26
(физических, половых, и т.д.), необходима дифференциация
правосубьектности безработных граждан. Поэтому закон для некоторых
категорий граждан (молодежь, инвалиды, матери малолетних детей, детей-
инвалидов и др.), нуждающихся в социальной защите, устанавливает
дополнительные гарантии, предусмотренные целевыми программами
содействия занятости.
В отличие от правосубьектности работника, когда интересы работника
в трудовых правоотношениях может представлять другое лицо, т.е. налицо
разъединение правоспособности и дееспособности работника, интересы
безработного в правоотношениях по трудоустройству представлять никто не
может, поэтому правоспособность и дееспособность безработного лица не
могут быть разъединены.
Правосубъектность зарегистрированных безработных (безработных в
узком смысле) позволяет им быть участниками двух видов правоотношений
по трудоустройству, возникающих между безработным и органом службы
занятости; между безработным и конкретным работодателем при обращении
к нему по направлению органов службы занятости.
Фактические безработные (безработные в широком смысле), т.е.
официально не зарегистрированные в качестве таковых в органах службы
занятости, могут быть участниками только правоотношений по
трудоустройству у данного работодателя. Их правосубъектность совпадает
по содержанию и условиям с правосубъектностью работника.
27
Глава 2. Нормативно-правовые основы социальной
защиты безработных граждан в современной России
2.1. Правовое регулирование социальной защиты граждан от
безработицы
Снизить и нейтрализовать отрицательные последствия, с которыми
сталкиваются безработные, возможно путём создания эффективной системы
защиты граждан от безработицы. В основе указанной системы лежит
нормативно-правовая база. В настоящее время с точки зрения практического
применения российское законодательство содержит определенные
неточности, которые выступают причиной ущемления конституционных
прав граждан. Не исключением является и законодательство в сфере
социальной защиты граждан от безработицы. Обращаясь в органы службы
занятости, гражданин сталкивается со многими проблемами, касающимися
приобретения статуса безработного, выплаты пособия по безработице и
другие.
Нормативно-правовая база в сфере социальной защиты граждан от
безработицы представлена совокупностью международных и национальных
актов.
Международные правовые акты о занятости можно классифицировать
на следующие виды:
- универсальные конвенции и декларации;
- конвенции и рекомендации МОТ;
- акты региональных межправительственных организаций.
Во многих международных нормативно-правовых актах
провозглашается право на труд и защиту от безработицы. К таковым относят:
- Всеобщую декларацию прав человека (1948 г.)
20
,
20
Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Российская
газета. 1995. № 67.
28
- Международный пакт «Об экономических, социальных и культурных
правах» (1966 г.)
21
.
В указанных актах определены основные гарантии и компенсации,
предоставляемые безработным гражданам.
В свою очередь, конвенции и рекомендации МОТ о занятости
подразделяются на акты, касающиеся:
1) политики в области занятости – Конвенция № 122
22
и Рекомендация
№ 122 о политике в области занятости от 1964 г.
23
; Рекомендация № 169 1984
г. о политике в области занятости (дополнительные положения)
24
; Конвенции
№ 159 о профессиональной реабилитации и занятости инвалидов от 1983 г.
25
;
Рекомендация №168 о профессиональной реабилитации и занятости
инвалидов от 1983 года
26
; Рекомендация № 99 о профессиональной
реабилитации инвалидов от 1955 г.
27
; Конвенция № 168
28
и Рекомендация №
176 от 1988 г. о содействии занятости и защите от безработицы
29
; Конвенция
№181
30
и Рекомендация № 188 от 1997 г. о частных агентствах занятости
31
;
Рекомендация № 189 от 1998 г. об общих условиях для стимулирования
21
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Принят Генеральной
Ассамблеи от 16 декабря 1966 года) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций,
заключенных с иностранными государствами. 1978. Вып. XXXII. С. 36.
22
Конвенция Международной организации труда № 122 о политике в области занятости (Женева, 9 июля
1964 г.) // СПС «Гарант».
23
Рекомендация № 122 «О политике в области занятости» // СПС «Гарант».
24
Рекомендация № 169 Международной организации труда «О политике в области занятости» // СПС
«Гарант».
25
Конвенция № 159 Международной организации труда «О профессиональной реабилитации и занятости
инвалидов» (Заключена в г. Женеве 20.06.1983) // СПС «Гарант».
26
Рекомендация № 168 Международной организации труда «О профессиональной реабилитации и занятости
инвалидов» // СПС «Гарант».
