25
Учитывая существенную долю жилищно-коммунального хозяйства в
сфере жизнеобеспечения и осознавая важность развития данной сферы,
рассмотрим основные позиции его реформирования.
В начале 1990-х годов сформировался первый этап преобразований в
жилищно-коммунальном хозяйстве России, изменилось отношение к
собственности - произошла приватизация объектов государственной
собственности. Формирование субъектов собственности со стороны
потребления происходит в процессе становления рыночных субъектов в
производстве жилищно-коммунальных услуг.
На первом этапе сектор услуг по содержанию и ремонту домовладений
является центром проведения реформирования управления жилищно-
коммунальным хозяйством, разделение функций подрядчика и заказчика
эксплуатационных услуг является основным фактором.
При субъектах создаются службы единого заказчика в форме отделов
жилищно-коммунального хозяйства, которые стали осуществлять функции
по планированию и контролю деятельности эксплуатирующих организаций.
Благодаря выделению функции заказчика начат переход к конкурсному
отбору подрядчиков при проведении работ по капитальному ремонту и
содержании жилищного фонда. Это начало создавать конкуренцию
поставщиков услуг. В жилищно-коммунальное хозяйство стали приходить
частные предприятия.
Основные цели и задачи реформирования отрасли были
сформулированы в Законе Российской Федерации «Об основах федеральной
жилищной политики» (Закон РФ от 24.12.1992 № 4218-1) и в последующих
нормативно-правовых актах Правительства Российской Федерации, включая
Концепцию реформирования жилищно-коммунального хозяйства в
Российской Федерации (Указ Президента РФ от 28.04.1997 № 425),
Программу демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-
коммунальных услуг на 1998-1999 годы (Постановление Правительства РФ
26
от 20.12.1997 № 1613) и др. Основные цели, достижение которых было
поставлено в указанных документах:
- повышение эффективности, устойчивости и надежности
функционирования систем жизнеобеспечения населения;
- привлечение инвестиций в жилищно-коммунальную отрасль;
- улучшение качества услуг с одновременным снижением затрат;
- адресная социальная защита населения при оплате жилищно-
коммунальных услуг.
При достижении указанных целей предполагалось, что к 2000 году
жилищно-коммунальное хозяйство выйдет на безубыточный режим
функционирования, но сложившаяся социально-экономическая ситуация не
позволила довести уровень платежей потребителей коммунальных услуг до
стопроцентного покрытия затрат предприятий коммунального комплекса.
В 2009 году начался новый этап реформирования жилищно-
коммунального хозяйства, им стал переход на оплату населением 100 %
экономически обоснованного тарифа на коммунальные услуги.
Указанные цели нашли свое отражение и в нормативных актах,
принятых в последующие периоды (в частности, Жилищный кодекс
Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ, принятый взамен ранее
указанного Закона Российской Федерации «Об основах федеральной
жилищной политики»).
Реформы жилищно-коммунальной хозяйства в основном зависят от
позиции местного самоуправления. В соответствии с действующим
законодательством Российской Федерации, определение структуры
управления муниципальным хозяйством является прерогативой органов
местной власти. Также в рамки полномочий муниципалитетов входит
установление тарифов и ставок для оплаты жилищных и коммунальных
услуг, решение вопросов относительно сроков и форм проведения
преобразований в данном секторе экономики. На местных бюджетах лежит
27
бремя дотирования расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, при этом
дотации составляют около половины расходной части бюджетов
муниципальных образований. Исходя из этого, точкой приложения усилий по
преобразованию жилищно-коммунального комплекса должны стать
конкретные муниципальные образования.
На сегодняшний день население компенсирует около 60% затрат на
производство услуг, а с учетом льгот и субсидий - около 40%. Дотации
местных бюджетов составляют около 30% от необходимого [29].
Учитывая указанное, делаем вывод о том, что жилищно-коммунальное
хозяйство находится в условиях недофинансирования. К примеру, общее
недофинансирование отрасли на 2000 год составило около 60 млрд руб., или
около 20% от необходимого [29]. В связи с этим было невозможно воплотить
сформулированные федеральными программами задачи, при решении
которых жилищно-коммунальная сфера должна была быть
демонополизирована и сформированы рыночные условия в отрасли. Жесткие
экономические условия усугубили положение и вынудили принять главам
муниципальных образований более централизованную систему управления
жилищно-коммунальной сферой.
Основные актуальные на сегодняшний день направления
демонополизации и развития конкуренции в сфере жилищно-коммунального
хозяйства:
- реорганизация (ликвидация) муниципальных
(государственных) унитарных предприятий;
- переход на договорные отношения;
- внедрение пообъектного управления жилищным фондом (один
дом – один договор управления);
- развитие конкуренции в сфере управления и обслуживания
жилья, проведения капитального ремонта, управления системами
коммунального ресурсоснабжения;
28
- регулирование деятельности и ценообразования на услуги
предприятий – естественных локальных монополий.
