15
Жилищный кодекс РФ закрепил следующие механизмы реализации
государственной жилищной политики
13
:
- непосредственное обслуживание: формирование системы
техобслуживания;
- содержание фонда жилья;
- выделение дотаций из бюджетов местного уровня;
- регулирование – государственный контроль за развитием в жилищной
сфере частного предпринимательства с использованием системы
стимулирования налоговых льгот, привлечения на конкурсной основе для
выполнения определённых функций;
- развитие и стабилизация – государственное сдерживание колебаний в
строительном производстве от роста к снижению через установку льгот в
налогообложении, создание правового обеспечения, которое соответствует
рынку, выделение средств на возведение жилья, инженерной инфраструктуры;
- прямое воздействие – реализация государством социальной помощи
населению в форме предоставления субсидий на оплату коммунальных услуг,
жилья, строительство или приобретение жилья с применением программ
адресной помощи для людей, оказавшихся в трудных жизненных ситуациях.
Необходимо отметить, что наиболее значимая роль, которую государство
играет в формировании жилищной политики страны, это в первую очередь,
нормативное регулирование, то есть создание нормативно-правовой базы,
которая определяет всевозможные предложения, запреты и нормы.
Соответственно именно такая деятельность будет иметь наибольший результат
в создании и развитии жилищной политики.
Создание эффективной долгосрочной жилищной политики становится
одним из приоритетов развития общей государственной политики во всех
наиболее успешно развивающихся мировых державах. Проводя анализ
государственных расходов, необходимых на формирование эффективной
13
Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004г. №188-ФЗ (ред. от 06.02.2020). -
URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_51057/
16
жилищной политики, можно заключить, что акценты финансирования на
разных уровнях государственной власти постепенно смещаются (рисунок 2).
Рисунок 2 - Изменения в государственных расходах на развитие
жилищной сферы
14
Отмечая особенности развития жилищной политики крупного города или
мегаполиса, необходимо отметить, что на ее цели и задачи прямо влияют
имеющиеся ресурсы. В первую очередь, это инфраструктура, промышленность
и производство стройматериалов, кадровые ресурсы, имеющиеся поблизости
природные ресурсы и климатические условия и т.д.
Основываясь на Конституции Российской Федерации можно утверждать,
что стратегическая цель государственной жилищной политики - это реализация
прав гражданина на жилье, независимо от их дохода
15
. Направление стратегии
государства должно быть нацелено на соблюдение этого права. Это может
достигаться несколькими путями:
- во-первых, при стимулировании развития рынка недвижимости;
- во-вторых, используя государственную поддержку граждан, которым
трудно разрешить жилищный вопрос.
Имеется в виду обеспечение собственного жилья семьям, которые
относятся к любым слоям населения по классификации доходов. Такая
14
Добров Г.М. Жилищная политика муниципалитетов. – М.: Знание, 2016. – С. 41
15
Конституция Российской Федерации с комментариями для изучения и понимания – 2-е
изд., испр. и доп. /Лозовский Л.Ш., Райзберг Б.А./ ИНФРА-М, Москва, 2010. – С. 38
Региональный уровень
Федеральный уровень
повышается
экономическая
самостоятельность
решений социальных
задач и в том числе
жилищной проблемы
Изменения в государственных расходах на развитие
жилищной сферы
приоритетным
направлением становится
формирование
законодательно-правовой
базы по принципиальным
подходам к реализации
жилищной политики
17
поддержка содержит в себе право на получение социальных выплат на уплату
расходов по содержанию и обслуживанию данного жилья.
Как уже отмечалось выше, жилищная политика мегаполиса напрямую
зависит от финансово-экономических, градостроительных,
демографических, инвестиционных и других факторов. Поэтому ее целевые
установки различны
16
:
- привлечение частных инвестиций в капитальный ремонт жилищного
фонда или его строительство;
- быстрое развитие строительства жилья;
- субсидирование капитального ремонта жилья;
- снос либо реконструкция аварийного и ветхого жилищного фонда;
- развитие приватизации жилья.
Наиболее важным направлением жилищной политики видится создание
оптимальных условий населению для повышения доступности жилья.
Жилищная политика руководствуется рядом определенных принципов
(таблица 1).
Таблица 1
Принципы жилищной политики
17
Принцип
Характеристика
Принцип
адекватности
соответствие создаваемой жилищной политики
параметрам развития экономики региона, установленным
задачам и целям развития региональной жилищной
системы и решению проблем, которые наиболее значимы
для общества.
