27
стране прибытия
26
.
Позиция Российской Федерации, поддержавшей миграционный пакт,
состоит в том, что в государствах массового исхода населения необходимо
создавать предпосылки для их возвращения на родину
27
.
На настоящий момент международное право разработало ряд
стандартов, на которых ориентируется национальное конституционное право
в миграционной сфере. Эти нормы содержатся как в актах ООН,
регулирующих права и свободы человека в целом (Всеобщая декларация
прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических
правах 1966 г.), так и документах этой организации, непосредственно
касающихся прав мигрантов. Так, особый статус беженцев как вынужденных
мигрантов был признан Конвенцией ООН о статусе беженцев (1951)
28
,
ратифицированной Российской Федерацией в 1993 г. Принятие
Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и
членов их семей (1990) обогатило юридический лексикон термином
«трудящийся мигрант», под которым понимается «лицо, которое будет
заниматься, занимается или занималось оплачиваемой деятельностью в
государстве, гражданином которого он или она не является» 8. Новые
принципы международного права в отношении беженцев и мигрантов были
провозглашены в «Нью-Йоркской декларации о беженцах и мигрантах»,
принятой Генеральной ассамблеей ООН 16 сентября 2016 г.
29
. Признавая
беспрецедентный уровень перемещения населения в XXI в., ООН
декларировала новый курс в связи с массовым наплывом мигрантов. В
комплекс мер, составляющих объявленный новый курс, входят действия, как
26
Добров Д. Миграционный пакт ООН расколол мировое сообщество (13.12.2018) [электронный ресурс] //
URL: https://inosmi.ru/politic/ 20181213/ 244226982.html (дата обращения: 06.02.2020)
27
Россия поддержала пакт ООН по глобальной миграции [электронный ресурс] / URL: https://
ria.ru/20181211/1547809895.html (дата обращения: 06.02.2020)
28
Конвенция о статусе беженцев (заключена в г. Женеве 28.07.1951)// Бюллетень международных
договоров. 2016. № 9. С. 6—28.
29
Нью-Йоркская декларация о беженцах и мигрантах (19 сентября 2016) [электронный ресурс]/
Официальный сайт ООН. URL:https://www.un. org/ ru/documents/decl_conv/decl_nationality.shtml (дата
обращения: 06.02.2020)
28
в интересах беженцев, так и принимающих государств. Принятие Нью -
Йоркской декларации стало основой для заключения, спустя два года,
Глобального миграционного пакта.
Отечественное конституционное право ориентируется также и нормы
европейского права. Так, в соответствии с Европейской социальной хартией
10, вступившей для России в силу с декабря 2009 г., работники-мигранты и
их семьи имеют право на защиту и помощь со стороны государств,
ратифицировавших данную хартию. Обеспечение прав мигрантов
предполагает осуществление соответствующих мер для облегчения выезда,
проезда и приема, оказание им таких работников санитарных и медицинских
услуг.
Таким образом, международное и европейское право содержат
положения, позволяющие осуществлять конституционно правовое
регулирование миграционной политики в Российской Федерации.
Данное регулирование должно исходить из положений Концепции
миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года,
утвержденной Президентом РФ, в качестве одной из задач было определено
«выполнение Россией гуманитарных обязательств в отношении
вынужденных мигрантов»
30
. Одной из целей миграционной политики было
заявлено создание миграционной ситуации, способствующей «решению
задач в сфере социально-экономического, пространственного и
демографического развития страны, повышения качества жизни ее
населения, обеспечения безопасности государства, защиты национального
рынка труда, поддержания межнационального и межрелигиозного мира и
согласия в российском обществе, а также в сфере защиты и сохранения
русской культуры, русского языка и историко-культурного наследия народов
России, составляющих основу ее культурного (цивилизационного) кода» 11.
30
Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв.
Президентом РФ)// Официальный интернет-портал правовой информации http:// www.pravo.gov.ru,
06.02.2020
29
Рассуждая о необходимости эффективного конституционно-правового
регулирования миграции, следует выделить два взаимосвязанных, но не
тождественных направления этого процесса: во-первых, обеспечение
трудовой миграции; во-вторых, регулирование вынужденной миграции.