Исходя из сведений Министерства строительства и жилищно-
коммунального хозяйства Псковской области состояние жилищно-
коммунального комплекса на территории субъекта в 2014 году
характеризовалось отсутствием системных решений проблем, таких как:
1) Высокий износ сетей на уровне 65-70%. Аварийность, вызванная
высоким износом основных фондов, регистрировалась в среднем 10 аварий
на каждые 100 км тепловых сетей ежегодно. При протяжѐнности сетей
теплоснабжения 867,6 км, нуждающихся в замене 43,8 %. Объем частных
инвестиций минимален;
2) При управлении жильѐм имели место двойные квитанции, дома
без управления, нарушения порядка начисления платы за жилищно-
коммунальные услуги, ненадлежащее содержание общего имущества жилья;
3) Проведена работа по определению износа жилищного фонда, в
ходе которой определено, что аварийный фонд признанный таковым до 1
января 2012 года, необходимо расселить в первую очередь. Начала
формироваться система регулярного капремонта домов только, в ремонте
нуждалось 14 тысяч много-квартирных домов;
4) Рост платежей за жилищно-коммунальные услуги при уровне
инфляции в 2014 году 15,6 %, индекс роста платы за коммунальные услуги
составил 4,2 % [27].
Проблемы Псковской области в сфере жилищно-коммунального
хозяйства не уникальны. Низкое качество жилищно-коммунальных услуг,
непрозрачность тарифов, навязывание услуг управляющими организациями,
проблемы управления многоквартирными домами, задолженности,
несвоевременность капремонта и непрозрачность смет по капремонту –
системные проблемы отрасли, фиксируемые по всей стране [31].
29
Необходимо отметить, что согласно данным ВЦИОМ по мнению
россиян определяемом в 2013 году жилищно-коммунальное хозяйство
занимало 1 место в рейтинге проблем.
Существенным этапом для решения насущных проблем стало создание
в 2014 году Министерства строительства и жилищно-коммунального
хозяйства РФ.
Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ
выдвинуло основные направления стратегии исправления ситуации и
определило для достижения следующие цели: формирование
клиентоориентированной, надежной и эффективной отрасли. Регионам были
поставлены следующие задачи:
1) Обеспечение качества жилищного фонда путем создания системы
капитального ремонта жилья и расселения аварийного жилья;
2) Обеспечение качества услуг жилищно-коммунального хозяйства
путем повышения эффективности управления многоквартирными домами и
модернизацией коммунальной инфраструктуры за счѐт частных инвестиций.
Также существенная проблема, которая требует неотлагательного
решения, лежит в сфере тарифного регулирования жилищно-коммунального
хозяйства. Все дело в том, что в сфере тарифного регулирования сейчас
существует более 150 различных нормативных правовых актов в сфере
тарифного регулирования: 18 законов, более 40 Постановлений
Правительства РФ и более 100 ведомственных нормативных актов [25].
Необходимость создания единых, четких и понятных правил тарифного
регулирования в стране назрела давно.
Факторы, снижающие эффективность тарифной политики:
1) Несогласованность отдельных норм законодательства,
предъявляющих требования к деятельности организаций, осуществляющих
деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства;
30
2) Отсутствует общее понимание реального состояния жилищно-
коммунального хозяйства всеми участниками процесса и, соответственно,
экономически обоснованного размера ее финансирования;
3) Фактически все регулирование подчинено соблюдению
предельных индексов изменения платы граждан за коммунальные услуги.
В настоящее время отслеживается большая разница в тарифах для
ресурсоснабжающих организаций, устанавливаемых органами регулирования
цен (тарифов) субъектов Российской Федерации, и большой «разрыв» в
средневзвешенных тарифах по субъектам Российской Федерации.
Однако, одни только технические характеристики деятельности
организаций не могут в полной мере охарактеризовать динамику
финансового потенциала регулируемых организаций и влиять на показатели
размера тарифов.
В этой связи, на размер тарифов на тепловую энергию, услуги
водоснабжения и водоотведения значительное влияние могут оказывать как
условно-переменные затраты (затраты, связанные с видом используемого
топлива, реагентов, электроэнергии и др.), так и условно-постоянные
расходы (ФОТ, ремонт, прочие расходы, амортизация и др).
Исправить ситуацию призван законопроект, разработанный ФАС
России совместно с Минэкономразвития.
В настоящее время работа по нормированию затрат организаций
жилищно-коммунального хозяйства (теплоснабжения, водоснабжения и
водоотведения) продолжается - предлагаются новые подходы и принципы
определения эталонных расходов организаций.
Эталонный подход к формированию тарифов призван обеспечить
понимание справедливого уровня цены всеми участниками процесса
(регулируемыми организациями, органами регулирования и потребителями).