Принцип
финансовой
обеспеченности
ресурсное обеспечение осуществления жилищной
политики государства через использование
разнообразных инструментов, соответствующих каждому
конкретному региону и подходящих для всех категорий
граждан.
Принцип
ответственности
установление определенных органов власти в регионе,
которые ответственны за реализацию и разработку
жилищной политики на уровне регионов, а также
осуществление контроля за результативностью
достижения поставленных результатов.
16
Жигалко З.М. Механизм совершенствования жилищной политики России // Экономикс. –
2018. - №12. - С. 35
17
Захарченко В.В. Жилищная политика России // Корреспондент. - 2018. - №8. - С. 23
18
Принцип
системности
учет внутренних и внешних факторов, которые оказывают
влияние на эффективность управления в жилищной
отрасли.
Принцип
социально-
экономической
эффективности
достижение позитивного экономического и социального
результата от осуществления жилищной политики.
Управляющим компаниям в жилищной политике отводится важное
место. В России управление жилой недвижимостью осуществляется УК, ТОС,
ТСЖ, также существует прямое управление и прочее. Выбор формы
руководства осуществляется собственником, или на общем собрании жителей
дома. При этом оплата услуг ЖКХ осуществляется напрямую ресурсным
организациям. Данный способ оплаты называют непосредственным
управлением.
18
Итак, государственную жилищную политику можно назвать одной из
наиболее важных составляющих социально-экономических изменений,
происходящих в нашей стране последние 15 лет. Также государственная
жилищная политика является одним из главных направлений деятельности
государственных органов. Проводимая политика и ее эффективность в большой
степени зависят от принятия гражданами ее целей и установок. Сама цель
политики как создание комфортного и доступного жилищного фонда,
предназначенного для проживания населения в нем, должна быть донесена
всем слоям общества. Сегодня жилищная политика страны в целом направлена,
в том числе, и на снижение имущественных диспропорций при покупки
населением жилья.
Система управления жилищной политикой должна перейти от
монопольной к конкурентной среде. Системе финансирования стоит
эволюционировать от дотирования предприятий и субсидирования
18
Черниенко, Н.Р. Социальные факторы повышения эффективности местного
самоуправления в сфере ЖКХ // Вестник Адыгейского государственного университета.
Серия 1: Регионоведение: философия, история, социология, юриспруденция, политология,
культурология. – 2018. - № 4. – С.17
19
малообеспеченных семей к полной оплате жилищно-коммунальных услуг и
возмещением оплаты для малообеспеченных семей.
Система договорных отношений, которая в действующем механизме
управления имеет форму неразвитой с частичными договорными отношениями
в сфере обслуживания в усовершенствованном организационно-экономическом
механизме, должна быть преобразована в форму разветвленной системы
договоров.
Формирование организационно-экономического механизма управления и
развития жилищной политики позволит повысить эффективность
функционирования жилищно-коммунальной сферы с целевой ориентацией на
улучшения условий и комфортности проживания граждан страны.
1.3 Нормативно-правовые основы жилищной политики в России
Государственное управление в жилищно-коммунальной сфере и
жилищной политике является очень значимым, поскольку оно решает такие
существенные задачи, как:
- обеспечивает граждан безопасным жилищем, доступом к технической и
питьевой воде, системам централизованного отопления, газоснабжению и т.п.;
- поддерживает работоспособность всех коммунальных служб и сетей;
- контролирует тарифы на услуги ЖКХ;
- внедряет и поддерживает специальные государственные и региональные
программы развития сферы ЖКХ;
- осуществляет бюджетирование всех перечисленных выше процессов;
- предоставляет субсидий, дотаций, и т.п.;
- повышает качество предоставления жилищно-коммунальных услуг
19
.
19
Пожилова И.В. Актуальные аспекты оптимизации региональной жилищной политики //
Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 3: Экономика. Экология. –
2018. - № 4. – С.17
20
По мнению экспертов, без внесения изменений в управление сферой
экономики жилищной политики, а также без модификации системы ее
финансирования проблематично воплотить в реальность ее эффективную
работу. А также важнейшую роль играет нормативно-правовое обеспечение
реализации жилищной политики
20
.
В литературе, анализирующей жилищное право, встречаются мнения
ученых-правоведов о том, что жилищное право – всего лишь подотрасль
гражданского права
21
. Также можно найти доказательства тому, что жилищное
право выступает как самостоятельная отрасль законодательства Российской
Федерации, либо как отрасль, соединяющая в себе и нормы гражданского права
и самостоятельные черты
22
.