Трудовая миграция регулируется комплексом нормативных правовых
актов Российской Федерации. Так, согласно Федеральном закону от 25 июля
2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации» «иностранные граждане пользуются правом свободно
распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и
профессию, а также правом на свободное использование своих способностей
и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом
экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных
федеральным законом»
31
. Работодатель «имеет право привлекать и
использовать иностранных работников при наличии разрешения на
привлечение и использование иностранных работников, а иностранный
гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность в случае, если
он достиг возраста восемнадцати лет, при наличии разрешения на работу или
патента. Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный
гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов
субъекта Российской Федерации, на территории которого ему выданы
разрешение на работу или патент, а также по профессии»
32
.
Федеральный закон № 1115-ФЗ содержит также положение, что
«работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и
использовать иностранных работников без разрешения на привлечение и
использование иностранных работников в нескольких случаях», например,
«если иностранные граждане прибыли в Российскую Федерацию в порядке,
31
Федеральный закон от 25.07.2002 № 115- ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.01.2016)// СПС «Консультант плюс»
32
Чхутиашвили Л.В. Проблемы трудовой миграции в современной России // Миграционное право. 2015. №
2. С. 36—39.
30
не требующем получения визы, или иностранные граждане являются
высококвалифицированными специалистами» 12. Кроме того предусмотрены
и другие основания (обучение в российском вузе, членство в семье
высококвалифицированного специалиста, привлечение на работу в Россию
коммерческой организацией)
33
.
С 23 июля 2013 г. в Федеральный закон «О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации» была введена статья 13.4.
«Особенности осуществления трудовой деятельности отдельными
категориями иностранных граждан, обучающихся в Российской Федерации
по очной форме». В соответствии с ней «иностранный гражданин,
обучающийся в Российской Федерации по очной форме в профессиональной
образовательной организации или образовательной организации высшего
образования по основной профессиональной образовательной программе,
имеющей государственную аккредитацию, имеет право осуществлять
трудовую деятельность на основании разрешения на работу»
34
.
Таким образом, российский законодатель соблюдает не только личные,
но и социально экономические права разных категорий трудовых мигрантов,
находящихся на территории Российской Федерации.
В 1993 г российский законодатель закрепил в Федеральном законе от
19 февраля 1993 № 4528-1 «О беженцах », что «беженец — это лицо, которое
не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне
обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы,
вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к
определенной социальной группе или политических убеждений находится
вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться
защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие
таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне
33
Ушкин Г.Н. Иностранные граждане как субъекты трудовых отношений // Российская юстиция. 2017. № 3.
С. 22
34
Чистякова Ю. Прием на работу иностранного студента // Трудовое право. 2016. № 12. С. 25—26.
31
страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных
событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких
опасений»
35
.
По мнению Е.А. Школяренко, «в юридической литературе
поддерживается точка зрения о том, что анализ содержания норм
действующего российского законодательства, регулирующих правовой
статус беженцев, показывает, что в целом законодательство Российской
Федерации в этой области соответствует международно-правовым
стандартам»
36
. Иначе говоря, содержание определения «беженец», процедура
получения статуса беженца, основные права и обязанности, закрепленные в
нормах Федерального закона «О беженцах», в основной своей массе
соответствуют положениям Конвенции о беженцах и Протокола к ней.
Лицо после получения статуса беженца наделяется определенным
правовым статусом, основу которого составляют права и обязанности. К
правам относится:
- право на получение услуг переводчика и получение информации о
своих правах и обязанностях, а также иной информации в соответствии с
настоящей статьей;
- право на получение содействия в оформлении документов для въезда
на территорию Российской Федерации в случае, если данные лица находятся
вне пределов территории Российской Федерации;
- право на охрану органами внутренних дел РФ в центре временного
размещения в целях обеспечения безопасности;
- право на получение содействия в направлении на профессиональное
обучение или в трудоустройстве наравне с гражданами Российской
Федерации;
35
Федеральный закон от 19.02.1993 № 45281 (ред. от 27.12.2018) «О беженцах»// Российской газете. 2016. 20
марта. № 54.
36
Школяренко Е.А. Соотношение понятий «Беженец» в российском и международном праве // Вестник
КемГУ. 2010. № 1./ URL: http://cyberle- ninka.ru/article/n/sootnoshenie-ponyatiy-bezhenets-v- rossiyskom-i-
mezhdunarodnom-prave (дата обращения: 06.02.2020).
32
- право на работу по найму или предпринимательскую деятельность
наравне с гражданами Российской Федерации;
- право на социальную защиту, в том числе социальное обеспечение,
наравне с гражданами Российской Федерации;
- право на получение содействия в устройстве детей лица, признанного
беженцем, в государственные или муниципальные дошкольные
образовательные организации и общеобразовательные организации,
профессиональные образовательные организации и образовательные
организации высшего образования наравне с гражданами Российской
Федерации
37
.
