36
предусматривать дополнительные гарантии, закреплять дополнительные
права граждан, признаваемых безработными.
Отдельные субъекты принимают свои законы «О занятости населения»,
например, в Республике Коми с 2006 года действует закон «О некоторых
вопросах в области занятости населения на территории Республики Коми»
44
,
утвердивший органы государственной власти и их полномочия в области
занятости населения на территории Республики Коми, предусматривает
создание условий для обеспечения самозанятости безработных граждан в
виде единовременной финансовой помощи при государственной регистрации
в качестве юридического лица, индивидуального предпринимателя либо
крестьянского (фермерского) хозяйства, а также единовременной
финансовой помощи на подготовку документов для соответствующей
государственной регистрации.
В целях обеспечения дополнительных гарантий гражданам,
испытывающим трудности в поиске работы, реализации ими права на труд,
на уровне субъектов принимаются специальные нормативные акты,
например, в Московской области и в Краснодарском крае приняты законы «О
квотировании рабочих мест» для приема на работу инвалидов.
В Кировской области существует закон «О социальной адаптации лиц,
освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы»
45
, цель
которого - создание комплекса мероприятий, «направленных на
приспособление лиц, освобожденных из учреждений уголовно-
исполнительной системы, к принятым в обществе правилам и нормам
поведения, оказание им социальной помощи, защиту прав и законных
интересов данной категории лиц».
В Тюменской области основные направления в сфере занятости и
трудоустройства предусмотрены постановление Правительства Тюменской
44
О некоторых вопросах в области занятости населения на территории Республики Коми: закон Р. Коми от
06 октября 2006 года № 70-РЗ // СПС «Гарант».
45
О социальной адаптации лиц, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы: закон
Кировской области от 01 декабря 2011 г. № 98-ЗО // Сборник основных нормативных правовых актов
органов государственной власти Кировской области. 2012. № 1(139) (часть 1). Ст. 4839.
37
области от 22.12.2014 г. № 651-п «Об утверждении государственной
программы Тюменской области «Основные направления развития в области
содействия занятости населения, трудовых и иных непосредственно
связанных с ними отношений» до 2020 года»
46
.
Итак, международный правовой уровень регулирования процессов
занятости представляет собой важный с позиции опыта мирового сообщества
источник рекомендаций для развития внутригосударственного
законодательства в данной сфере. Международное законодательство по
вопросам занятости и трудоустройства носит преимущественно общий
рекомендательный характер и не является общеобязательным для государств,
однако при разработке нормативных актов о содействии занятости и
снижении безработицы, государственных программ в данной сфере каждое
государство в той или иной мере обязано учитывать положения приведенных
выше международных документов.
Институт занятости носит комплексный характер, поскольку включает
нормы государственного, административного, гражданского, трудового,
финансового, налогового, права социального обеспечения и других.
Занятость и трудоустройство непосредственно регулируют деятельность
граждан, связанную с удовлетворением личных и общественных
потребностей. Правовое регулирование занятости населения в РФ ныне
представлено большим числом нормативных актов. Базовым в этой сфере
отношений является Закон РФ «О занятости населения в Российской
Федерации». Основными понятиями данного правового института являются
«занятость», «занятые граждане», «подходящая работа», «безработные
граждане». Таким образом, важно отметить, что трудоустройство служит
юридической гарантией реализации прав граждан в сфере труда и занятости.
Прежде всего, оно выступает гарантией реализации права на труд.
Трудоустройство является также гарантией осуществления права граждан на
46
Об утверждении государственной программы Тюменской области «Основные направления развития в
области содействия занятости населения, трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений»
до 2020 года : Постановление Правительства Тюменской области от 22.12.2014 г. № 651-п // СПС «Гарант».
38
защиту от безработицы, права на полную, продуктивную и свободно
избранную занятость и иных.
2.2. Защита самозанятых граждан от безработицы
Существенной проблемой в настоящее время является тот факт, что
самозанятые граждане, не так давно получившие закрепление своего
правового статуса, практически не защищены от безработицы. Рассмотрим
этот вопрос подробнее.
Потери бюджета в части затрат на выплаты по пособиям по
безработице являются достаточно существенными. Согласно действующего
законодательства выплаты по таким пособиям могут производиться до трех
лет (36 месяцев) с максимальной ежемесячной суммой 4900 рублей.
Несложно посчитать потери бюджета, в случае если все потенциально
безработные граждане обратятся за пособием по безработице. Косвенно
бюджет несет потери, связанные с администрированием таких граждан за
счет содержания специалистов службы занятости. При этом все понимают, в
том числе и на государственном уровне, что обеспечить все население
рабочими местами посредством работодателя-предприятия невозможно.
Следовательно, экономически активные граждане вынуждены зарабатывать
себе самостоятельно на жизнь на свой страх и риск. В настоящее время по
данным статистики более 20 млн. человек, получают доход от своей
деятельности без трудового договора, образования юр. лица или даже
регистрации ИП. И возник вопрос кто же это такие экономически активные
граждане, оказывающие услуги населению без договора или регистрации?
Появился термин «самозанятость».
Проблема «самозанятости» появилась не внезапно и не в связи с
возникновением экономического кризиса
47
. Она существовала всегда, так как
такая категория услуг как няни, индивидуальный уход за пожилыми людьми,
47
Карпова Т. Ю., Арбаев Г. Самозанятость в Российской Федерации: проблемы и пути развития // Проблемы
экономики и юридической практики. 2017. № 6. С. 96.
