37
различными средствами. Они невелики, что особенно непонятно в отношении
ФП «Старшее поколение», поскольку за счет отведенных ей 2,6% всех расходов
по НП нужно и увеличить количество и качество социальных услуг, и обеспечить
оздоровление пожилых людей. Есть и вещи, с которыми трудно согласиться.
Например, в ФП «Спорт – норма жизни», включенной в НП «Демография» и
превышающей по объему финансирования ФП «Старшее поколение»,
предусматривается «финансирование развития служебно-прикладных видов
спорта, совершенствование физической подготовки сотрудников
правоохранительных органов и органов безопасности» и «подготовку
спортивного резерва для сборных команд РФ».
Таким образом, НП «Демография», занимая центральное место расходах
на национальные проекты, реализует очень широкий диапазон функций,
зачастую лишь косвенно относящихся к демографии, и это небесспорно.
НП «Здравоохранение» входит в государственную программу «Развитие
здравоохранения» и ассигнования на него составляют: в 2019 г. – 31,7%
ассигнований на данную программу; в 2020 г. – 39,2% и в 2021 г. – 34,4%. Этот
НП включает в себя восемь федеральных проектов и кон-центрирует 12,8% всех
расходов на национальные проекты за три года.
И эта доля также меняется по годам: в 2019 г. она составляет 9,5% всех
соответствующих расходов, в 2020 г. увеличивается до 16,6%, а в 2021 г.
снижается до 11,5%
1
.
Наибольший удельный вес ассигнований по НП «Здравоохранение»
составляют расходы по федеральному проекту «Борьба с онкологическими
заболеваниями» – 67,5%. Это является обоснованным, так как государство берет
на себя важные финансовые обязательства по обновлению
высокотехнологичного оборудования лечебных учреждений. Однако остается
неясным, какие средства направляются на то, чтобы снять с пациентов
1
Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019
и 2020 годов» (проект). base.garant.ru/56727430.
38
финансовое бремя оплаты дорогостоящих и эффективных лекарственных
препаратов. В проект включена самая крупная статья, предусматривающая
«оказание медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями в
соответствии клиническими рекомендациями и протоколами лечения», – в
размере 70 млрд руб. в 2019 г., 120 млрд руб. в 2020 г. и 140 млрд руб. в 2021 г.
1
,
но прямо об оказании помощи в предоставлении бесплатных лекарственных
препаратов не говорится.
Второе место по значимости занимают расходы по ФП «Создание единого
цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной
информационной системы здравоохранения (ЕГИСЗ)» – соответственно 10,4% в
2019 г. и 15,1% – в 2020 г. Они превышают даже расходы на такой важный
федеральный проект, как «Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями», –
5,0%, что выглядит необоснованным.
Вызывает удивление то, что на ФП «Обеспечение медицинских
организаций системы здравоохранения квалифицированными кадрами»
выделено лишь 1,9% всех затрат на НП «Здравоохранение» (по годам: 3,5% – в
2019 г., 1,5% – в 2020 г., 1,5% – в 2021 г.). Это не соответствует
запланированному по данному НП выполнению задач по обновлению
материально-технической базы здравоохранения, улучшению качества услуг по
детскому здравоохранению и т. п. Все эти задачи по всему фронту работ должен
выполнять медицинский персонал намного более высокой квалификацией,
обладающий более широким набором компетенций. Кроме того, в НП
«Здравоохранение», предполагающем строгий контроль за его реализацией и
строгую ответственность, ничего не говорится о выделении различным
категориям больных бесплатных лекарств – проблеме, которая в последние годы
1
Караваева И.В. Федеральный бюджет РФ на 2019 г. и на плановый период 2020–2021
гг. в свете актуальных задач стимулирования экономического роста и социального развития //
Вестник Института экономики Российской академии наук 1/2019, С. 9-26.
39
заметно обострилась. Это выглядит как несоблюдение принципов усиленной
социальной направленности национальных проектов.