Итак, регулирование миграции с позиций конституционного права
должно учитывать нормы-принципы международного и
внутригосударственного права. Миграционная политика в Российской
Федерации обеспечивается на уровне подзаконных актов. Но отсутствие
консолидированного акта осложняет процесс право применения всего
массива нормативных правовых актов.
Сделаем вывод, что для эффективного конституционно-правового
регулирования миграционной процессов и миграционной политики на
территории Российской Федерации требуется разработка и принятие в
ближайшее время отдельного нормативного правового акта, закрепляющего
правовой статус как вынужденных, так и трудовых мигрантов, пребывающих
на территорию Российской Федерации.
1.4. Характеристика учреждений, оказывающих меры социального
обеспечения мигрантам
Иммиграция в Россию уже в течение нескольких десятилетий
37
Письмо Минобрнауки России от 14.08.2014 № 08-1081 «О направлении методических рекомендаций по
обеспечению права на получение общего образования детей, прибывающих с территории Украины»// СПС
«Консультант плюс»
33
представляет большую социальную проблему. Вопросы учета и регуляции
миграционных потоков, приток которых в Россию вот уже несколько лет
существенно не снижается, были и остаются одними из важных и, вместе с
тем, открытых. Потребность страны в дешевой рабочей силе и
необходимость компенсации естественной убыли коренного населения
восполняются в основном, за счет притока иммигрантов. Сразу же
оговоримся, что в настоящей статье понятия «мигрант» и «иммигрант» автор
не разделяет, наделяя иностранных гражданах, прибывающих в Россию с
целью трудовой, образовательной или иной деятельностью и тем и другим
обозначением, которые, согласно словарям, правильно все же называть
«иммигрант».
Возможность въезда в страну для мигрантов из государств, входивших
некогда в СССР, упрощенным порядком, а также некоторые пробелы в
российском законодательстве на фоне отсутствия единой методологии в
учете и статистического инструментария для организации наблюдения за
количеством иностранных граждан и их социальными характеристиками,
прибывающих в Россию, затрудняют точный подсчет мигрантов. А те
ведомства, в задачи которых входит оценка притока внешних мигрантов,
зачастую дают противоречивые данные, не позволяющие предельно точно
назвать общую величину иммигрантов, их демографические и социальные
характеристики. Налицо такая обезличенная миграционная масса, состоящая
из трудовых и образовательных мигрантов; людей без образования или,
напротив, имеющих хорошее образование и т. д. Понять, в данном случае,
какая же именно, часть иммигрантов сама нуждается в социальной и
культурной адаптации, а какую часть желательно адаптировать к российским
реалиям, чтобы наши дети не писали «хелб» вместо «хлеб», или не говорили
«кукуруз» вместо «кукуруза», или «халясё» вместо «хорошо», довольно
затруднительная задача.
Феномен миграции издавна привлекал исследователей. Еще в конце
34
XIX века общетеоретические основы исследования социального феномена
миграции населения были заложены Э. Равенштаймом (Georg Ravenstein).
Вслед за ним можно назвать целую плеяду исследователей, работы которых
по миграции дали развитие ряду научных направлений. Приведем некоторых
ученых, чьи исследования, внесли значительный вклад в теорию миграции,
упомянув Дробижеву Л. М. как основателя этносоциологии и исследователя
проблем межэтнических отношений; Дмитриева А. В. по конфликтогенности
миграции; Зайончковскую Ж. А. по приживаемости новоселов; Заславскую Т.
И. по теории миграционного поведения; Ивахнюк И. В. по миграционной
политике; Ионцева В. А. по проблемам международной миграции; Леденеву
В. Ю. по социокультурной адаптации мигрантов; Мукомеля В. И. по
этнодемографии и миграционной политике; Назарову Е. А. по особенностям
современных миграционных процессов; Переведенцева В. И. по проблемам
миграции и демографии; Рыбаковского Л. Л. по истории и теории миграции,
включая адаптацию как одну из стадий миграционного процесса; Рязанцева
С. В. по демографии и миграции населения; Соболеву С. В. по проблемам
демографии и геополитики; Староверова В. И. по социологии села; Хабриеву
Т. Я. комплексным проблемам этничности и межнациональных отношений и
др
38
.