27
Рекомендация № 99 Международной организации труда «О переквалификации инвалидов» // СПС
«Гарант».
28
Конвенция МОТ № 168 «О содействии занятости и защите от безработицы» // СПС «Гарант».
29
Рекомендация № 176 Международной организации труда «О содействии занятости и защите от
безработицы» // СПС «Гарант».
30
Конвенция МОТ № 181 «О частных агентствах занятости» // СПС «Гарант».
31
Рекомендация № 188 Международной организации труда «О частных агентствах занятости» // СПС
«Гарант».
29
создания рабочих мест на малых и средних предприятиях
32
; Рекомендация №
198 от 2006 г. о трудовом правоотношении
33
;
2) страхования от безработицы – Конвенция № 158
34
и Рекомендация №
166 от 1982 г. о прекращении трудовых отношений
35
;
3) обеспечении занятости в условиях глобализации – Декларация о
социальной справедливости в целях справедливой глобализации от 2008 г.
36
;
Глобальный Пакт о рабочих местах от 2009 г.
37
Акты региональных межправительственных организаций о занятости
также можно классифицировать по нескольким основаниям. Ввиду того
обстоятельства, что РФ-член ОБСЕ, представляется целесообразным
проанализировать европейское трудовое законодательство о занятости
населения.
В общем и целом, нормативные акты ЕС о занятости делятся на
несколько групп:
1) социальная политика (Резолюции Совета: о программе действий по
вопросам занятости от 22 декабря 1986 г.; о деятельности Сообщества в
сфере устранения безработицы от 12 июня 1982 г.; о содействии занятости
молодежи от 23 января 1984 г.; о роли местных органов власти в сфере
борьбы с безработицей от 7 июля 1984 г.; Решения Совета: об основных
направлениях политики в сфере занятости от 15 июля 2008 г. 2008/618/ЕС; об
основных направлениях политики занятости от 7 июля 2009 г. 2009 г. ЕС);
2) стимулирование занятости (Решения Совета: об установлении общих
принципов для осуществления политики подготовки профессиональных
32
Рекомендация № 189 «Об общих условиях для стимулирования создания рабочих мест на малых и
средних предприятиях» // СПС «Гарант».
33
Рекомендация № 198 Международной организации труда «О трудовом правоотношении» // СПС
«Гарант».
34
Конвенция МОТ № 158 «О прекращении трудовых отношений по инициативе работодателя» // СПС
«Гарант».
35
Рекомендация МОТ № 166 «Рекомендация о прекращении трудовых отношений по инициативе
работодателя» // СПС «Гарант».
36
Декларация МОТ о социальной справедливости в целях справедливой глобализации (принята
Международной конференцией труда на ее 97-й сессии, Женева, 10 июня 2008 г.) // СПС «Гарант».
37
Выход из кризиса: Глобальный пакт о рабочих местах (Принят в г. Женеве 19.06.2009 на 98-ой сессии
Генеральной конференции МОТ) // СПС «Гарант».
30
кадров от 2 апреля 1963 г. 63/266/ЕС; О создании Европейского центра
развития профессионального образования от 10 февраля 1975 г. ЕЕС № 3/75);
3) зашита трудовых прав работников (Директива ЕС о переходе права
собственности на предприятие от 12 марта 2001 г. № 2001/23/ЕС).
Проблемы политики занятости впервые стали предметом рассмотрения
МОТ в 1964 г.; в результате была принята Конвенция № 12219
38
.
Анализ указанных выше актов международного уровня позволяет
заключить, что в структуре политики занятости принято выделять:
- цели;
- меры, которые группируются на общие и специальные (общие же
меры, в свою очередь, подразделяются на краткосрочные и долгосрочные;
кроме того, предусматривается деление мер по субъекту – действия, которые
осуществляют работники, работодатели, их организации).
Направленность политики занятости также зависит и от
экономического развития того или иного государства – так, для
развивающихся стран в актах МОТ предусматривается особая система мер.
Политика в сфере занятости направлена на достижение следующих
целей:
- обеспечение работы для всех, кто готов приступить к работе и ищет
работу;
- такая работа была как можно более продуктивной;
- существовала свобода выбора занятости и самые широкие
возможности для каждого работника получить подготовку и использовать
свои навыки и способности для выполнения работы, к которой он пригоден,
независимо от расы, цвета кожи, пола, религии, политических взглядов,
иностранного или социального происхождения.
