15
Рисунок 3 – Характеристика основных свойств ЖКХ
11
Именно эти особенности определяют ЖКХ как динамичную,
многоэлементную экономическую систему. Все это определяет жилищно-
коммунальное хозяйство как сложную, многоэлементную, динамическую
организационно-экономическую систему
12
.
Таким образом, определяя сущность понятия и роль ЖКХ, важно отметить,
что данная сфера имеет важное социально-экономическое и политическое
значение, так как жилище (в т.ч. коммунальное обслуживание жилища) – есть
основная материальная потребность человека, которая обеспечивает
нормальную жизнедеятельность. ЖКХ поддерживает обоснованное,
эффективное регулирование инфраструктуры, сетевых отраслей, обеспечивая
жизненно важные коммунальные услуги: электричество; природный газ; воду;
телекоммуникации.
1.2 Сущность и роль регионального управления в сфере жилищно-
коммунального хозяйства
Жилищно-коммунальное хозяйство России находится в стадии
реформации с 90-х годов 20 века. Данный процесс достаточно длителен и многие
аспекты не имеют однозначного толкования по сей день. Не стоит забывать, что
отрасль ЖКХ является основным источником формирования комфортной
городской среды, обеспечивающей адекватный уровень качества жизни
населения
13
. То есть жилищно-коммунальное хозяйство является не только
экономической категорией, но и социальной. Это, в сложившихся условиях,
11
Колесникова Н.А. Институциональная природа услуг отраслей городского хозяйства/Социально-
экономические проблемы управления инвестиционно-строительным и жилищно-коммунальным комплексами.
Сборник научных трудов. - М.: МИКХиС, 2014. С. 108.
12
Астратова Г.В. ЖКХ как объект государственного управления//Вестник Евразийской науки. – 2018. - № 2. –
С. 6.
13
Жилищно-коммунальное хозяйство и качество жизни в XXI веке: экономические модели, новые технологии и
практики управления: монография / Я.П. Силин, Г.В. Астратова, и др.; под ред. Я.П. Силина, Г.В. Астратовой. –
Москва, Екатеринбург: ИЦ «Науковедение» 2017. С. 59.
16
требует от региональной власти, а также от управляющих компаний,
работающих на рынке услуг ЖКХ, поиска конкурентных преимуществ и, в том
числе, новых экономических моделей и механизмов управления, современных
технологий и инструментов на основе проведения экономических исследований
и внедрения их результатов в практику.
На практике управление и регулирование сферой ЖКХ сводится к тому,
чтобы коммунальные предприятия предоставляли безопасные и адекватные
услуги за умеренную плату на равных условиях для всех клиентов.
В научной литературе выделяются следующие концептуальные подходы к
управлению сферой ЖКХ
14
:
социальный подход;
экономический подход;
публичный подход;
интегративный (или комбинированный) подход;
кластерный подход
15
.
Рассмотрим каждый из походов к управлению сферой ЖКХ более
детально.
Так, при социальном подходе управление жилищно-коммунальным
хозяйством ЖКХ представляет собой систему, направленную на обеспечение
населения качественными жилищными и коммунальными услугами с целью
повышения благосостояния и удовлетворения их жизненно необходимых
потребностей.
Экономический поход характеризуется тем, что управление ЖКХ
представляет собой совокупность принципов, методов, форм, приемов и средств
организации, планирования, стимулирования и контроля эффективного
14
Жилищно-коммунальное хозяйство и качество жизни в XXI веке: экономические модели, новые технологии и
практики управления: монография / Я.П. Силин, Г.В. Астратова, и др.; под ред. Я.П. Силина, Г.В. Астратовой. –
Москва, Екатеринбург: ИЦ «Науковедение» 2017. С. 113.
15
Момтова О.Н., Сабельникова Е.Г. Совершенствование региональной системы управления в сфере жилищно-
коммунального хозяйства// Управление в условиях глобальных мировых трансформаций: экономика, политика,
право. – 2018. – №11. –С. 14-15.
17
использования ресурсов, направленных на повышение качества и доступности
услуг и обеспечение рентабельности экономических агентов в сфере ЖКХ.
При реализации публичного подхода управление ЖКХ представляет собой
деятельность государственных органов и органов местного самоуправления,
направленная на создание организационно-экономических и нормативных
правовых основ функционирования и развития ЖКХ.
