12
Сущность предварительного финансового контроля заключается в
том, что он осуществляется до проведения финансовых операций, а также
имеет особое значение при предупреждении финансовых нарушений. Он
предполагает оценку обоснованности проводимых финансовых программ, а
также прогнозов для устранения от неэффективного и неэкономного
расходования средств.
Например, на макроуровне данный процесс выражается в составлении
и утверждении всех уровней бюджетов и финансовых планов внебюджетных
фондов используя макроэкономические показатели развития экономики
исследуемой страны и соответственно проведение оценки обоснованности
при распределении ВВП
7
.
На микроуровне — процесс создания финансовых смет и планов, кас-
совых и кредитных заявок; договоров о совместной деятельности,
финансовых разделов бизнес-планов, составление учредительных договоров
и прогнозных балансов.
Оперативный (текущий) финансовый контроль осуществляется в
момент проведения денежных сделок, выдачи субсидий и ссуд, финансовых
операций и т.д. Он предопределяет все возможные злоупотребления в
процессе получения и расходования средств, способствуя своевременности
проведения финансово-денежных расчетов и соблюдения финансовой
дисциплины. Значимая роль в этом отводится бухгалтерским службам.
Посредством последующего финансового контроля проводится анализ
и ревизия бухгалтерской и финансовой отчетной документации, данный вид
контроля необходим для проведения оценки результатов финансово-
хозяйственной деятельности экономических субъектов, соотношения
финансовых прогнозов и планов с результатами оценки эффективности
реализации предложенной финансовой стратегии, сопоставления
фактических финансовых издержек с планируемыми и т.д.
7
Хромов, Е.Н. Муниципальный финансовый контроль: проблемы реализации и перспективы развития /
Е.Н.Хромов, Д.А. Чирков // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. - 2015. -
№10. - С.25 - 29.
13
Во время проведения проверок на базе расходных документов и
отчетной документации рассматриваются конкретные вопросы финансовой
деятельности и разрабатываются меры для ликвидации выявленных
нарушений.
В отличие от проверки обследование охватывает наиболее широкий
спектр финансовых и экономических показателей подконтрольного
экономического субъекта, который обследуется для установления
финансового его состояния и возможных в дальнейшем перспектив развития.
Контролирующие органы осуществляют надзор за экономическими
субъектами, которые получили лицензию на любой вид финансовой
деятельности, и предусматривает соблюдение ими регламентированных
нормативов и правил
8
. К примеру, за деятельностью коммерческих банков
надзор осуществляет Центральный Банк России; за страховыми фирмами -
Росстрахнадзор. В случае несоблюдения нормативов, которые приводят к
риску банкротства, а также ущемляют интересы клиентов, лицензия
отзывается.
Рассматривая анализ финансово-хозяйственной деятельности
являющийся разновидностью финансового контроля можно сказать, что она
связан с детальным изучением годовой или периодической финансовой и
бухгалтерской отчетности для того чтобы дать общую оценку результатов
финансовой деятельности, провести оценку финансового состояния
хозяйствующего субъекта установив обеспеченность собственным
капиталом, а также эффективность его использования.
Наблюдение заключается в постоянном контроле со стороны
кредитных организаций за целевым использованием выданного кредита и
соответственно за финансовым состоянием заемщика; неэффективность в
использовании полученного кредита и спад платежеспособности приводит к
8
Даниленко, Н.И. Концептуальные подходы к созданию единой системы государственного и
муниципального финансового контроля / Н.И. Даниленко // Международный бухгалтерский учет. - 2015. -
№15. - С.34 - 39.
14
ужесточению условий кредитования, а также требованию досрочного
погашения кредита.
Наиболее глубокий и всеобъемлющий метод финансового контроля
это ревизия, которая подразумевает под собой проведение полного
обследования как финансовой, так и хозяйственной деятельности
экономического субъекта для проверки их эффективности, законности,
целесообразности, правильности.
Различают ревизии частичные и полные; тематические и
комплексные; внеплановые и плановые; фактические и документальные.
Ревизии осуществляются органами управления в отношении
подведомственных им учреждений и предприятий, а также различными
негосударственными и государственными органами контроля (Центробанк,
Казначейство, аудиторские службы).