НП «Образование» входит в государственную программу «Развитие
образования», принимая на себя большую часть расходов по этой программе.
Необходимо отметить, что расходы на государственную программу в целом
сократились по сравнению с проектировками предыдущего закона о
федеральном бюджете (Законом № 362-ФЗ2).
Так, в 2019 г. из сокращенных почти на 63% расходов на эту программу
(по сравнению с предшествующими проектировками на 2019 г.) 52% приходится
на данный национальный проект, в 2020 г. из сокращенных на 64% по данной
госпрограмме на этот НП приходится 63,9%, 2021 г. из возросших на 6,7%
расходов на госпрограмму на НП приходится 65,0%. Необходимо отметить, что
в то же время расходы в федеральном бюджете по разделу «Образование» по
сравнению с Законом № 362-ФЗ в целом растут на 23,8% в 2019 г.; на 23,4% в
2020 г. и на 4% 2021 г.
1
.
Таким образом, речь не идет о снижении финансирования образовательной
деятельности, просто в отличие от здравоохранения оно в большей степени
осуществляется по другим каналам, вне государственных программ и
национальных проектов.
НП «Образование» включает в себя 10 федеральных проектов и кон-
центрирует чуть более 6% всех расходов на национальные проекты. Наибольший
удельный вес расходов приходится на ФП «Современная школа» – 39,4% за весь
период, причем в 2019 г. эта цифра составляет 46,5%. Вторым по значимости
является ФП «Молодые профессионалы (Повышение конкурентоспособности
профессионального образования)», на которую приходится в среднем 21,4% (в
2019 г. – 26,3%). Третье место в рейтинге федеральных проектов данного НП
принадлежит ФП «Экспорт образования», который аккумулирует 12,9%
1
Зозуля А.В., Зозуля П.В., Еремина Т.Н. Современные проблемы реализации
приоритетных национальных проектов // Вестник Евразийской науки, 2019 № 1
40
расходов по проекту, причем в 2021 г. его доля составляет 16,4%. Далее идут ФП
«Успех каждого ребенка» – 10,6% и «Цифровая образовательная среда» – 10,5%.
Наименьший удельный вес в расходах на данный НП выпал на долю ФП
«Социальные лифты для каждого» (0,6% в среднем) и ФП «Поддержка семей,
имеющих детей» (в среднем 0,7%) .
Среди недофинансируемых федеральных проектов следует выделить ФП
«Учитель будущего», на который выделено средств намного меньше, чем,
например, на ФП «Экспорт образования» (1,7% всех расходов на НП против
12,9%). Опять проявляется невнимание к совершенствованию подготовки
кадров, как и в сфере здравоохранения.
Очевидно, что для реализации национальных проектов, призванных
создать условия для прорыва в развитии человеческого потенциала в России,
требуется разработка эффективного механизма контроля за их продвижением и
реализацией, иначе они рискуют превратиться очередной структурный элемент
государственного программирования, который не будет иметь никакого другого
эффекта кроме кратко-срочного мобилизационного, причем только для органов
федеральной исполнительной власти
1
.
Приходится признать, что в целом федеральный бюджет на 2019 г.
плановый период 2020–2021 гг. подготовлен в русле осторожного финансового
планирования и экономии средств, что серьезно ограничивает его возможности
в качестве инструмента стимулирования экономического роста и социального
развития. В этой связи представляется целесообразным и необходимым внесение
в Федеральный бюджет в процессе его исполнения серьезных корректировок с
учетом стратегических целей, поставленных Президентом РФ в Послании
Федеральному собранию РФ 2018 г. и майском Указе № 204.
Обязательные изменения должны коснуться увеличения расходов,
направленных на борьбу с бедностью, на обеспечение роста производительности
труда, повышение качества образования, на здравоохранение, науку. Очевидно
1
Петраков М. А., Шестерик Е. А. Государственные программы: формирование и
реализация // Молодой ученый. — 2018. — №30. — С. 250-254.
41
требуют пересмотра и параметры перераспределения доходов между
Федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации с учетом принятых
на федеральном уровне решений.