Несмотря на значительный интерес исследователей к теме миграции,
глубокую проработку отдельных вопросов и приращение знаний по теории
миграции, ряд проблем все же остается вне исследовательской плоскости или
требуют более системного осмысления. Это можно отнести и к адаптации
мигрантов. Как отмечает В. Ю. Леденева, «научные знания о феномене
адаптации и интеграции мигрантов фрагментарны, затрудняют разработку
научно-обоснованных программ для решения остро стоящих проблем
социокультурной адаптации мигрантов и требуют системного
Рыбаковский Л. Л. история и теория миграции населения. Кн. 3: теория трёх стадий миграционного
процесса. М.: Экон-Информ, 2019. 218 с.
35
социологического осмысления»
39
.
На практическом уровне за последние годы было немало сделано для
решения ряда миграционных вопросов, в том числе перевод миграционных
потоков из состояния стихийности и, подчас, неконтролируемости, в
управляемое русло; совершенствование их контроля и т. д. Была принята
программа «Реализация государственной национальной политики»
40
, в
рамках которой утверждена подпрограмма «Социально-культурная
адаптация и интеграция мигрантов в Российской Федерации», целью которой
определено «создание условий для успешной социальной и культурной
адаптации и интеграции мигрантов в российское общество». Кроме этого,
была проведена реформа в органах, учитывающих мигрантов, и полномочия
федеральной миграционной службы переданы МВД, а сама же миграционная
служба упразднена; создан центр в Сахарово, где осуществляется прием
документов от иностранных граждан для оформления патентов на работу,
введено обязательное тестирование на знание русского языка и истории
России.
Учет мигрантов и контроль их пребывания в значительной степени
приведены в нормативный порядок, хотя нужно признать, что ряд проблем
все же остаются нерешенными. Например, ожидания, относительно введения
обязательного тестирования мигрантов не принесло нужного эффекта. У
большинства трудовых мигрантов довольно низкий уровень образования,
они «не имеют опыта жизни в инокультурной среде, не владеют русским
языком даже на элементарном разговорном уровне»
41
. Это подтвердилось, в
частности, полученными эмпирическими данными в ходе проведенных
весной 2019 года социологических опросов в Москве, Пензе и Тамбове.
39
Леденева В. Ю. Социальная адаптация и интеграция мигрантов в современном российском обществе.
автореферат дисс. ... доктора социологических наук. М., 2014. 44 с.
40
Постановление Правительства РФ от 29.12.2016 N 1532 (ред. от 29.03.2019) «Об утверждении
государственной программы Российской Федерации «Реализация государственной национальной
политики».
41
Там же. С. 6-7.
36
Тогда в ходе пилотного исследования были опрошены 114 мигрантов из
ближнего и дальнего зарубежья, проживающих в России более трех лет.
Часть из них прибыла в страну с целью работы (41%), почти половина
опрошенных, а точнее 47% указали учебу в качестве своей цели иммиграции.
Брак с иностранцем (9%) и воссоединение с семьей (7%) были указаны в
качестве других причин иммиграции. Примечательно, что респонденты,
приехавшие в Россию для обучения, в целом оценили свое владение русским
языком как «хорошо» (45%), а трудовые мигранты - как «нормально» (39%) и
дополнительно отметили, что «мне хватает для общения» (39%)
42
.
По-прежнему остается весьма актуальной проблема социокультурной
адаптации иммигрантов. Теоретическое понимание сущности и содержания
феномена адаптации исследовано отечественными учеными с разных
позиций - демографии, экономики, социологии, психологии, политики. На
практическом уровне попытка решения вопросов адаптации мигрантов была
предпринята вместе с разработкой проекта федерального закона «Об
адаптации мигрантов». В рамках реализации государственной национальной
политики была подготовлена подпрограмма «Социально-культурная
адаптация и интеграция мигрантов в Российской Федерации» (в ред. от
29.03.2019) целью которой определено создание условий для успешной
социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов в российское
общество. С принятием программы ожидалось, что ее внедрение
способствует:
- увеличению количества участников мероприятий, направленных на
социальную и культурную адаптацию и интеграцию мигрантов (до 1,5 тыс.
человек ежегодно к 2025 году);
- увеличению доли иностранных граждан, успешно сдавших экзамен по
русскому языку, истории России и основам законодательства Российской
42
Постановление Правительства РФ от 29.12.2016 N 1532 (ред. от 29.03.2019) “Об утверждении
государственной программы Российской Федерации “Реализация государственной национальной
политики”.