Оформление результатов ревизии производится актом, являющегося
основанием для принятия мер по устранению выявленных нарушений, по
возмещению причиненного материального ущерба, а также привлечения
виновных лиц к ответственности.
1.2 Исследование нормативно-правовых основ осуществления контроля
и ревизии
Система нормативно-правового регулирования деятельности
контрольно-счетных органов базируется на конституционных принципах,
включающих принцип верховенства Конституции РФ
9
(ч.2 ст.4 Конституции
РФ), разграничению предметов ведения и полномочий между
государственными органами власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов РФ (ч.3 ст.5 Конституции РФ), вхождения
общепризнанных принципов и норм международного права и
9
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от
05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СЗ РФ. – 2014. - №31. – Ст.4398.
15
международных договоров РФ в правовую систему Российской Федерации
(ч.4 ст.15), отнесения к вопросам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов РФ установления общих принципов организации
системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н»
ч.1 ст.72), самостоятельного установления субъектами РФ системы органов
государственной власти согласно основ конституционного строя Российской
Федерации и общих принципов организации представительных и
исполнительных органов государственной власти, установленными
федеральным законом (ч.1 ст.77).
Для регулирования статуса муниципальных контрольно-счетных
органов важную роль играют также положения Европейской хартии местного
самоуправления (заключенной в Страсбурге 15 октября 1985 г.)
10
. В ст.4
Европейской хартии установлен принцип полноты и свободы действий
органов местного самоуправления в пределах, установленных законом, в ст.6
закреплены права местных органов самостоятельно определять свои
внутренние административные структуры, а также принцип
профессионализма и компетентности в формировании их состава, в ст.9
урегулированы вопросы финансовых ресурсов муниципальных органов и
права по их использованию.
Продолжение бюджетной реформы, осуществляемой с начала 2000-х
годов, во втором десятилетии заключалось во внедрении новых видов и
форм государственного и муниципального финансового контроля. Последнее
проявилось в принятии 7 февраля 2011 г. Федерального закона № 6-ФЗ
11
, в
котором раскрывались принципы организации и деятельности контрольно-
счетных органов как субъектов РФ, так и муниципальных образований; 5
апреля 2013 г. принят Федеральный закон № 41-ФЗ «О Счетной палате
10
Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // СЗ РФ. – 1998. -
№36. – Ст.4466.
11
Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований: федер. закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Собр.
законодательства Рос. Федерации. – 14.02.2011. – №7. – Ст.903; текст изменений опубликован на
Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 27.12.2018.
16
Российской Федерации»
12
, Федеральный закон № 252-ФЗ от 23.07.2013 «О
внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и
отдельные законодательные акты Российской Федерации», в котором
отражены новые требования к финансовому контролю, а также
ответственность за нарушение бюджетного законодательства.
Изменения в контроле касаются как проведения независимой
экспертизы проекта и исполнения бюджета, так и порядка исполнения
решений о применении бюджетных мер принуждения по уведомлениям
Счетной палаты РФ.
Органы государственного финансового контроля, которые созданы
законодательными органами власти РФ и субъектов РФ осуществляют
следующие полномочия: контролируют исполнение соответствующих
бюджетов, осуществляют подготовку заключения на годовой отчет об
исполнении бюджетов, занимаются экспертизой проектов бюджетов,
различных как краткосрочных, так и долгосрочных целевых программ и
других правовых актов. Контроль со стороны органов законодательной
власти предусматривает их право на то, чтобы создавать собственные
контрольные органы, осуществляющие внешний финансовый контроль
(Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы в субъектах РФ)
13
.
Внутренний финансовый контроль, который осуществляется органами
исполнительной власти возложен на Федеральное казначейство, финансовые
органы субъектов РФ и (или) уполномоченные ими органы, главных
распорядителей, а также распорядителей бюджетных средств.
В соответствии со ст.265 БК РФ
14
можно классифицировать
финансовый на внешний, внутренний, предварительный, а также
12
О Счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ (ред. от 29.05.2019)
//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 08.04.2013. – №14. – Ст. 1649; текст изменений опубликован на
Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru – 29.05.2019.
13
Денисенко, В.В. Совершенствование правового обеспечения системы государственного финансового
контроля / В.В. Денисенко // Современное право. - 2016. -№3. - С.28-32.