Право на жилище - это сложный комплекс правомочий, основные из
которых закреплены Конституцией РФ:
- свобода выбора места жительства и пребывания (ч. 1 ст. 27);
- право на неприкосновенность жилья (ст. 25);
- право на частную собственность (ч. 2 ст. 8, ч. 1, 2 ст. 35);
- право на защиту в суде (ст. 46), в том числе конституционном (ч. 4 ст.
125) и др.
23
Данная сложная структура определяет необходимость организации
полнометражной системы законодательного регулирования, иерархия связей
внутри которой выстраивается достаточно сложно. Тем не менее, российская
традиция отталкивается от того, что кроме непосредственно законодательных
гарантий права на жилье государство ставит себя и в роли гаранта натурального
обеспечения этого права. И тут имеются достаточно большие сложности.
20
Омарова Ю.А. Основные тенденции развития жилищной политики в современной России //
Известия Тульского государственного университета. Гуманитарные науки. – 2019. - № 1. –
С.164
21
Баранов М.А. Управление процессами социально-экономического характера // Социология.
- 2017. - №6. - С. 42
22
Анисимов А.Г. Анализ современных тенденций развития территориальных рынков
доступного жилья в РФ // Современные проблемы науки и образования. – 2019. - №1. - С. 10
23
Конституция Российской Федерации с комментариями для изучения и понимания – 2-е
изд., испр. и доп. /Лозовский Л.Ш., Райзберг Б.А./ ИНФРА-М, Москва, 2010. – 113 с.
21
К механизму осуществления жилищной политики относят нормативные,
управленческие, институциональные, ценностно-идеологические и
функциональные (организационные), элементы
24
. Каждый из них должен
обладать инновационным и адаптивным векторами. Недостатки механизма
осуществления или несоответствие его внутренним и внешним факторам,
нехватка четко обозначенной ответственности исполнителей являются
политико-правовыми проблемами и относятся не только к жилищной политике,
а и к политической системе в целом.
В механизме управления жилищной политикой содержится в первую
очередь нормативная составляющая. На сегодняшний день в Российской
Федерации действует сложная иерархия нормативных правовых актов,
включающих в себя
25
:
- на федеральном уровне – Конституция РФ, законы (федеральные
конституционные и федеральные), Постановления Правительства РФ, указы
Президента РФ, остальные подзаконные нормативные правовые акты
государственных федеральных органов;
- на уровне федеративных субъектов – конституции и уставы субъектов
РФ, нормативные и законодательные правовые документы, выпущенные
высшими должностными субъектами и органами высшей исполнительной
власти, другие подзаконные нормативно-правовые акты;
- к муниципальному уровню относят уставы муниципальных
образований, нормативно-правовые акты, выданные представительными
органами, руководители местных администраций или муниципальных
образований и т.д.
Нормативно-правовая база, регулирующая жилищную политику в
Российской Федерации, представлена следующими документами:
24
Жигалко З.М. Механизм совершенствования жилищной политики России // Экономикс. –
2018. - №12. - С. 37
25
Бородкин Ф.М. Местное самоуправление в условиях жилищно-коммунальной реформы. –
М: СКВ, 2016. – С. 94
22
1. Конституция Российской Федерации декларирует, что реализация
жилищных прав выступает основополагающим компонентом прав и свобод
человека. В соответствие со ст. 56 даже чрезвычайное положение в стране не
может ограничить право гражданина на жилище. Ст. 40 провозглашает право на
жилище в числе основных гражданских прав
26
. Также, данная статья
провозглашает, что органы государственной власти и органы местного
самоуправления выступают инициаторами всякого строительства, а также
гарантируют гражданину условия для осуществления его права на жилище.
Конституция РФ гласит, что Российская Федерация и ее субъекты ведают
совместно всеми принципами жилищного права (п. «к» ч. 1 ст. 72). Из ч. 2 ст.
76 Конституции РФ следует, что жилищное законодательство включает в себя
федеральные законы, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов. Из
ч. 5 ст. 76 Конституции РФ следует, что законодательство Российской
Федерации не противоречит федеральным законам, а в случае обнаружения
такого противоречия следует придерживаться норм, установленных в
федеральном законодательстве
27
.