2.2. Оценка реализации государственных программ, связанных с
демографическим и миграционным потенциалом
В конце 2018 г. года для общественного обсуждения были подготовлены
два крупных документа, на которые будет ориентирована Российская Федерация
в период формирования депопуляционных процессов в ближайшие десятилетия.
Это национальный проект «Демография», включающая пять масштабных
модулей и новая Концепция государственной миграционной политики
Российской Федерации на 2019-2025 годы
1
, план реализации которой пока еще
только обсуждается.
Наибольшая доля бюджетных ассигнований (на 2019 год – 48,8 % общего
объема расходов на реализацию национальных проектов и комплексного плана,
на 2020 год – 53,4 %, на 2021 год – 46,3 %) предусматривается на развитие
человеческого капитала в рамках которого предусматривается реализация 5
национальных проектов. На указанные цели на 2019 – 2021 годы
предусматривается 2 782,2 млрд. рублей. Наибольший объем бюджетных
ассигнований в рамках указанного блока направляется на реализацию в 2019 –
2021 годах национального проекта «Демография» - 1 563,0 млрд. рублей (56,2
%)
2
.
Наибольшие объем и доля межбюджетных трансфертов
предусматриваются в рамках реализации национального проекта «Демография»
на 2019 год - 498,7 млрд. рублей, или 97,4 % бюджетных ассигнований,
1
Указ Президента РФ от 31.10.2018 N 622 "О Концепции государственной
миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы"// http://www.consultant.ru
2
Ростовская Т.К. Проблемы реализации государственных программ, связанных с
демографическим и миграционным потенциалом// Государственный советник , 2019, С.25-32
42
предусмотренных на указанный национальный проект, на 2020 год – 506,4 млрд.
рублей (97 %), на 2021 год – 513,0 млрд. рублей (97 %). По национальному
проекту «Здравоохранение» бюджетные ассигнования на предоставление
межбюджетных трансфертов предусматриваются на 2019 год в объеме 147,6
млрд. рублей (92,3 %), на 2020 год – 265,4 млрд. рублей (88,7 %), на 2021 год –
205,9 млрд. рублей (86,2 %).
В рамках национального проекта «Демография» на реализацию 5
федеральных проектов законопроектом предусматриваются бюджетные
ассигнования на 2019 год в сумме 511,9 млрд. рублей, на 2020 год – 522,2 млрд.
рублей, на 2021 год – 528,8 млрд. рублей.
Наибольший объем и доля расходов предусматриваются на реализацию
федерального проекта «Финансовая поддержка семей при рождении детей» на
2019 год – 420,6 млрд. рублей, или 82,2 %, на 2020 год – 445,9 млрд. рублей, или
85,4 %, на 2021 год – 459,2 млрд. рублей, или 86,8 %.
Наибольшее увеличение бюджетных ассигнований в 2020 году по
сравнению с 2019 годом предусматривается по федеральному проекту «Старшее
поколение» на 6,5 млрд. рублей, или на 63,9 %.
По федеральному проекту «Финансовая поддержка семей при рождении
детей» увеличение бюджетных ассигнований в 2020 году по сравнению с 2019
годом предусматривается на 25,2 млрд. рублей, или на 6 %, в 2021 году по
сравнению с 2020 годом – на 13,4 млрд. рублей, или на 3 %.
Наибольшее уменьшение бюджетных ассигнований в 2020 году по
сравнению с 2019 годом предусматривается по федеральному проекту
«Содействие занятости женщин – создание условий дошкольного образования
для детей в возрасте до трех лет» на 21,9 млрд. рублей, или на 35,1 %
1
.
В соответствии с паспортом национального проекта «Демография»,
утвержденным президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по
1
Афанасьев Р.С., Голованова Н.В. Оценка эффективности бюджетных расходов:
Федеральный и региональный опыт // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2018. № 2
(284). С. 56–64.
