44
- механизм исчисления и взимания некоторых видов налогов
крайне сложен, что создает массу возможностей для сокрытия
доходов от налогообложения;
- искажение экономических приоритетов в виде
преувеличенного внимания к льготам;
- действующее законодательство содержит множество “белых
пятен”, что затрудняет возможность эффективного применения фискальной
политики;
- существует нерациональная максимизация прав и полномочий
местных органов власти в области нормотворчества;
- наблюдается низкий уровень правовой информированности
налогоплательщиков.
Жизнь показала несостоятельность сделанного упора на чисто
фискальную функцию; обирая налогоплательщика, налоги душат его, сужая
тем самым налогооблагаемую базу и уменьшая налоговую массу. В то же
время, несмотря на сильный налоговый пресс, система не обеспечивает в
полной мере потребности в средствах на финансирование даже первоочередных
расходов.
Таким образом, было бы экономически и политически неоправданным
как сегодня, так и в ближайшее время коренным образом реформировать
налоговую систему РФ. Очевидно, что стабильность налоговой системы
является одним из важных условий нормального функционирования рыночного
хозяйства. Во-вторых, резкое реформирование налоговой системы может
привести к потерям бюджета в период адаптации к внесенным изменениям –
государство не располагает “страховым резервом” финансовых ресурсов, чтобы
пойти на это. И в третьих, обеспечение стимулирующей роли налогов в
рациональном использовании ресурсов, производстве необходимой продукции,
активизации инвестиционных процессов, развитию отечественного бизнеса и, в
конечном счете, повышению уровня поступлений налогов, возможны и в
рамках действующей налоговой системы, которая далеко себя не исчерпала.
45
Анализ реформаторских преобразований в области налогов в основном
показывает, что выдвигаемые предложения в лучшем случае касаются
отдельных элементов налоговой системы (прежде всего размеров ставок,
предоставления льгот и привилегий, объектов обложения, усиления или замены
одних налогов на другие). Однако в сегодняшних условиях необходима
принципиально иная налоговая система (назовем её “альтернативная”),
соответствующая нынешней фазе переходного к рыночным отношениях
периода. И это не случайно, ибо оптимальную налоговую систему можно
развернуть только на серьезной теоретической основе. При этом следует
отметить, что пока не будет выработано авторитетной целостной концепции
реформирования налогообложения и его правовой формы, результаты любых
изысканий в этой сфере останутся не более чем точкой зрения отдельных
коллективов и специалистов. Налоговая система должна быть адаптирована к
новым общественным отношениям и соответствовать мировому опыту с учетом
приднестровской специфики.
Но даже в случае выбора “эволюционного” пути развития реформы,
чтобы выйти из кризиса и перевести экономику в стадию стабильного развития,
необходимы более радикальные меры, нужна действенная и в то же время
гибкая фискальная политика. Налоговая реформа должна состоять не в
косметическом ретушировании действующих законодательных положений, она
должна быть направлена на коренные изменения взаимоотношений государства
и налогоплательщиков, на преодоление действующих стереотипов. В её основе
лежит глубокая трансформация нашего общества, преобразование отношений
собственности и покоящейся на них социально-экономической структуры в
направлении рыночного хозяйства. Переходный характер современного
периода составляет её главную специфику. Обязательно, реформа должна быть
комплексной: все предусмотренные в ней механизмы должны запускаться
одновременно и в полном объеме.
Реформа должна исходить из условий справедливости, ясности,
стабильности и предсказуемости налогообложения.
46
К настоящему времени в Российской Федерации в целом закончено
формирование основ современной налоговой системы. В ходе проведенной в
Российской Федерации налоговой реформы был отменен ряд налогов, снижены
ставки основных налогов, созданы условия для более низкой налоговой
нагрузки на малый бизнес. Изменение структуры налоговой системы, включая
принятые подходы к налогообложению отдельных секторов экономики,
смягчило различия в инвестиционной привлекательности отраслей, создало
условия для диверсификации экономики.
В результате, налоговая нагрузка на экономику без учета нефтегазового
сектора снизилась до более низкого уровня по сравнению с налоговой
нагрузкой в странах с сопоставимым уровнем бюджетных расходов. Невысоки
по сравнению с большинством стран и налоговые ставки.
