15
федеральных ведомств, акты региональных органов власти и ведомств
субъектов РФ, решения органов местного самоуправления и прочими.
Жилищный кодекс Российской Федерации, который был принят в 2004 году,
является основным законом в жилищной сфере.
Пунктом 1 статьи 1 «Основные начала жилищного законодательства»
Жилищного кодекса Российской Федерации, утвержденного Федеральным
законом от 29.12.2004 года № 188-ФЗ, указано, что жилищное
законодательство основывается на необходимости обеспечения органами
государственной власти и органами местного самоуправления условий для
осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, на
неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища, на
необходимости беспрепятственного осуществления вытекающих из
отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав (далее -
жилищные права), а также на признании равенства участников регулируемых
жилищным законодательством отношений (далее - жилищные отношения) по
владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное
не вытекает из настоящего Кодекса, другого федерального закона или
существа соответствующих отношений, на необходимости обеспечения
восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты,
обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых
помещений по назначению [2].
Таким образом, управление отраслью жилищно-коммунального
хозяйства выполняет задачи по удовлетворению жилищно-коммунальных
нужд граждан и обеспечивает бесперебойное функционирование жилищного
хозяйства, в том числе: водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения,
газоснабжения, электроснабжения и другое.
По состоянию на текущий момент жилищно-коммунальное хозяйство
Российской Федерации является дотационной отраслью и находится в
состоянии кризиса, которое можно охарактеризовать неудовлетворительным
16
финансовым положением, низкой энергоэффективностью (большими
потерями ресурсов), отсутствием стимулов к снижению экономических
издержек при производстве коммунальных услуг, низкой конкуренцией и
высоким износом основных фондов.
Можно выделить следующие особенности жилищно-коммунального
хозяйства:
- большое число подотраслей, которые отличаются уровнем
монополизации производства, адаптивной способностью к участию в
развитии рыночных отношений, трудоемкостью производства услуг,
фондоемкостью;
- совпадение места потребления и производства услуг отрасли;
- воздействие на развитие других сфер региональной экономики.
Из указанных особенностей следует необходимость управления
жилищно-коммунальным комплексом в рамках региона и, как следствие,
муниципальных образований с использованием в решении проблем
системного подхода.
К особенностям жилищно-коммунального хозяйства в России можно
добавить слабую проработанность структуры управления и отсутствие
четкого разграничения функций в структуре системы ЖКХ, отсутствие
независимого контроля относительно проводимого ценообразования,
отсутствием заинтересованности работников жилищно-коммунального
хозяйства в результатах производимой деятельности.
В качестве основных причин нереализованности замысла реформы
жилищно-коммунального хозяйства выступают [42]:
1) низкий уровень доходов населения, что привело к невозможности
повышения тарифов до экономически обоснованного уровня стоимости
жилищно-коммунальных услуг;
2) снижение бюджетного финансирования;
17
3) пренебрежительное отношение к системному управлению жилищно-
коммунальным хозяйством.
Сфера жилищно-коммунального хозяйства обладает системными
свойствами, такими как [31]:
- свойство связности: существующие подотрасли, действуя совместно,
получат больший эффект, чем действуя без взаимосвязи;
- свойство эмерджентности: потенциал всего комплекса может быть
как большим, так и равным, либо меньшим суммы потенциалов всех
элементов ее составляющих.
Признаками системности жилищно-коммунального комплекса
являются:
1) множество подотраслей его составляющих;
2) единство цели всех его составляющих - предоставление услуг
жизнеобеспечения потребителям;
3) взаимосвязь между подотраслями;
4) многоуровневая иерархическая структура;
5) существование системы управления и относительная
самостоятельность составляющих.
Согласно действующему законодательству жилищно-коммунальное
хозяйство, будучи многоотраслевым комплексом, относится к компетенции
региональных органов местного самоуправления. Исходя из этого, строится
вся система управления жилищно-коммунальным хозяйством.
В настоящее время предприятиям жилищно-коммунального хозяйства
приходиться эксплуатировать неэффективное оборудование и жилье, которое
было построено несколько десятков лет назад по технологиям не
отвечающим современным требованиям, в то время когда идеология
энергоэффективности и энергосбережения не были приоритетом государства.
Таким образом, учитывая вышеизложенное, напрашивается вывод, что
жилищно-коммунальное хозяйство, являясь в своей структуре сложной
18
иерархической системой, требует системный подход в управлении им в
рамках муниципальных образований, учитывая ход его развития.
1.2. Государственное и муниципальное регулирование жилищно-
коммунальной сферы в Российской Федерации
Государственное управление в жилищно-коммунальной сфере - это
деятельность уполномоченных органов государственной и муниципальной
власти по надлежащему использованию объектов жилого фонда и
удовлетворению жилищно-коммунальных нужд населения. Законодательство
Российской Федерации в области регулирования деятельности жилищно-
коммунального хозяйства охватывает практически все сферы этой отрасли
при помощи развитой структуры.