43
стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 3 сентября
2018 г. № 10)
1
, на реализацию указанного национального проекта
предусматриваются бюджетные ассигнования на 2019 год в сумме 509,7 млрд.
рублей, на 2020 год – 520,0 млрд. рублей, на 2021 год – 529,2 млрд. рублей, что
не соответствует бюджетным ассигнованиям, предусмотренным законопроектом
на 2,3 млрд. рублей (0,4 %), 2,2 млрд. рублей (0,4 %) и 0,4 млрд. рублей (0,1 %)
соответственно.
Бюджетные ассигнования по 3 из 5 федеральных проектов не
соответствуют законопроекту. Также на реализацию указанного национального
проекта предусматриваются бюджетные ассигнования консолидированных
бюджетов субъектов Российской Федерации на 2019 год в сумме 18,4 млрд.
рублей, на 2020 год – 13,3 млрд. рублей, на 2021 год – 9,8 млрд. рублей.
Бюджетные ассигнования государственных внебюджетных фондов
предусматриваются на 2019 год в сумме 8,4 млрд. рублей, на 2020 – 8,6 млрд.
рублей, на 2021 год – 8,8 млрд. рублей.
В паспорте национального проекта «Демография» в разделе «5.
Финансовое обеспечение национального проекта» некорректно отражена сумма
по строке «Всего по национальному проекту за счет всех источников» на 2020
год (541 390,1 млн. рублей), с учетом всех источников финансового обеспечения
указанная сумма составит 541 955,5 млн. рублей.
Следует отметить, что в рамках федерального проекта «Финансовая
поддержка семей при рождении детей» новые меры поддержки семей, имеющих
детей не предусмотрены. Так, предоставление материнского капитала
производится в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. №
256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих
1
"Паспорт национального проекта "Демография" (утв. президиумом Совета при
Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам,
протокол от 24.12.2018 N 16) // http://www.consultant.ru
44
детей»
1
. Софинансирование ежемесячной денежной выплаты в случае рождения
третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста 3
лет введено в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая
2012 г. № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской
Федерации»
2
, ежемесячная выплата в связи с рождением (усыновлением)
первого ребенка введена с 1 января 2018 года в соответствии с Федеральным
законом от 28 декабря 2017 г. № 418-ФЗ «О ежемесячных выплатах семьям,
имеющим детей»
3
.
Таким образом, указанный федеральный проект направлен на сохранение
достигнутого уровня социальной защиты населения, а не на его развитие.
В рамках национального проекта «Здравоохранение» на реализацию 8
федеральных проектов законопроектом предусматриваются бюджетные
ассигнования на 2019 год в сумме 159,8 млрд. рублей, на 2020 год – 299,1 млрд.
рублей, на 2021 год – 238,8 млрд. рублей. Наибольший объем и доля расходов
предусматриваются на реализацию федерального проекта «Борьба с
онкологическими заболеваниями» на 2019 год в сумме 101,0 млрд. рублей, или
63,2 %, на 2020 год – 188,8 млрд. рублей, или 63,1 %, на 2021 год – 180,8 млрд.
рублей, или 75,7 %.
Наибольшее увеличение бюджетных ассигнований в 2020 году по
сравнению с 2019 годом предусматривается по федеральному проекту «Создание
единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой
государственной информационной системы здравоохранения (ЕГИСЗ)» на 31,0
млрд. рублей, или в 3,2 раза, в 2021 году предусматривается уменьшение
1
Федеральный закон от 29.12.2006 N 256-ФЗ (ред. от 27.06.2019) "О дополнительных
мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" http://www.pravo.gov.ru -
27.06.2019.
2
Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 606 (ред. от 20.03.2019) "О мерах по реализации
демографической политики Российской Федерации"http://www.consultant.ru
3
Федеральный закон от 28.12.2017 N 418-ФЗ (ред. от 01.05.2019)"О ежемесячных
выплатах семьям, имеющим детей" http://www.pravo.gov.ru - 01.05.2019.