14
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 02.08.2019) // Собр.
законодательства Рос. Федерации. –03.08.1998. – № 31. – Ст. 3823, Российская газета. – 12.08.1998. –№153-
154; текст изменений опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации
http://www.pravo.gov.ru - 02.08.2019.
17
последующий. Предварительный контроль осуществляется в ходе
исполнения бюджетов, чтобы предупредить бюджетные нарушения, а
последующий контроль – по результатам исполнения бюджетов для того,
чтобы установить законность их исполнения, достоверность учета и
отчетности.
Законодательные государственные органы власти рассматривают
проект соответствующего бюджета, осуществляют предварительный
контроль проекта бюджета через уполномоченные органы, утверждают
бюджет и отчет о его исполнении, осуществляют внешний контроль над
исполнением бюджета.
На стадии исполнения бюджета в компетенцию данных органов
входит осуществление текущего и последующего контроля над
расходованием бюджетных средств, реализацией государственных и
ведомственных программ.
Федеральное казначейство осуществляет бюджетные полномочия по
кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ,
осуществляют контроль над целевым использованием бюджетных средств.
Министерством финансов РФ и контрольно-счетными органами
проводятся аудит эффективности управления финансами. Согласно
изменениям в БК РФ от 23.07.2013 (Ст. 160.2-1. БК РФ) главным
распорядителем (распорядителем) бюджетных средств (главным
администратором (администратором) доходов бюджета; главным
администратором (администратором) источника финансирования дефицита
бюджета) осуществляется внутренний финансовый контроль и внутренний
финансовый аудит, который направлен, на то, чтобы соблюдать внутренние
стандарты и процедуры составления и исполнения бюджета по расходам (по
доходам; источникам, за счет которых финансируется дефицит бюджета).
Кроме того, главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств
18
контролируется подготовка и организация мер, направленных на повышение
экономности и результативности использования бюджетных средств
15
.
Администратором доходов бюджета осуществляется начисление, учет
и контроль над правильностью исчисления, полнотой и своевременностью
осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним и т.п. и
представляет уведомление в орган Федерального казначейства.
Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-
счетных органов муниципальных образований осуществляется на основании
Бюджетного кодекса РФ, Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»
16
, Федерального закона от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих
принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», других
федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, а также
муниципальных нормативных правовых актов.
Практическая деятельность органов внешнего муниципального
финансового контроля раскрывает проблемы, не урегулированные
законодательством в данной сфере, в том числе при применении Закона от
07.02.2011 №6-ФЗ
17
.
Несмотря на наличие стандартов и методических рекомендаций,
разработанных Счетной палатой РФ, Советом контрольно-счетных органов
при СП РФ и Союзом муниципальных контрольно-счетных органов,
деятельность муниципальных контрольно-счетных органов на протяжении
всего периода их функционирования осуществляется в отсутствии единой
концепции.
15
Тимченко А.И., Кузнецова В.С. Особенности проведения аудита государственных и муниципальных
предприятий // Экономика и социум. -2017. - №1-2. - С. 764 - 767. //
https://iupr.ru/domains_data/files/sborniki_jurnal/Zhurnal%20_1(32)%202017%202.pdf.
16
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон Рос.
Федерации от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 02.08.2019) // Собр. законодательства Рос. Федерации. –
06.10.2003. - №40. - Ст. 3822, Российская газета. - 08.10.2003. - №202; тест изменений опубликован на
Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 02.08.2019.
17
Федоров, И.Г. Регламент контрольно-счетного органа муниципального образования как источник
регулирования его организации и деятельности / И.Г.Федоров // Современное право.- 2016. - №7. - С.42-48.
19
1.3 Проблемы реализации и перспективы развития контроля и ревизии
В настоящий момент времени в Российской Федерации насчитывается
около 24 тысяч муниципальных образований. В бюджетах данных
муниципальных образований сосредоточена наибольшая часть финансов
всей страны. В связи с чем и имеется необходимость вести речь о
финансовом контроле над таким значительным объемом денежных масс, так
как очень трудно переоценить ту важность, которую представляют местные
бюджеты в жизни многих граждан, и их благосостояние напрямую зависит от
эффективности деятельности подобного контроля.