Кластерный подход основан на управлении совокупности объектов сферы
ЖКХ, связанных между собой или объединяемых по наличию у них сходных
признаков . При кластерном подходе в процессе управления сферой ЖКХ даст
возможность увеличить объемы инвестирования в основной капитал
предприятий сферы ЖКХ; приведет к повышению инвестиционного рейтинга
отдельных частных субъектов хозяйствования, функционирующих в сфере
ЖКХ.
Интегративный подход построен на синтезе всех предыдущих подходов и
включает в себя все признаки, присущие управлению сферой ЖКХ с точки
зрения его социального, экономического и публичного назначения,
функционирования и развития.
Думается, что интегративный (комплексный) подход должен, браться за
базисный в управлении развитием ЖКХ на всех уровнях управления.
Для того, чтобы достичь эффективного управления ЖКХ, необходимо
использовать совокупность приемов и способов воздействия на отрасль.
И.А. Кузнецов выделяет следующие группы методов (рис. 4)
16
.
Управлению ЖКХ присущи свои функции, под которыми понимаются
основные направления деятельности его субъектов. По мнению B.C. Боголюбова
содержание управления ЖКХ представляет собой комплекс следующих общих
функций:
функция планирования (выбор целей управления ЖКХ, средств
достижения, составление плана реализации);
16
Кузнецов И.А. К вопросу специфике муниципального управления жилищно-коммунальным хозяйством //
Экономика и управление. Гуманитарные науки. - 2014. - С. 344.
18
функция организации (выбор и формирование структуры сферы
управления и структуры органов управления ЖКХ);
координация и регулирование, обеспечивающие взаимодействие между
объектами управления;
функция контроля (отслеживание реализации решений системы
управления ЖКХ);
функция учета и анализа (дает объективную оценку состояния
управляемой и управляющей системы ЖКХ)
Рисунок 4 – Группы методов управления сферой ЖКХ
(по Кузнецову И.А.)
17
Особенности нашей страны (масштабность, региональное многообразие,
состояние переходной экономики и др.) требуют более активной по сравнению с
17
Кузнецов И.А. К вопросу специфике муниципального управления жилищно-коммунальным хозяйством //
Экономика и управление. Гуманитарные науки. - 2014. - С. 344.
Методы
упарвления
сферой
ЖКХ
(по И.А. Кузнецову
)
административно-
распорядительные
(правовые, организационные,
распорядительные, бюджетное и
внебюджетное финансирование)
экономические
(стратегическое и тактическое
планирование, субсидии и
регулирование льгот, кредитно-
заемное стимулирование и
поручительством)
социально-психологические
(информационные,
воспитательные, привлечение
населения к самоуправлению,
тарифное регулирование)
инновационные
экономическое моделирование и
прогнозирование, научно-
технические)
19
типичной мировой практикой деятельности государства по устранению
диспропорций в национальном экономическом пространстве, решению сложных
региональных проблем, созданию условий для устойчивого развития всех
регионов и страны в целом
18
.
В реалиях современной российской действительности проявляется
тенденция в увеличении значения реформирования ЖКХ, что обусловлено не
только федеративной формой государственно-территориального устройства РФ
и передачей органам государственной власти субъектов РФ отдельных
государственных полномочий, но также и совокупностью условий для наиболее
рационального выбора места размещения производительных сил, более
эффективным использованием местных ресурсов, рационализацией структуры
регионального хозяйства, решением экологических и социальных проблем.
Обозначив направления реформирования жилищно-коммунального
хозяйства, правительство выработало следующие способы достижения
поставленных целей
19
:
совершенствование структур управления, контроля и эксплуатации.
переход к договорным отношениям, развитие конкуренции,
предоставление конечному потребителю возможности оказывать влияние на
качество и объем услуг, внедрение системы конкурсного отбора
обслуживающих организаций.
совершенствование схем расчета, установление повышенных ставок на
сверхнормативные жилплощади, дифференциация оплаты в соответствии с
местоположением объекта и качеством жилья.
снижение с последующим прекращением ассигнований из бюджета,
ликвидация перекрестного субсидирования. Совершенствование системы
18
Управление качеством жизни. (Курс лекций и практических занятий): Учебное пособие/ под ред. проф. Г.В.
Астратовой. – Екатеринбург: Изд-во УрГЭУ, 2017. С. 18.