Тем не менее, характер современного этапа развития российской
экономики характеризуется наличием множества специфических для этого
этапа проблем, среди которых можно выделить недостаточный уровень
развития базовых институтов (включая институты правоприменения,
обеспечения исполнения контрактов), уровень развития судебной системы,
защиты прав собственности. В этих условиях проведенная в последние годы
налоговая реформа является лишь одной из составных частей реформ,
направленных на повышение конкурентоспособной налоговой системы.
Учитывая, что ожидаемые структурные сдвиги в экономике приведут к
значительному снижению доходов бюджетной системы (в основном за счет
сокращения удельного веса нефтегазового сектора, снижения доли импорта в
ВВП), а также учитывая ожидаемый в будущем рост социальных обязательств
государства, не представляется возможным принятие мер налоговой политики,
которые могут привести к дальнейшему существенному снижению бюджетных
доходов.
Таким образом, направления налоговой политики на долгосрочную
перспективу основываются на необходимости обеспечения принципов не
йтральности и справедливости налоговой системы, а также поддержания такого
47
уровня налоговой нагрузки, который, с одной стороны, не создает препятствий
для устойчивого экономического роста и, с другой стороны, – отвечает
потребностям расширенного правительства в доходах для предоставления
важнейших государственных услуг и выполнения возложенных на него
функций.
С учетом изложенного предстоит обеспечить реализацию следующих мер
долгосрочной стратегии в области налоговой политики:
1. Повышение эффективности налогового администрирования.
Собираемость основных налогов может быть обеспечена за счет сокращения
возможностей уклонения от уплаты налогов. При этом необходимо обеспечить
снижение издержек налогоплательщиков, связанных с исполнением налогового
законодательства и создающих препятствия для развития инновационного
сектора экономики, активизации инвестиционных процессов. Следует
продолжить работу по внедрению административных регламентов
деятельности налоговых органов. Эффективность работы налоговых органов
должна оцениваться на основании открытых критериев, учитывающих в том
числе качество обслуживания налогоплательщиков.
2. Реформирование единого социального налога и введение страховых
взносов для работодателя.
Наиболее масштабным изменениям подвергнут единый социальный
налог (включая взносы на обязательное пенсионное страхование). Реформа
этого налога направлена на предотвращение дальнейшего снижения
эффективной налоговой ставки, которое наблюдается в силу особенностей
конструкции единого социального налога.
3. Совершенствование налогообложения добычи нефти. Необходимо
постепенное изменение системы налогообложения добычи нефти, которое
подразумевает изменение критериев предоставления налоговых каникул либо
применение территориального понижающего коэффициента к ставке налога на
добычу полезных ископаемых. В частности, для учета существенных различий
в условиях добычи нефти, а также повышения эффективности системы
48
предоставления подобных льгот возможно принятие новых мер,
стимулирующих разработку выработанных месторождений и месторождений,
разработка которых связана с повышенными затратами (мелкие
месторождения).
Однако при этом необходимо учитывать, что специальная система
налогообложения добычи нефти, обеспечивающая существенную часть
доходов бюджетной системы, позволяет поддерживать относительно низкий
уровень налоговой нагрузки на прочие сектора экономики. Поэтому
количественные характеристики существующей системы изъятия рентных
доходов у нефтяной отрасли (объем поступающих в бюджет доходов) в
среднесрочной перспективе будет являться важным фактором бюджетной
стабильности и обеспечения стабильности налогового бремени в прочих
секторах.
В долгосрочной перспективе (с 2016 – 2017 гг.), по мере наработки
соответствующих методов налогового администрирования, возможен переход к
налогообложению добавочного дохода, получаемого при добыче
углеводородного сырья, рассчитываемого по четко установленным правилам.
4. Переход на новые принципы налогообложения добычи природного
газа, которые будут направлены на выравнивание налоговой нагрузки при
добыче природного газа и налоговой нагрузки при добыче нефти с
одновременной дифференциацией налоговых ставок в зависимости от условий
добычи. Планируется поэтапная отмена нулевой ставки НДПИ в части
технологических потерь и попутного газа
5. Введение налога на недвижимость. В долгосрочной перспективе
планируется создание эффективной системы налогообложения недвижимости
как одного из важнейших источников доходов региональных местных
бюджетов. Для этого необходимо создание кадастра объектов недвижимости в
сжатые сроки, а также разработка и принятие методики массовой оценки
недвижимости на основе данных кадастра.