В связи с чем, финансовый контроль является важным инструментом
в управлении муниципальными ресурсами. Приведенное утверждение
подтверждается также и многими учеными. При отсутствии целостной
системы муниципального финансового контроля в целом снижается
эффективность контрольных мероприятий и результативность управления
18
.
С таким мнением невозможно не согласиться, так как согласно ч. 2 ст. 34
Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» создание
таких органов в системе местного самоуправления необязательно, т.е. у
муниципалитетов есть право на выбор и самостоятельное определение,
создавать ли в своей структуре контрольный орган или нет. В итоге очень
часто контрольные органы просто не создаются, так как органы
муниципального управления не заинтересованы в том, чтобы осуществлять
контроль за своей деятельностью. Отсутствие контроля это благодатная
почва для того, чтобы развивалась коррупция на нижних этажах власти.
Значение контрольно-счётных органов в повышении эффективности
бюджетных расходов необходимо рассматривать через призму полномочий,
которые возложены на них в Федеральном законе от 07 февраля 2011 года №
18
Кузякин, Ю.П. Правовые вопросы организации муниципального финансового контроля / Ю.П. Кузякин //
Финансовое право. - 2015. - №7. - С.4-7.
20
6-ФЗ «Об общих принципах организации деятельности контрольно-счётных
органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»,
причем в различном временном контексте: как с точки зрения уже
достигнутого результата, так и с учётом перспектив развития методов
финансового контроля.
Контрольно-счетные органы это неотъемлемый элемент системы
государственного управления, их роль в социально-экономическом развитии
регионов отличалась всегда особой значимостью. Основная цель
деятельности контрольно-счетных органов это не только осуществлять
контроль за эффективностью управления государственными финансовыми и
материальными ресурсами, но и активно содействовать государственной
власти в организации эффективного государственного управления. Но до
настоящего момента времени количество контрольных органов, которые
построены на основе подобной модели, незначительно, несмотря на все
преимущества этой модели. Этому процессу мешает целый ряд проблем,
которые накопились в данной сфере. Как справедливо указывается Е.
Шугриным
19
, к ним относятся: законодательные, финансовые и
организационные.
Независимому государственному и муниципальному финансовому
контролю отводится особая роль в системе управления государственными и
муниципальными ресурсами и обеспечения устойчивого экономического
развития, выступая в качестве одного из важнейших условий формирования
современных экономических отношений. Создать адекватную и действенную
систему государственного и муниципального финансового контроля это одно
из непременных условий для экономического развития.
Принятый Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» стимулировал процесс
реформирования местного самоуправления, и, как следствие, именно
19
Шугрина Е. Некоторые особенности контроля внутри муниципального образования (муниципальный
контроль) / Е.Шугрина // Муниципальное право. - 2015. - №1. - С.51-52.
21
муниципальный финансовый контроль приобрел особую актуальность и
практическую значимость, что определяет необходимость в разработке
новых подходов по развитию системы муниципального финансового
контроля и оценки его эффективности.
Реформой местного самоуправления были выдвинуты определенные
актуальные задачи, которые связаны с укреплением института местного
самоуправления. Важнейшей из них является повышение эффективности
контроля за управлением муниципальной собственностью и использованием
средств местного бюджета. В ходе исполнения бюджетов всех уровней
бюджетной системы и по завершению очередного финансового года
контрольно-счетные органы осуществляют контроль за полнотой и
своевременностью поступлений финансовых средств в доходную часть
бюджетов. Указанные органы внешнего муниципального финансового
контроля осуществляют проверки по законности и эффективности
расходованию бюджетных ассигнований по всем статьям местных бюджетов.
В связи с проводимой в стране бюджетной реформой функции
контрольно-счетных органов значительно расширились, а роль данных
органов в управлении социально-экономическим развитием региона
возросла.
В связи с проводимой в стране бюджетной реформой функции
контрольно-счетных органов значительно расширились, а роль данных
органов в управлении социально-экономическим развитием региона
возросла.
Необходимо отметить, что внешний финансовый контроль, который
осуществляется органами, образованными законодательной властью,
намного шире, нежели тот, который проводится органами внутреннего
финансового контроля по линии исполнительной власти. Если основная
задача в системе контроля исполнительной власти выявить нарушения в
использовании финансовых средств, то контрольно-счетные органы только