Эта политика должна учитывать, как указывается в Конвенции и
Рекомендации МОТ, надлежащим образом стадию и уровень экономического
38
Конвенция № 132 Международной организации труда «Об оплачиваемых отпусках (пересмотренная в
1970 году)» (принята в г. Женева 24.06.1970 на 54-ой сессии Генеральной конференции МОТ) // СПС
«Гарант».
31
развития и взаимную связь между целями в области занятости и другими
экономическими и социальными целями, и она осуществляется с помощью
методов, соответствующих национальным условиям, и практик.
Для достижения данных целей МОТ предусматривает целую систему
методов, которые осуществляет государство:
- определяет и периодически пересматривает в рамках
координированной экономической и социальной политики меры, которые
необходимо принять для достижения целей;
- предпринимает такие шаги, какие могут быть необходимы для
применения этих мер, включая, в тех случаях, когда это целесообразно,
разработку программ.
Все меры в сфере политики занятости нужно подразделить на общие и
специальные меры. Так, проблемы занятости, возникающие в результате
колебаний уровня экономической активности или структурных изменений и
особенно в результате недостаточного уровня активности, следует решать
посредством общих мер экономической политики и специальных мер,
непосредственно связанных с занятостью отдельных работников или
категорий работников.
К общим долгосрочным мерам Конвенция и Рекомендация МОТ
относят меры, которые должны содействовать непрерывному росту
экономики при разумной степени устойчивости, что создает наилучшие
условия для успешного осуществления специальных мер в области
занятости.
В свою очередь, должны предусматриваться и приниматься меры
краткосрочного характера по предупреждению возникновения широкой
безработицы или неполной занятости, связанной с недостаточным уровнем
экономической активности, а также по нейтрализации инфляционного
давления, связанного с отсутствием равновесия на рынке занятости. В
периоды, когда существуют или могут возникнуть эти явления, должны
приниматься меры в целях повышения или, в соответствующих случаях,
32
понижения частного потребления, частных капиталовложений и (или)
текущих правительственных расходов или правительственных
капиталовложений.
Кроме того, в актах МОТ формулируются и специальные меры по
устранению сезонных колебаний занятости. В частности, должны быть
приложены соответствующие усилия с тем, чтобы распределить спрос на
сезонные продукты и услуги работников, занятых на сезонных работах, более
равномерно на весь год или обеспечить дополнительную работу для таких
работников.
Меры в международном плане в интересах содействия целям занятости
выражаются в следующих формах: государства при содействии в
соответствующих случаях межправительственных и других международных
организаций должны сотрудничать в разработке международных
мероприятий, направленных на содействие целям занятости, и должны в
своей внутренней экономической политике стремиться избегать таких мер,
которые бы отрицательно сказывались на положении в области занятости и
на общей экономической стабильности в других странах, включая
развивающиеся страны.
В связи с вступлением в силу новых международных нормативных
актов, особенно по вопросам регулирования труда отдельных категорий
работников, необходимо было пересмотреть и политику занятости, что
привело к принятию Рекомендации МОТ № 169 от 1984 г.21, в соответствии
с которой государства должны принимать меры, отвечающие потребностям
всех категорий лиц, часто испытывающих трудности в поисках стабильной
работы, таких как некоторые группы женщин и молодых работников,
инвалиды и пожилые работники, лица, продолжительное время не имеющие
работы, и работники-мигранты, находящиеся на законном основании на
территории этих государств. Данные меры могли бы, в частности, включать:
доступное для всех общее образование, создание системы подготовки кадров,
связанной с системой образования и миром труда; службы профессиональной
33
ориентации и трудоустройства, программы создания приносящей доход
занятости в конкретных районах, местностях или отраслях; программы
адаптации к структурным изменениям; меры по непрерывной подготовке и
переподготовке кадров
39
.
Проанализировав международное законодательство о защите граждан
от безработицы, перейдем к изучению национальных российских актов.
Российское федеральное законодательство о занятости и трудоустройстве
представляет собой систему нормативных актов, основанную на
Конституции РФ
40
, которая в ст. 37 провозглашает свободу труда, а также
право каждого на защиту от безработицы. Ведущую роль в этой системе
играет уже указанный нами ранее Закон РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О
занятости населения в Российской Федерации».
