45
коммунальных услуг. Также необходимо разработать новые подходы к
организации управления жилищно-коммунальным хозяйством, основанные
на корпоративных методах управления, и внедрить их.
Повышение эффективности при осуществлении полномочий
региональными органами власти в сфере жилищно-коммунального хозяйства
в рамках реализации приоритетной Государственной программы Российской
Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и
коммунальными услугами граждан российской федерации» – важнейшая
цель, стоящая перед Псковской областью [20].
Учитывая предельную изношенность жилищно-коммунального
комплекса, в целях повышения эффективности (снижение трудозатрат,
сокращение удельных затрат энергетических ресурсов и прочее) требуется
перевооружение и модернизация оборудования, автоматизация,
совершенствование технологий.
В целях решения насущных проблем жилищно-коммунального
комплекса, муниципалитеты разрабатывают целевые программы развития в
сферах жилищно-коммунального хозяйства, а также начинают активно
применять положения Федерального закона «О концессионных
соглашениях». Можно сделать вывод, что одним из результатов
качественной проработки данных программ является привлечение
инвесторов и заключение концессионных соглашений. К примеру, по
состоянию на конец 2018 года в Псковской области в муниципальных
образованиях заключено 10 концессионных соглашений (все в сфере
теплоснабжения).
Существенными преимуществами при заключении концессионных
соглашений является:
- привлечение внебюджетных средств для строительства,
реконструкции и эксплуатации дорогостоящих инфраструктурных объектов,
в том числе в условиях недостаточного бюджетного финансирования;
46
- возможность использовать управленческий опыт, технологий и
профессиональные компетенции концессионера при реализации сложных
технологических инфраструктурных мероприятий;
- улучшение инвестиционного климата региона.
Другая проблема, связанная с обеспечением комфортности жилья –
реализация мероприятий по капитальному ремонту.
Эффективность функционирования жилищно-коммунального
хозяйства во все времена затрагивала большую часть населения нашей
страны. До 1992 г. государство несло ответственность за сохранение
переданного ему в управление жилищного фонда. Перестройка внесла свои
коррективы в имущественные отношения ЖКХ, в результате которых
государство избавилось от бремени ответственности перед собственниками
жилых и нежилых помещений. Генеральной целью преобразований в данной
сфере выступает повышение эффективности ее функционирования, перевод
отрасли на рельсы рыночных отношений [28].
Согласно данным Федеральной службы государственной статистики
происходит на территории Российской Федерации количество жилья,
находящегося в частной собственности, неуклонно растѐт (табл.2.2).
Таблица 2.2
Структура жилищного фонда Российской Федерации
Форма
Годы
собственности
1990
1995
2000
2005
2009
2010
2014
2017
2019
Частный
20,52
41,71
57,57
72,77
84,3
84,3
85,6
87
87,7
Государственный
44,48
10,94
7,08
7,6
4,5
4,5
4,3
3,7
3,4
Муниципальный
34,53
38,62
33,32
19,53
11,0
11,0
9,9
9,1
8,7
Иной
0,47
8,73
2,03
0,1
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
Итого
100
100
100
100
100
100
100
100
100
47
Всего по Российской Федерации за счет различных источников
финансирования, в период с 2003 по 2009 годы, отремонтировано более 219,3
млн. кв. м общей площади жилищного фонда [28]. Мероприятия по
восстановлению жилищного фонда предпринимаются, но государство не в
силах решить эту проблему самостоятельно.
Следует отметить, что собственники жилых помещений без
государственной поддержки не смогут накопить финансовые средства для
проведения капитального ремонта. До закрепления в Жилищном кодексе
Российской Федерации нормы относительно сбора средств на капитальный
ремонт с жителей, имело место ситуация, когда собственник отказывался
вносить плату по этой статье, в связи с тем, что она не являлась
обязательной. Поэтому на протяжении долгих лет жилищный фонд не
подвергался плановому капитальному ремонту.
Обязанность государства обеспечить правовой и нормативной
поддержкой муниципальные образования при решении задач, связанных с
улучшением эффективности управления жилищно-коммунальным
хозяйством.
Исходя из вышесказанного, основной проблемой в управлении
жилищно-коммунальной сферой на муниципальном уровне признается
излишняя централизация полномочий по принятию решений и
необходимость сочетать экономические механизмы при поддержке систем
жизнеобеспечения и исполнение социальных требований.
В предыдущих главах настоящей работы было указано, что на текущий
момент необходима новая концепция отношений в жилищно-коммунальном
хозяйстве, определение приоритетных направлений государственного
регулирования и набор соответствующих им инструментов воздействия на
сферу жилищно-коммунального хозяйства, в частности, в сфере тарифного
регулирования. В этой связи ключевыми вопросами коммунального сектора
являются:
48
- политизированность тарифного регулирования;
- производная от политизированности тарифного регулирования
– отрицательный финансовый результат и кредиторская задолженность
коммунальных предприятий.