Среди прочих мер, менее значимых, которые будут направлены на
49
повышение эффективности налоговой системы в долгосрочной перспективе,
можно отметить:
1. Создание эффективной системы контроля за трансфертным
ценообразованием с целью недопущения использования этого инструмента для
минимизации налоговых обязательств, а также внедрение системы
консолидированной отчетности по налогу на прибыль организаций.
2. Повышение нейтральности налога на добавленную стоимость:
совершенствование процедур исчисления и возмещения налога.
3. Повышение эффективности налога на прибыль организаций, для чего
следует построить систему налогового администрирования таким образом,
чтобы все необходимые для ведения бизнеса и документально подтвержденные
расходы должны приниматься к вычету за исключением тех видов расходов, в
отношении которых установлен прямой запрет. Также необходимо добиться
унификации налоговых ставок для различных категорий налогоплательщиков, а
также принять решения, направленные на совершенствование амортизационной
политики.
4. Постепенное повышение ставок акцизов с целью придания большей
значимости этому виду налоговых доходов в составе доходов бюджетов.
Одновременно необходимо внедрять дифференциацию ставок акцизов на
моторное топливо в зависимости от его экологического класса и унификацию
ставок на бензины с различным октановым числом. При проведении акцизной
политики также необходимо добиться гармонизации ставок акцизов на
табачные изделия с сопредельными странами.
5. Совершенствование налогообложения операций с ценными бумагами.
6. Сокращение масштабов использования специальных налоговых
режимов в налоговой системе, являющихся исключением из общих правил
налогообложения.
50
3 Совершенствование государственной политики в сфере
налогообложения
3.1 Направления совершенствования налоговой политики в РФ
Основные изменения в налоговой системе, планируемые к реализации в
ближайшие годы, уже определены в нескольких документах. Это Основные
направления налоговой политики на очередной год и плановый период,
утвержденные в предыдущие годы, послания и поручения Президента
Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации,
а также утвержденные к настоящему времени «дорожные карты» в различных
отраслях. В настоящем разделе приводятся основные меры в области налоговой
политики, которые Правительство Российской Федерации будет предлагать в
плановом периоде, а также приведены предлагаемые параметры налоговой
системы, необходимые для составления бюджетных прогнозов.
Послание Президента Российской Федерации обозначило конкретные
меры, призванные обеспечить динамичное развитие страны во всех сферах, в
том числе в сфере налогообложения.
Меры, направленные на создание особых условий ведения
предпринимательской деятельности на территориях опережающего
социально-экономического развития на Дальнем Востоке и в Восточной
Сибири, с расширением этого региона на Республику Хакасия и Красноярский
край.
В рамках этого поручения предполагается установление 5-тилетних
каникул по налогу на прибыль организаций, налогу на добычу полезных
ископаемых (за исключением нефти и газа), земельному налогу, налогу на
имущество организаций, для новых предприятий, размещаемых на территориях
опережающего развития.
Аналогичный налоговый режим предполагается к введению на
территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя.
51
В целях снижения неформальной занятости экономически активного
населения предполагается введение для физических лиц, оказывающих на
индивидуальной основе по найму некоторые виды услуг физическим лицам
(например, уборка, ведение домашнего хозяйства, репетиторство, присмотр и
уход за детьми, больными и престарелыми), и не являющихся
индивидуальными предпринимателями, возможности добровольного
уведомления об осуществлении ими указанной деятельности с освобождением
получаемых от такой деятельности доходов от уплаты налога на доходы
физических лиц, а также освобождением указанных граждан от уплаты
обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды и от
ответственности за ведение незаконной предпринимательской деятельности на
срок до 31 декабря 2018 года.
При этом планируется определение в гражданском законодательстве
правового статуса категории самозанятых граждан.
В качестве меры, исключающей риск перехода действующих
индивидуальных предпринимателей на предлагаемый режим в целях неуплаты
налогов и страховых взносов, такими преференциями смогут воспользоваться
только те физические лица, которые ранее не были зарегистрированы в
качестве индивидуальных предпринимателей .