Как уже отмечалось выше, Российская Федерация обладает
исключительным ведением гражданского законодательства, а жилищное –
совместно Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72 Конституции
РФ). В этом случае, допустим, эксплуатация жилых помещений контролируется
и Российской Федерацией, и ее субъектами
28
.
Тем не менее, такое совместное ведение жилищных проблем на практике
не всегда удобно. Поэтому следует разграничивать жилищное и гражданское
право. Гражданское право относит к своему ведению все жилищные
26
Конституция Российской Федерации с комментариями для изучения и понимания – 2-е
изд., испр. и доп. /Лозовский Л.Ш., Райзберг Б.А./ ИНФРА-М, Москва, 2010. – С. 62
27
Конституция Российской Федерации с комментариями для изучения и понимания – 2-е
изд., испр. и доп. /Лозовский Л.Ш., Райзберг Б.А./ ИНФРА-М, Москва, 2010. – С. 63
28
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с
учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-
ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ) //Собрание законодательства РФ. -
03.03.2014. - N 9. - Ст. 851.
23
отношения, где ставится вопрос о владении, пользовании и распоряжении
жилыми помещениями, иными словами, когда жилое помещение выступает
объектом экономической сферы. Жилищным законодательством регулируются
отношения, которые связаны с использованием жилища. Более того, в
соответствие с Конституцией РФ гражданское и жилищное законодательство
относятся к разной компетенции
29
.
2. Федеральный закон РФ «О приватизации жилищного фонда в
Российской Федерации» от 4 июля 1991г. №1541-1 (ред. от 20.12.2017)
содержит в себе предписание государственным и муниципальным органам
власти, которое позволяет им бесплатно отдавать в собственность граждан
Российской Федерации, занимаемые ими жилые здания. В целом данный закон
является сводом правил по изменению форм собственности жилого помещения
и приватизации
30
.
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 №190-
ФЗ (ред. от 27.12.2019) отображает законодательную основу
градостроительства, обеспечивает право граждан на благоприятную среду
жизнедеятельности, на свободный выбор места жительства в пределах
территории России при осуществлении градостроительной деятельности, на
охрану окружающей природы при строительстве, ведает застройкой городов,
сельский поселений, создает государственные градостроительные нормативы и
правила, контролирует осуществление градостроительной деятельности,
назначает ответственных за нарушение законодательства РФ о
градостроительстве
31
.
4. Федеральный закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на
свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах
29
Крашенинников П.В. Жилищное право. - 8-е изд., перераб. и доп. - М.: Статут, 2018.- С. 17-
19.
30
Федеральный закон РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 4
июля 1991г. №1541-1 (ред. от 20.12.2017). - URL:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_100/
31
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 №190-ФЗ (ред. от
27.12.2019). - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_51040/
24
Российской Федерации» от 25.06.1993 №5242-1 (ред. от 01.04.2019)
прописывает в обязанности гражданина Российской Федерации регистрацию по
месту проживания, а также назначает некоторые ограничения на пребывание в
некоторых районах страны
32
.
5. Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости»
от 13.07.2015 N 218-ФЗ (ред. от 02.08.2019) назначает порядок, по которому
регистрируются государственные договора купли-продажи имущества, а также
порядок перехода права собственности на жилые помещения. Гражданский
кодекс РФ прописывает право гражданина РФ на наем жилого помещения
33
.
6. В Кодексе Российской Федерации об административных
правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 27.12.2019) содержатся
нормы относительно ответственности, полагающейся за совершение
административных правонарушений в сфере охраны имущества, в частности
относительно ответственности за невыполнение правил пользования данными
помещениями, правил по содержанию и ремонту жилых помещений или домов,
нормативов по обеспечению коммунальными услугами граждан
34
.
7. Земельным кодексом Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ
(ред. от 27.12.2019) регулируются правовые нормы земель, которые
используются и предназначены для развития и застройки сельских и городских
поселений. Статьей 83 Земельного кодекса РФ отдельно обозначено, что
правила застройки и землепользования городов, имеющих федеральное
значение Москвы, Севастополя, Санкт-Петербурга, ратифицируются и
изменяются законодательными актами данных субъектов РФ
35
.
32
Федеральный закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от
25.06.1993 №5242-1 (ред. от 01.04.2019). - URL:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_2255/
33
Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» от 13.07.2015 №218-
ФЗ (ред. от 02.08.2019). - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182661/
34
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001
№195-ФЗ (ред. от 27.12.2019). - URL:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34661/
35
Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ (ред. от 27.12.2019).