Правовой механизм государственной политики в области занятости и
трудоустройства состоит из норм двух групп. Первая группа направлена на
защиту работников от незаконных увольнений и выплате денежных сумм
компенсационного характера, а вторая группа непосредственно регулирует
занятость, трудоустройство, льготы и гарантии.
Статья 37 Конституции РФ закрепляет исходные положения, лежащие
в основе правового регулирования труда.
Следующим по юридической иерархии источником в сфере социальной
защиты безработных являются законы РФ, среди которых следует отдельно
выделить кодифицированный акт – ТК РФ, которым регламентированы
отдельные положения, например, то, что в порядке исключения средний
месячный заработок сохраняется за работником в течение четвертого, пятого
и шестого месяцев со дня увольнения по решению органа службы занятости
39
Пашоян Р.О. Безработица как угроза национальной безопасности // В сборнике: Правовые, социально-
экономические, психологические аспекты обеспечения национальной безопасности Материалы III
Всероссийской с международным участием студенческой научно-практической конференции. Отв. ред. Н.В.
Голохвастова. 2018. С. 106-112.
40
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.: по сост. на 21 июля 2014 г. // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2014. №31. Ст. 4398.
34
населения при условии, если в месячный срок после увольнения работник
обратился в этот орган и не был им трудоустроен (ст. 318).
Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» является
основным нормативно-правовым актом в сфере занятости населения.
Указанный выше закон определяет правовые, экономические и
организационные основы государственной политики содействия занятости
населения, в том числе гарантии государства по реализации
конституционных прав граждан РФ на труд и социальную защиту от
безработицы.
Закон РФ «О занятости населения в РФ» определяет правовые,
экономические и организационные основы государственной политики
содействия занятости населения, в том числе гарантии государства по
реализации конституционных прав граждан на труд и социальную защиту от
безработицы. В законе дается определение занятости как деятельности
граждан, связанной с удовлетворением личных и общественных
потребностей, не противоречащей законодательству и приносящей,
заработок.
Правовые меры в сфере занятости и обеспечении трудоустройства
сосредоточены также в нормативных подзаконных актах Президента РФ,
Правительства РФ, иных федеральных органов государственной власти и
управления.
Так, например, Указ Президента РФ «О мероприятиях по реализации
государственной социальной политики» от 7 мая 2012 года № 597 определяет
комплекс мер, направленных на создание условий для совмещения
женщинами обязанностей по воспитанию детей с трудовой занятостью,
включая мероприятия по организации профессионального обучения женщин,
находящихся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста
трех лет и т.д.
41
41
О мероприятиях по реализации государственной социальной политики: указ Президента РФ от 7 мая 2012
г. № 597 // СПС «Гарант».
35
Порядок исчисления среднего заработка для определения размера
пособия по безработице и стипендии, выплачиваемой гражданам в период
профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации
по направлению органов службы занятости, утвержденный постановлением
Минтруда РФ от 12 августа 2003 г. № 62
42
необходим в двух случаях:
- для определения размера пособия по безработице, в том числе в
период временной нетрудоспособности безработного и в период участия
безработного в общественных работах;
- для определения размера стипендии в период профессиональной
подготовки, повышения квалификации, переподготовки по направлению
органов службы занятости, в том числе в период временной
нетрудоспособности.
В федеральном законодательстве также существует ряд актов,
регулирующих положение отдельных лиц, признанных в установленном
порядке безработными: работников районов Крайнего Севера и
приравненных к ним местностей; граждан, пострадавших от Чернобыльской
аварии; лиц, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной
системы; и другие, содержащие также нормы об обеспечении занятости этих
категорий граждан
43
.
Итак, на уровне федерального законодательства сосредоточен
основной массив нормативно-правовых актов, направленных на решение
проблем занятости и снижения уровня безработицы в РФ.
Нормативные акты, принимаемые на уровнях субъектов РФ, не могут
ухудшать положение безработных граждан, они призваны либо
конкретизировать определенные в федеральных законах положения, либо
42
Об утверждении Порядка исчисления среднего заработка для определения размера пособия по
безработице и стипендии, выплачиваемой гражданам в период профессиональной подготовки,
переподготовки и повышения квалификации по направлению органов службы занятости: постановление
Минтруда РФ от 12 августа 2003 г. № 62 // СПС «Гарант».
43
Маслова Е.В. Рынок труда и регулирование занятости: развитие профессиональных компетенций и
способности трудоустройства молодых специалистов: монография / Е.В. Маслова, Воронежский
государственный университет. Воронеж, 2017. С.38.