Для этого эталонный подход должен базироваться на взаимосвязи цены и
качества услуги.
31
Основные цели внедрения «эталона затрат» в контексте
государственной политики - повышение эффективности операционной
деятельности организаций жилищно-коммунального комплекса.
Эталоны должны обеспечить реализацию основ государственной
политики в жилищно-коммунальной сфере:
- обеспечение бесперебойного и надежного функционирования
систем жилищно-коммунального комплекса;
- соблюдение баланса экономических интересов поставщиков и
потребителей коммунальных ресурсов;
- обеспечение недискриминационных и стабильных условий для
осуществления предпринимательской деятельности в жилищно-
коммунальной сфере;
- обеспечение экономически обоснованной доходности
инвестированного капитала.
По итогам рассмотрения основных этапов реформирования ЖКХ
делаем следующие выводы. В условиях проведения масштабных реформ
начало нового этапа реформы в жилищно-коммунальном комплексе является
не данью моде, а абсолютной необходимостью. Реформа жилищно-
коммунального хозяйства является существенной частью бюджетной
реформы, оставаясь самой тяжелой и неурегулированной нагрузкой на
консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. Также
реформа жилищно-коммунального хозяйства сопрягается самым тесным
образом с изменениями в механизмах предоставления социальной помощи
населению. И, конечно, реформа технологически связана с реформированием
естественных монополий.
Таким образом, жилищно-коммунальное хозяйство представляет собой
вид экономической деятельности, направленной на обеспечение
жизнедеятельности населения, создание комфортных условий проживания
граждан в своих жилищах и на благоустроенных территориях; жилищно-
32
коммунальные хозяйства включают в себя виды деятельности, услуги,
работы, поименованные в квалификационных характеристиках видов
деятельности в Приказе Минстроя России от 27.04.2016 № 286/пр «Об
утверждении собирательных классификационных группировок отрасли
ЖКХ» и иных нормативных правовых актах, регулирующих деятельность в
сфере ЖКХ.
Управление отраслью жилищно-коммунального хозяйства выполняет
задачи по удовлетворению жилищно-коммунальных нужд граждан и
обеспечивает бесперебойное функционирование жилищного хозяйства, в том
числе: водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, газоснабжения,
электроснабжения и другое.
33
ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-
КОММУНАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ НА ТЕРРИТОРИИ
ПСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
2.1. Анализ деятельности региональных властей по основным
направлениям сферы жилищно-коммунального хозяйства Псковской
области
Направления реализации государственных программ соответствуют
приоритетам социально-экономического развития Псковской области,
установленным стратегией социально-экономического развития Псковской
области на долгосрочную перспективу.
В целях исполнения Указов Президента РФ от 7 мая 2012 года
проводятся публичные консультации и обсуждение проектов нормативных
актов по целевым программам, таким как:
- Формирование комфортной городской среды;
- Государственная программа Псковской области «Доступное и
комфортное жилье»;
- Региональная система капитального ремонта многоквартирных
домов;
- Целевая программа «Проведение капитального ремонта
многоквартирных домов».
В целях реализации указанных целевых программ и обеспечения
устойчивого социально-экономического развития Псковской области
Правительством Российской Федерации утверждена Федеральная целевая
программа развития Псковской области на период до 2020 года.
В декабре 2013 года принят Закон Псковской области «Об организации
проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных
домах, расположенных на территории Псковской области»
Для регламентации региональной системы капитального ремонта
многоквартирных домов принято постановление Правительства Псковской
области от 09 декабря 2014 года № 826 «Об утверждении региональной
34
программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных
домах, расположенных на территории Псковской области, на 2015-2044
годы».
Для обеспечения системы контроля качества предоставляемого жилья
создана комиссия по общественному контролю качества жилья,
предназначенного для переселения из аварийного фонда. В еѐ состав входят
представители:
- Министерства строительства и жилищно-коммунального
хозяйства Псковской области;
- регионального центра общественного контроля в сфере
жилищно-коммунального хозяйства;
- Управления Роспотребнадзора по Псковской области;
- Управления Ростехнадзора по Псковской области;
- Министерства регионального контроля (надзора) Псковской
области (включая департамент жилищного контроля, а также департамент
архитектурно-строительного надзора);
- Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному
развитию Псковской области.
В целях исполнения подпункта «е» пункта 2 Указа Президента
Российской Федерации от 07 мая 2012 года № 600 «О мерах по обеспечению
граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и
повышению качества жилищно-коммунальных услуг» разработан комплекс
мер, направленных на решение задач, связанных с ликвидацией аварийного
жилищного фонда.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26.09.2013
года № 1743-р «Об утверждении комплекса мер, направленных на решение
задач, связанных с ликвидацией аварийного жилищного фонда» по
Псковской области установлены следующие целевые показатели по