Рыночная экономика предполагает свободное ценообразование с
учетом законов спроса и предложения. Но государство оставляет за собой
право регулирования таких отраслей экономики, в которых свободное
ценообразование на реализуемые товары или оказываемые услуги по
обоснованным причинам невозможно. Естественная монополия – это
состояние товарного рынка, работа которого эффективнее при отсутствии
конкуренции в силу особенностей технологии производства. Отнесение к
субъектам естественной монополии обусловлено тем, что ни юридическое,
ни физическое лицо не свободно в выборе организации, производящей
коммунальные ресурсы. Так в случае предоставления услуг отопления: в
населенном пункте тепловые сети прокладываются в соответствии с планом
генеральной застройки, договор на поставку тепловой энергии будет
заключаться только с той ресурсоснабжающей организацией, с которой у
потребителя имеется технологическое присоединение.
В рыночных условиях, с точки зрения регулируемой организации,
производимый энергетический ресурс является товаром, который должен
продаваться по цене, на которую воздействует только спрос и предложение.
19
Для потребителей, жилищно-коммунальные услуги не являются обычным
товаром, эти услуги являются социально необходимыми повседневными
потребностями, что и определяет обязательность государственного
регулирования уровня тарифных предложений ресурсоснабжающих
организаций.
У организаций, действующих в сферах естественных монополий,
однозначно возникают монополистические устремления, находящие свое
отражение в повышении цен. Государство не должно допускать
монополизации цен, поэтому, в частности, тарифы на коммунальные ресурсы
(электрическую и тепловую энергию, водоснабжение, водоотведение и
другие) подлежат государственному регулированию.
Задача государственного регулирования – учесть как интересы
потребителей тепловой энергии, в интересах которых необходимо
обеспечить экономическую обоснованность и доступность цены на жизненно
необходимые ресурсы, так и интересы организаций, производящих и
поставляющих энергетический ресурс, для которых необходимо создать
условия для эффективной деятельности. В конечном виде, устанавливаемом
уполномоченным органом при регулировании деятельности организаций,
экономически обоснованный тариф отражает равновесие спроса и
предложения [28].
Организационные основы государственного регулирования закреплены
в законодательных актах, содержащих порядок и сроки установления
тарифов. Для примера, ниже представлена блок-схема основных этапов
исполнения государственной функции по установлению цен (тарифов)
Службой по государственному регулированию цен и тарифов Псковской
области (далее – Служба) в сфере теплоснабжения [11].
Блок-схема исполнения государственной функции по установлению
цен (тарифов) в сфере теплоснабжения представлена на рисунке 1.3.
20
Рисунок 1.3 - Блок-схема исполнения государственной функции
по установлению цен (тарифов) в сфере теплоснабжения
Применение прозрачной и упорядоченной процедуры ценообразования
регулирующим органом и хозяйствующим субъектом позволяет увеличить
обоснованность тарифов, создать финансово-экономическую основу решения
стоящих перед регулируемой организацией задач по обеспечению
потребителей качественными и отвечающими всем требованиям
безопасности жилищно-коммунальными услугами.
Опыт мирового сообщества показывает, что государственное
регулирование жилищно-коммунального хозяйства – неотъемлемый
компонент в современной политике данной сферы. В основе
государственного регулирования сферы услуг жилищно-коммунального
21
хозяйства Российской Федерации лежит огромное количество законов,
нормативных и подзаконных актов и инструкций.
Законодательную базу отрасли образуют нормы административного,
гражданского, жилищного, финансового, градостроительного и других сфер.
Качество услуг в жилищно-коммунальной сфере, ремонт и содержание жилья
определяются договорами о предоставлении коммунальных услуг и
постановлениями Правительства РФ.
Российское юридическо-правовое обеспечение жилищно-
коммунальной сферы экономики значительно уступает наработанному
мировым сообществом опыту. Существующие институты не соответствуют
требованиям по формированию эффективного спроса и не обеспечивают
стимулы для предпринимательской деятельности в жилищно-коммунальной
отрасли. Главным условием реформы в сфере жилищно-коммунального
хозяйства должно являться смена институтов рыночные формы
собственности, взамен государственных.
Существующий комплекс законов создает условия для
институциональных преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве.