В связи с тем, что с 1 июля 2018 года на индивидуальных
предпринимателей, являющихся налогоплательщиками единого налога на
вмененный доход или налогоплательщиками патентной системы
налогообложения, возлагается ранее отсутствовавшая обязанность по
применению контрольно-кассовой техники, в целях снижения их издержек,
связанных с закупкой новой техники, предлагается предоставить им право
уменьшать суммы исчисленного в соответствии со специальным налоговым
режимом единого налога на сумму расходов по приобретению контрольно-
кассовой техники, обеспечивающей передачу фискальных документов в
налоговые органы через оператора фискальных данных при условии
регистрации контрольно-кассовой техники в налоговых органах, в размере не
52
более 18 000 рублей за один аппарат.
Кроме того, прорабатывается вопрос о создании механизма снижения
стоимости приобретаемой налогоплательщиками контрольно-кассовой техники
путем предоставления из федерального бюджета грантов в форме субсидий
изготовителям данной техники.
Планируется корректировка механизма установления значения
коэффициента-дефлятора, используемого в рамках системы налогообложения в
виде единого налога на вмененный доход для обеспечения прогнозируемости
роста налоговой нагрузки для малого бизнеса по указанному налогу. В
частности, будет предложено при принятии актов законодательства о налогах и
сборах в рамках бюджетного процесса на очередной финансовый год и
плановый период зафиксировать на трёхлетний период значения указанного
коэффициента на каждый год исходя из уровня прогнозируемой инфляции.
В качестве дополнительных мер по развитию малого
предпринимательства предлагается предоставить налогоплательщикам,
применяющим патентную систему налогообложения, возможность уменьшения
стоимости патента на сумму страховых взносов, по аналогии с плательщиками,
применяющими ЕНВД и упрощенную систему налогообложения, а также
исключить несвоевременную оплату патента из числа оснований для
прекращения применения патентной системы налогообложения, одновременно
установив применение штрафа в размере 20 процентов за несвоевременную
уплату стоимости патента.
В целях стимулирования разработки новых месторождений и
рационального недропользования предусматривается введение новой системы
налогообложения (НДД) для пилотных объектов, включающих как новые, так и
зрелые месторождения. Новая система предполагает снижение суммарной
величины налогов, зависящих от валовых показателей (НДПИ на нефть и
таможенная пошлина на нефть), и введение налогообложения дополнительного
дохода от добычи. В результате обеспечивается более высокая гибкость
налогообложения за счет зависимости величины налогов от экономического
53
результата разработки запасов.
Налоговую базу НДД планируется определять как расчетные доходы от
добычи углеводородного сырья за вычетом эксплуатационных и капитальных
расходов по разработке месторождений. Налоговую ставку планируется
установить в размере 50%. НДД будет уменьшать базу налога на прибыль
организаций, в остальном сохраняется действующий порядок исчисления
налога на прибыль организаций.
С целью ограничения стимулов к завышению затрат и минимизации
выпадающих доходов бюджета вычитаемые расходы для зрелых
месторождений ограничиваются величиной 9 520 рублей на тонну добытого
углеводородного сырья, индексируемой с учетом инфляции. В зависимости от
результатов по внедрению НДД на пилотных проектах будет приниматься
решение о корректировке и расширении периметра его применения.
При налогообложении доходов физических лиц в виде процента (купона)
по обращающимся облигациям прорабатывается вопрос возможного
применения пониженной ставки налога (до 0 процентов включительно). В то же
время риски потери сбережений граждан в случае инвестирования в облигации
существенно выше, чем риски при размещении сбережений во вклады в банках,
по которым на законодательном уровне предусмотрена система страхования
вкладов.
В случае выравнивания или улучшения условий налогообложения
процентных доходов физических лиц от инвестиций в облигации по сравнению
с банковскими вкладами высока вероятность того, что физическим лицам в
целях инвестирования будут предлагаться облигации с повышенным
кредитным риском, который при сопоставимой доходности не готовы
принимать на себя квалифицированные инвесторы.
В целях снижения административной нагрузки на бизнес планируется
провести анализ всех неналоговых платежей на предмет выявления платежей,
имеющих налоговую природу, с последующим перенесением основ правового
регулирования таких платежей в Налоговый Кодекс Российской Федерации.