Основная проблема отрицательного финансового состояния жилищно-
коммунального хозяйства в тарифах на коммунальные ресурсы, не
покрывающих текущие издержки. Определенно, в силу отсутствия
конкурентности потребления жилищно-коммунальных услуг их оплата
должна быть доступна для потребителей. Для рационализации
существующего жилищно-коммунального хозяйства, необходимо обеспечить
финансовое покрытие существующих издержек, в случае если они носят
технологический, а не управленческий характер. Эти расходы нужно
рассматривать как инвестиционный потенциал. В целях обеспечения
сопоставимости данных необходимо:
- в качестве первого шага разработать «эталонные» правила
ведения раздельного учета расходов по видам затрат и видам деятельности, а
также «эталонные» требования к сбору технических данных;
- обеспечить переходный период для внедрения эталонного учета и
первоначального накопления достоверных данных [25].
Предложения по концепции тарифного регулирования отрасли
жилищно-коммунального хозяйства ФАС России, выдвинутые на текущий
момент, содержат следующие этапы:
1) Определить необходимый и достаточный уровень
финансирования жилищно-коммунальной сферы путем установления на
федеральном уровне единых «эталонных» правил игры, четко определяющих
требования, предъявляемые к различным аспектам деятельности организаций
жилищно-коммунального комплекса, эталонные правила формирования
тарифов. На региональном уровне в соответствии с едиными требованиями
49
определить уровень финансирования, включая финансирование за счет
тарифных и бюджетных источников;
2) Согласовать с ФАС России, утвердить и реализовать графики
достижения необходимого и достаточного уровня финансирования (как рост,
так и снижение тарифов);
3) Отпустить организации жилищно-коммунального комплекса в
управляемое «свободное плавание» путем заключения соглашений об
условиях осуществления регулируемой деятельности и стимулирующего
регулирования, соответствующего мировому опыту бенчмаркинга [25].
C 2015 года ФАС России осуществляет регулирование тарифов
жилищно-коммунального хозяйства по принципу «инфляция минус».
Протоколом Комиссии при Президенте РФ по вопросам стратегии развития
топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности от
18.12.2018 № Пр-2418 определены основные принципы совершенствования
тарифной политики:
- введение «эталонного» принципа формирования тарифов;
- установление долгосрочных тарифов на 5-10 лет;
- переход на регуляторные соглашения;
- ограничение возможностей региональных регуляторов принимать
решения об установлении тарифов, платы граждан за коммунальные услуги
выше предельных уровней без согласования ФАС России.
Согласно сведениям, предоставленным ФАС России, разница в средних
тарифах с 1 июля 2018 по субъектам РФ составила:
- тепловая энергия – в 6,7 раза;
- питьевое водоснабжение – в 33 раза;
- водоотведение – в 63,2 раза [25].
Принципы «эталонных затрат» в жилищно-коммунальном хозяйстве
основаны на определении эталонных расходов регулируемых организаций
исходя из операционных затрат. Методика определения эталонных расходов
50
организаций отличается между указанными сферами, однако принцип
расчета одинаков. Указанная методика основывается на технико-
экономических показателях ресурсоснабжающих организаций, а также с
учетом климатических и географических территорий деятельности
организаций.
В 2021 году планируется принятие необходимых актов,
регламентирующих применение эталонного принципа. Переход на
регулирование организаций путем нормирования затрат запланирован ФАС
России на 2022 год [25].
Также одним из основных направлений реформирования жилищно-
коммунального хозяйства является внедрение цифровых технологий. Указ
Президента Российской Федерации 7 мая 2018 года № 204 гласит:
«преобразование приоритетных отраслей экономики и социальной сферы,
включая здравоохранение, образование, промышленность, сельское
хозяйство, строительство, городское хозяйство, транспортную и
энергетическую инфраструктуру, финансовые услуги, посредством
внедрения цифровых технологий и платформенных решений» [7].
Основные задачи ФАС России в рамках Национального плана развития
конкуренции и реализации мероприятий по внедрению цифровых
технологий:
- внедрение четкой единой системы контроля, направленной на
предупреждение и пресечение нарушений в сфере тарифного регулирования
(ещѐ до принятия органами тарифного регулирования соответствующих
решений);
- повышение прозрачности таких тарифных решений;
- исключение тарифной дискриминации;
- создание предпосылок для внедрения метода сравнения аналогов
в различных регулируемых сферах.
51
В целях достижения вышеуказанных целей был разработан
функционал, предусмотренный законодательством о государственной
информационной системе жилищно-коммунального хозяйства (ГИС ЖКХ),
была создана служба поддержки пользователей государственной
информационной системы жилищно-коммунального хозяйства (ГИС ЖКХ),
которая работает ежедневно в круглосуточном режиме. В течение 2019 года в
службу поддержки ГИС ЖКХ поступило около 580 тыс. обращений по
телефону и по электронной почте [33].
На текущий момент проведена интеграция ГИС ЖКХ с федеральными
информационными системами, в том числе с Государственным кадастром
недвижимости, Единым государственным реестром прав на недвижимое
имущество, Федеральной информационной адресной системой,
информационной системой МВД России и порталом «Реформа ЖКХ» [33].
Изменение ситуации в тарифном регулировании зависит в первую
очередь от снижения законодательного давления и децентрализации
полномочий по установлению тарифов до муниципального уровня.