Некоторые из них [46]:
- уровни полномочий органов местного самоуправления при
обеспечении жителей жилищно-коммунальными услугами определяет Закон
«Об общих принципах организации местного самоуправления Российской
Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ;
- обязательное привлечение жителей к управлению жилищной
собственностью предусматривает Жилищный кодекс;
- обеспечение гарантий доходности производителей
коммунального ресурса предписывают профильные законы о регулировании
деятельности в жилищно-коммунальной сфере (Федеральный закон от
26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», Федеральный закон от
22
27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении», Федеральный закон от 07.12.2011
№ 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»);
- возможность инвестирования в сферах жилищно-коммунального
хозяйства частному бизнесу создает Закон «О концессионных соглашениях»
от 21.07.2005 № 115-ФЗ.
Однако до сегодняшнего дня продолжают действовать следующие
постановления Правительства РФ:
- от 13.08.2006 № 491 «Об утверждении Правил содержания
общего имущества в многоквартирном доме и правил изменения размера
платы за содержание жилого помещения в случае оказания услуг и
выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества
в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами,
превышающими установленную продолжительность»;
- от 21.01.2006 № 25 «Об утверждении Правил пользования
жилыми помещениями»;
- от 06.05.2011 № 354 «О предоставлении коммунальных услуг
собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и
жилых домов» (вместе с «Правилами предоставления коммунальных услуг
собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и
жилых домов»);
- от 14.02.2012 № 124 «О правилах, обязательных при заключении
договоров снабжения коммунальными ресурсами» (вместе с «Правилами,
обязательными при заключении управляющей организацией или
товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или
иным специализированным потребительским кооперативом договоров с
ресурсоснабжающими организациями»).
Указанные постановления во многом дублируют друг друга.
Отсюда вытекает важная проблема в сфере жилищно-коммунального
хозяйства - отсутствие четких формулировок правовых норм, которое
23
способствует расширительному толкованию, а также создает возможность
для действий коррупционного характера.
Таким образом, институциональным фундаментом изменений
производительности и качества жилищно-коммунальных услуг является
максимальное уточнение статусов потребителей и производителей жилищно-
коммунальных услуг и правил взаимоотношений между ними.
Следует обратить внимание на то, что при решении вопросов местного
значения в жилищно-коммунальной сфере, развития инженерной
инфраструктуры и повышения качества обеспечения населения жильем и
коммунальными услугами органы местного самоуправления в рамках своих
полномочий разрабатывают и принимают соответствующие муниципальные
программы.
Реализация указанных программ может обеспечиваться не только за
счет средств местных бюджетов, но и за счет финансовой помощи из
бюджетов других уровней, а также за счет привлеченных инвестиций в
жилищно-коммунальную сферу. Так, в настоящее время правовыми актами
органов управления субъектом (Псковской областью) утвержден ряд
среднесрочных программ социально экономического развития, включая
программы энергосбережения и повышения энергетической эффективности,
которые в свою очередь легли в основу программ развития муниципальных
образований. В частности, государственная программа Псковской области
«Формирование современной городской среды» учитывает ряд мероприятий
проводимых (планируемых к проведению) по всем муниципальным
образованиям Псковской области. Данный приоритетный проект стал
источником финансирования муниципальной Программы «Благоустройство
и экология городского округа «Город Псков».
Названные разрабатываемых программ предусматривают реализацию
целевых мероприятий на объектах жилищно-коммунального комплекса
города, а также меры социальной поддержки отдельных категорий жителей
24
муниципальных образований. Одновременно они служат инструментом
планирования расходной части бюджета субъекта и муниципального
образования, повышения качества и эффективности муниципального
управления на основе программно-целевых подходов.
Исходя из указанных в настоящем параграфе систем государственного
и муниципального регулирования жилищно-коммунальной сферы, делаем
вывод о централизации управления и необходимости для достижения
показателей эффективности управления проведения мероприятий по
реализации полномочий органов власти регионального и местного уровней
путем взаимодействия всех участников сферы жилищно-коммунального
хозяйства с учетом соблюдения баланса интересов всех заинтересованных
сторон.
1.3. Основные этапы реформирования жилищно-коммунального
хозяйства в Российской Федерации
Жилищно-коммунальное хозяйство является одной из базовых
отраслей российской экономики, обеспечивающая население жизненно
важными услугами, а промышленность - необходимой инженерной
инфраструктурой. Основные позиции реформирования жилищно-
коммунального хозяйства невозможно рассматривать исключительно в
разрезе субъекта поскольку все нормативные и политические аспекты
реформирования, проводимые на государственном уровне, опосредовано
отражаются на функционировании реформ, проводимых на уровне региона.
По состоянию на текущий момент годовой оборот отрасли жилищно-
коммунального хозяйства по данным Минстроя России превышает 4,7 трлн.
руб., что составляет более 5,4 % ВВП. При этом потребителями жилищно-
коммунальных услуг являются 146,8 млн. человек. По данным Росстата
объем жилищного фонда в Российской Федерации составляет 3,6 млрд. м2,
из них площадь многоквартирных домов составляет 72% [26].