19
Власов С.А. Реформирование жилищно-коммунального хозяйства в малом субъекте Российской Федерации
(на примере Еврейской автономной области)// Гуманитарные исследования в Восточной Сибири и на Дальнем
Востоке. - 2018.- № 1 (43). - С. 97.
20
соцзащиты граждан. Оно предполагает упорядочение действующих льгот,
усиление индивидуальной направленности выделяемых средств.
повышение тарифов до экономически обоснованных показателей,
определяемых посредством конкурсного отбора обслуживающих
организаций.
Сама организация управления сферой ЖКХ реализуется на федеральном,
муниципальном и региональном уровне.
На федеральном уровне система государственного управлении сферой
ЖКХ представлена таким федеральным органом исполнительной власти, как
Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ. На
данный орган возложена выработку и реализация государственной политики и
нормативно-правового регулирования в сфере жилищно-коммунального
хозяйства, оказания государственных услуг, управление государственным
имуществом в сфере ЖКХ. Для этого в министерстве выделен отдельный
департамент жилищно-коммунального хозяйства.
На рис. 5 представлена организационная структура департамента.
Рисунок 5 – Организационная структура департамента
жилищно-коммунального хозяйства
20
На региональном уровне государственное управление сферой ЖКХ
представлено соответствующими министерствами и ведомствами. Так,
например, в Республике Башкортостан – это Министерство жилищно-
20
Официальный сайт Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ: структура
министерства// http://www.minstroyrf.ru/about/d/departament-zhilishchno-kommunalnogo-khozyaystva/
Директор
департамента ЖКХ
Минстроя РФ
Отдел коммунального
хозяйства
Отдел жилищного
хозяйства и надзора
Отдел анализа и
мониторинга
состояния ЖКХ
21
коммунального хозяйства РБ, в Московской области – Министерство жилищно-
коммунального хозяйства Московской области, в Ханты-Мансийском
автономном округе – это Департамент жилищно-коммунального комплекса и
энергетики ХМАО – Югры, в Ямало-ненецком автономном округе – это
департамент тарифной политики, энергетики и жилищно-коммунального
комплекса ЯНАО и т.д.
Деятельность указанных министерств и ведомств урегулирована
федеральными и региональными законами, а также постановлениями
губернаторов, глав республик.
Региональные министерства и департаменты, функционирующие в сфере
ЖКХ, являются центральными исполнительными органами государственной
власти субъектов федерации, которые проводят государственную политику и
осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность в сфере
энергетики, энергосбережения, повышения энергетической эффективности,
жилищно-коммунального комплекса, организации централизованных поставок
продукции в районы региона с ограниченными сроками завоза грузов, функции
по установлению подлежащих государственному регулированию цен (тарифов,
надбавок) на товары (услуги) и осуществляют контроль и надзор за их
применением
21
. Также большую роль в региональном управлении играют
государственные институты развития сферы ЖКХ, среди которых необходимо
выделить:
ГК «Фонд содействия реформированию ЖКХ», которая была организована
в соответствии с Федеральным законом РФ от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ «О
Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».
Деятельность корпорации направлена на создание безопасных и
благоприятных условий проживания граждан и стимулирование
реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования
21
Жилищно-коммунальное хозяйство и качество жизни в XXI веке: экономические модели, новые технологии и
практики управления: монография / Я.П. Силин, Г.В. Астратова, и др.; под ред. Я.П. Силина, Г.В. Астратовой. –
Москва, Екатеринбург: ИЦ «Науковедение» 2017. С. 124.
22
эффективных механизмов управления жилищным фондом и внедрения
ресурсосберегающих технологий.
АО «ДОМ.РФ» (до марта 2018 года – АИЖК) создано в 1997 году для
реализации государственной политики в жилищной сфере. 100% акций
ДОМ.РФ принадлежит государству в лице Росимущества. ДОМ.РФ задает
направление развития жилищному рынку России, повышает доступность
современного комфортного жилья и меняет облик городской среды. В 2015
году на базе ДОМ.РФ создан Единый институт развития в жилищной сфере. В
рамках своей деятельности ДОМ.РФ занимается развитием рынка ипотечного
кредитования и ипотечных ценных бумаг, развитием рынка арендного жилья,
в том числе с использованием механизмов коллективных инвестиций,
вовлечением неиспользуемых федеральных земель в оборот.