В настоящий момент данный вопрос о снижении политизированности в
тарифообразовании не может быть решен на уровне Псковской области.
Возможно, предлагаемые в этой связи ФАС России эталонные правила
формирования тарифов, четко определяющие требования, предъявляемые к
различным аспектам деятельности организаций жилищно-коммунального
комплекса, сформирует иной подход к формированию тарифов, но, думаю,
не решит задачи повышения эффективности из-за отсутствия привязки этих
тарифов к конкретной ситуации.
В коммунальном секторе по-прежнему большинство хозяйствующих
субъектов – унитарные предприятия как наследие социалистической системы
хозяйствования. Ограниченная правоспособность и административный пресс
делают их плохими субъектами рыночных отношений. В целях решения этой
проблемы в Псковской области планомерно проводится работа,
52
направленная на привлечение частных инвестиций в сферу в жилищно-
коммунального хозяйства. Так, по состоянию на 01 января 2020 года
количество объектов коммунальной инфраструктуры, переданных: по
договорам долгосрочной аренды, составляет 503 ед., количество договоров
аренды — 17 ед. По состоянию на 01 января 2019 года в регионе заключено
10 концессионных соглашений с общим объемом инвестиций 1400,47 млн.
рублей, количество переданных объектов — 31 (включая линейные объекты)
[35].
26.06.2018 Псковской областной Думой шестого созыва принят Закон
Псковской области от 02.07.2018 № 187 «О перераспределении отдельных
полномочий в сфере водоснабжения и водоотведения между органами
государственной власти Псковской области и органами местного
самоуправления городских округов и поселений Псковской области» (далее
по тексту данной главы - Закон) согласно которому отдельные полномочия,
связанные с осуществлением услуг водоснабжения и водоотведения
потребителям передаются с местного на региональный уровень.
В рамках реализации данного Закона в собственность Псковской
области будут приняты объекты систем: водоснабжения и водоотведения
муниципальных образований, и сформирован единый имущественный
комплекс, что в дальнейшем обеспечит централизованное управление и
контроль за модернизацией системы водопроводно-канализационного
хозяйства, приток инвестиций, а также будет способствовать значительному
улучшению качества водоснабжения для потребителей на территории
региона [35]. Консолидация муниципальных предприятий водоснабжения
будет направлена на перспективу создания государственно-частного
партнерства и, в дальнейшем, на возможное заключение концессионных
соглашений по повышению технического уровня развития жилищно-
коммунального комплекса в сфере водоснабжения на всей территории
региона.
53
Таким образом, при решении вопросов местного значения в жилищно-
коммунальной сфере, развития инженерной инфраструктуры и повышения
качества обеспечения населения жильем и коммунальными услугами органы
местного самоуправления в рамках своих полномочий разрабатывают и
принимают соответствующие муниципальные программы.
Направления реализации государственных программ соответствуют
приоритетам социально-экономического развития Псковской области,
установленным стратегией социально-экономического развития Псковской
области на долгосрочную перспективу.
В процессе анализа, проведенного выше, выявлена основная проблема
Псковской области в управлении сферой жилищно-коммунального хозяйства
- низкая эффективность функционирования предприятий жилищно-
коммунального хозяйства в основном, обусловленная их муниципальным
статусом. Так как муниципальные предприятия являются лишь
распорядителями, но не собственниками имущества, и находятся
практически на полном обеспечении у муниципалитетов, они не
заинтересованы в повышении доходности этой собственности, в
модернизации и обновлении основных фондов. В связи с тем, что прибыль
расходуется нерационально, бюджету приходится нести дополнительные
расходы.
54
ГЛАВА 3. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ЖИЛИЩНО-
КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА ПСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
3.1. Предложения по реформированию жилищно-коммунального
хозяйства Псковской области
По итогам проведенного анализа, представленного в настоящей работе,
делаем вывод, что реформа жилищно-коммунального хозяйства должна
содержать комплекс федеральных и региональных мер, направленных на
оптимизацию управления жилищным фондом, улучшение качества сферы
ЖКХ и иных мероприятия.
С принятием Федерального закона от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О фонде
содействия реформированию ЖКХ» положено начало масштабной
жилищной реформы жилищно-коммунального комплекса. В целях
реализации мероприятий жилищной реформы был создан Фонд содействия
реформированию ЖКХ, осуществление его деятельности было продлено с
2019 до 2026 года. Основные направления Жилищной реформы жилищно-
коммунального комплекса, за которые отвечает Фонд содействия
реформированию ЖКХ:
- создание безопасных и благоприятных условия проживания
граждан;
- создание эффективных инструментов для управления жилым
фондом;
- сокращение непригодного для проживания жилищного фонда;
- предоставление финансовой поддержки субъектам РФ и
муниципальным образованиям для осуществления капитального ремонта
домов [8].
В целях реализации мероприятий реформирования жилищно-
коммунального хозяйства Правительством Псковской области создан Совет
по вопросам реформирования жилищно-коммунального хозяйства Псковской
области (далее - Совет), утвержденный Указом Губернатора Псковской