наделение ЕТО ответственностью за оптимизацию загрузки тепловых
мощностей, обеспечение эффективного стратегического развития и
технического управления системой теплоснабжения (развитие системы
теплоснабжения и её вывод на целевой уровень);
- введение обязанности ЕТО по разработке схемы теплоснабжения с
учетом сохранения ее статуса как документа, определяющего планы по
развитию систем теплоснабжения;
- введение мер, стимулирующих переход ЕТО от владения объектами
теплоснабжения на праве хозяйственного ведения и (или) оперативного
управления (МУП/ГУП) на иные виды владения объектами (право
собственности, доля в уставном капитале и т.п.);
- усиление ответственности ЕТО за невыполнение или недобросовестное
выполнение своих функций, в т.ч. введение экономических санкций за
несоблюдение ЕТО своих функций;
- внедрение дополнительных механизмов контроля и предупреждения
недобросовестного поведения ЕТО и иных субъектов теплоснабжения.
Для реализации новой модели рынка тепловой энергии необходимо
завершение назначения ЕТО и разработка схем теплоснабжения во всех
поселениях и городских округах. В связи с этим должны быть разработаны
53
механизмы, направленные на ускорение назначения ЕТО, в том числе
отделение назначения ЕТО от схем теплоснабжения.
4) Усиление надежности и качества теплоснабжения: при несоблюдении
ЕТО параметров качества и надежности теплоснабжения перед потребителем,
вводится простой, понятный и удобный для потребителей процесс взыскания с
ЕТО штрафов.
5) Повышение эффективности отрасли теплоснабжения:
- усиление требований к учету тепловой энергии, введение обязанности
по установлению приборов учета для потребителей с потреблением до 0,2
Гкал/ч с введением упрощенного коммерческого учета для таких потребителей;
- повышение платежной дисциплины потребителей в сфере
теплоснабжения, в том числе посредством разработки новой системы
автоматического расщепления платежей за коммунальные услуги и
коммунальные ресурсы.
Новая модель должна быть введена во всех системах централизованного
теплоснабжения. При этом, учитывая, что в настоящее время разброс тарифов
на тепло огромен, а цена «альтернативной котельной» более унифицирована, и
в части регионов будет выше, чем действующий тариф, целесообразно
определить переходный период, при котором тарифы для потребителей
тепловой энергии будут постепенно приближаться к уровню «альтернативной
котельной».
Для осуществления переходного периода необходимо:
- утверждение высшими органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации графиков поэтапного достижения цены
«альтернативной котельной» с ответственностью за их пересмотр;
- установление на переходный период тарифов на тепловую энергию,
поставляемую потребителям, на основании указанных графиков;
- проведение ЕТО договорной кампании по перезаключению на ЕТО
договоров теплоснабжения с потребителями, а также сс теплоисточниками и
теплосетевыми организациями по заключению договоров с ЕТО на закупку