Федеральное автономное учреждение «Главное управление
государственной экспертизы» (ФАУ «Главгосэкспертиза России») создано
в соответствии с Федеральным законом от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ
«Об автономных учреждениях» постановлением Правительства РФ от 26
июля 2010 года № 539 «Об утверждении порядка создания, реорганизации,
изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений,
а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и
внесения в них изменений» и на основании приказа Министерства
регионального развития РФ от 28 декабря 2010 года № 795 путем
изменения типа существующего федерального государственного
учреждения «Главное управление государственной экспертизы».
Деятельность учреждения направлена на выполнение работ и оказание
услуг в сфере организации и проведения государственной экспертизы
проектной документации и результатов инженерных изысканий, проверки
достоверности определения сметной стоимости объектов капитального
строительства, а также в сфере нормирования и ценообразования при
проектировании и строительстве.
Необходимо отметить, что реформирование и модернизация ЖКХ России
23
не может быть в полной степени осуществлено исключительно сверху, т.е.
регулированием со стороны федеральных и региональных органов власти. В
связи с этим особую роль в этом процессе играет уровень местного
самоуправления, на котором должна проявляется наибольшая
заинтересованность в достижении цели реформы, ЖКХ
22
.
Муниципальное образование, с экономической точки зрения, можно
считать институтом, способствующим формированию общественно-
исторических условий, при которых могут развиваться его собственные
механизмы социально-экономической координации. При этом следует уделять
больше внимания организационным, а не технологическим аспектам
экономических институтов и целям эффективности, а не целям монополии
23
.
Несмотря на то, что данной отрасли уделяется отдельное внимание со
стороны органов государственной власти, на муниципальном уровне важно и
необходимо контролировать уровень эффективности проводимого
реформирования. Так, например, в качестве основного критерия, определяющего
эффективность деятельности предприятий сферы ЖКХ, а также органов МСУ в
данной сфере должны стать именно итоги работы и взаимодействия
муниципальной и региональной команд управления с предприятиями и
организациями ЖКХ.
Важно отметить, что такая отрасль экономики, как жилищно-
коммунальное хозяйство, остро нуждается в инновационном подходе к решению
проблем и задач, стоящих перед ЖКХ.
Решить проблему эффективности и действенности механизма
взаимодействия органов МСУ с субъектами сферы ЖКХ возможно лишь путем
консолидации усилий органов МСУ, бизнеса, предприятий сферы, населения.
22
Власов С.А. Реформирование жилищно-коммунального хозяйства в малом субъекте Российской Федерации
(на примере Еврейской автономной области)// Гуманитарные исследования в Восточной Сибири и на Дальнем
Востоке. - 2018.- № 1 (43). - С. 98..
23
Власов С.А. Реформирование жилищно-коммунального хозяйства в малом субъекте Российской Федерации
(на примере Еврейской автономной области)// Гуманитарные исследования в Восточной Сибири и на Дальнем
Востоке. - 2018.- № 1 (43). - С. 101.
24
Важно сформировать самостоятельный кластер взаимодействия органов
государственной власти, населения и организаций сферы ЖКХ.
Таким образом, как показало исследование, процесс реформирования
ЖКХ на региональном уровне идет достаточно медленно. На местах отмечается
постепенное повышение тарифов. Между тем в настоящее время состояние
коммунальной инфраструктуры остается неудовлетворительным. В отрасли
обозначились следующие проблемы: высок процент износа основных фондов
(50-70 %); достаточно медленно идет коммерциализация; финансовое состояние
организаций ЖКХ сегодня не соответствует требованиям экономики; имеет
место высокая кредиторская и дебиторская задолженности и пр. При этом
специалисты отмечают, что установленные первоначально сроки для перехода
на 100-процентную оплату гражданами эксплуатационных затрат не
обоснованы. Управление ЖКХ в современных условиях требует от государства
и организаций, осуществляющих свою деятельность на данном рынке,
формирования явных конкурентных преимуществ, отражающих новые
экономические модели и механизмы, цифровизацию процессов и внедрение их в
практику. Государство, кроме того, должно инициировать разработку
методологии стратегического управления и правовую базу, имеющих
прикладной характер, для интенсификации развития ресурса ЖКХ. В данной
связи возрастает роль эффективного управления сферой ЖКХ как на
федеральном, так и на региональном уровнях.