45
бюджетных ассигнований по сравнению с 2020 годом на 31,8 млрд. рублей, или
на 70,3 %.
Также значительное увеличение бюджетных ассигнований в 2020 году по
сравнению с 2019 годом предусматривается по федеральному проекту «Борьба с
онкологическими заболеваниями» на 87,8 млрд. рублей, или на 87 %, при этом в
2021 году предусматривается уменьшение бюджетных ассигнований по
сравнению с 2020 годом на 8,0 млрд. рублей, или на 4,2 %.
Наибольшее уменьшение бюджетных ассигнований в 2020 году по
сравнению с 2019 годом предусматривается по федеральному проекту
«Обеспечение медицинских организаций системы здравоохранения
квалифицированными кадрами» на 1,2 млрд. рублей, или на 21,1 %. В
соответствии с паспортом национального проекта «Здравоохранение»,
утвержденным президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по
стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 3 сентября
2018 г. № 10), на реализацию указанного национального проекта
предусматриваются бюджетные ассигнования на 2019 год в сумме 175,6 млрд.
рублей, на 2020 год – 264,6 млрд. рублей, на 2021 год – 256,7 млрд. рублей, что
не соответствует бюджетным ассигнованиям, предусмотренным законопроектом
на 15,7 млрд. рублей (9 %), 34,5 млрд. рублей (13,1 %) и 18,0 млрд. рублей (7 %)
соответственно.
Бюджетные ассигнования по 4 из 8 федеральных проектов не
соответствуют законопроекту (федеральный проект «Развитие детского
здравоохранения, включая создание современной инфраструктуры оказания
медицинской помощи детям» в части бюджетных ассигнований федерального
бюджета, предусмотренных на 2021 год).
Также на реализацию указанного национального проекта
предусматриваются бюджетные ассигнования консолидированных бюджетов
46
субъектов Российской Федерации на 2019 год в сумме 136,5 млрд. рублей, на
2020 год – 146,7 млрд. 791 рублей, на 2021 год – 140,1 млрд. рублей
1
.
Бюджетные ассигнования государственных внебюджетных фондов
предусматриваются на 2019 год в сумме 17,5 млрд. рублей, на 2020 год – 17,1
млрд. рублей. Кроме того, законопроектом «О бюджете Федерального фонда
обязательного медицинского страхования на 2019 год и на плановый период
2020 и 2021 годов» в рамках федерального проекта «Развитие детского
здравоохранения, включая создание современной инфраструктуры оказания
медицинской помощи детям» предусматриваются бюджетные ассигнования
ФОМС на оплату медицинской помощи женщинам в период беременности,
родов и в послеродовом периоде, а также профилактического медицинского
осмотра ребенка в течение первого года жизни на 2019 – 2020 годы в объеме по
15,9 млрд. рублей, в 2021 году – 15,6 млрд. рублей.
Бюджетные ассигнования предусматривается направить в Фонд
обязательного социального страхования в целях осуществления указанных
выплат. Согласно Методическим указаниям по разработке национальных
проектов (программ), утвержденным Председателем Правительства Российской
Федерации от 4 июня 2018 г. № 4072п-П6 (раздел 5 паспорта национального
проекта), в случае наличия межбюджетных трансфертов из соответствующего
бюджета необходимо указать отдельные строки по указанным трансфертам.
Однако в паспорте национального проекта «Здравоохранение» межбюджетные
трансферты не указаны, при этом в законопроекте в рамках данного
национального проекта предусматриваются бюджетные ассигнования на
межбюджетные трансферты (вид расходов 500).
В рамках национального проекта «Образование» на реализацию 10
федеральных проектов законопроектом предусматриваются бюджетные
ассигнования на 2019 год в сумме 103,2 млрд. рублей, на 2020 год – 117,6 млрд.
рублей, на 2021 год – 127,7 млрд. рублей.
1
Ростовская Т.К. Проблемы реализации государственных программ, связанных с
демографическим и миграционным потенциалом// Государственный советник , 2019, С.25-32