39
домработницы, репетиторы всегда была достаточно востребована. При этом в
настоящее время добавились новые профессии, которые в отличие от выше
указанных, являются более доходными: программисты, копирайтеры,
фрилансеры.
По данным Росстат по состоянию на 01.08.2017 каждая четвертая
зарплата в России – «черная», а задолженность работодателей по оплате
труда по «белой» зарплате составляет почти 3,5 миллиарда рублей.
Впервые на государственном уровне данная проблема была озвучена в
2015 году Председателем Правительства России Д.А. Медведевым, который
заявил о необходимости установления специальных механизмов учета
налогообложения «самозанятых» граждан в целях заставить десятки
миллионов экономически-активных граждан платить государству долю
своего дохода
По поручению Правительства Минюст разработал поправки в закон о
занятости. Документ предлагает внести изменения в ст. 2 закона РФ «О
занятости населения в Российской Федерации» в части определения
критериев, разграничивающих понятие «самозанятые граждане» и
индивидуальные предприниматели. Для разработки новых законодательных
норм привлечены специалисты Минэкономразвития, Минтруда и Минфина.
В анонсе законопроекта Минюст предлагает критерии, которые будут
положены в основу разграничения указанных групп граждан и выделения
самостоятельной группы граждан – «самозанятых». «Самозанятым» будет
считаться гражданин, который обладает следующими правовыми
признаками:
- на свой риск самостоятельно осуществляет основанную на личном
трудовом участии деятельность по оказанию услуг, выполнению работ для
других физических лиц;
- указанная деятельность предполагает систематическое извлечение
прибыли;
40
- гражданин не должен быть зарегистрирован в качестве
индивидуального предпринимателя;
- гражданин не имеет наемных работников.
В период экономического кризиса финансов не хватает не только
государственному сектору, но и частному. И, тогда как государство ищет
новых субъектов налогообложения для пополнения бюджета следует
учитывать и интересы самих субъектов налогообложения. Бизнесу
необходимо предложить, как минимум приемлемые условия для выхода из
тени. Такие условия для «самозанятых», которые захотят работать открыто,
были предложены в виде льгот при регистрации и «налоговых каникул» на 2-
3 года.
Законодатель внес поправки в Налоговый кодекс (далее по тексту – НК
РФ) Федеральным законом от 30.11.2016 № 401-ФЗ, которым определил
порядок администрирования в отношении «самозанятых» граждан:
постановку на учет, исчисление и уплата налога, порядок предоставления
отчетности
48
.
В соответствии с данным законодательством на 2017-2018 гг. от
обложения налогом на доходы физических лиц освобождены только три
категории «самозанятых» (п.70 ст. 217 НК РФ). Это те, кто занимается:
- присмотром и уходом за детьми, больными лицами, лицами,
достигшими возраста 80 лет, а также за иными лицами, нуждающимися в
постоянном постороннем уходе по заключению медицинской организации;
- репетиторством;
- уборкой жилых помещений, ведением домашнего хозяйства.
При этом доходы таких «самозанятых», поставленных на налоговый
учет, не облагаются взносами во внебюджетные фонды (пп.3 п. 3 ст. 422 НК
РФ).
48
О внесении изменений в части первую и вторую Налогового Кодекса Российской Федерации и отдельные
законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон // Собрание законодательства РФ. 2018.
№ 1 (Часть I), ст. 20.
41
Согласно статистическим данных ФНС РФ на конец мая 2017 года, по
всей России было подано только 40 уведомлений о получении статуса
«самозанятых»
49
. Массовой легализации бизнеса не произошло. Налоговая
амнистия не вызвала особого интереса у миллиона «самозанятых» граждан
так как по мнению авторов не совсем понятны последующие действия
государства в отношении таких объектов налогообложения после окончания
срока «налоговых каникул». Ничего хорошего закон в таком виде для
«самозанятых» не несет, он отвечает лишь интересам государства, которое
таким образом планирует получить дополнительные средства в бюджеты
всех уровней. В качестве преимущества выхода из тени для «самозанятых»
государство обещает разве что очистку совести. В таком виде закон будет
работать только при усилении административной или даже уголовной
ответственности за нарушение законодательства. А это опять вопросы
администрирования, увеличения расходов на контролирующие органы. На
сколько будут сопоставимы доходы от регистрации «самозанятых» и
расходы администрирования вопрос спорный.
Никто ни спорит, что выводить из тени бизнес необходимо, так как
такие бизнесмены достаточно широко пользуются социальной поддержкой
государства в виде бесплатного лечения, обучения, получения различных
материальных пособий.
По мнению авторов, поставленные вопросы должны привести к
изменению всей законодательной базы, а не только в части налогообложения.
«Самозанятые» граждане должны получить не только льготы и
освобождения, при регистрации, но и понятный механизм социальной
поддержки в будущем.
В рамках региональных программ субъекты Российской Федерации за
счет средств собственных бюджетов осуществляют дополнительные меры в
сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, а также по
49
Отчет по форме №1 ИП (2017 год) [Электронный ресурс]
https://www.nalog.ru/rn77/related_activities/statistics_and_analytics/forms/6427758/ (Дата
обращения 23 августа 2019 г.).
42
социальной поддержке граждан. К ним, в частности, относится содействие
развитию малого предпринимательства и самозанятости граждан
50
.
К одной из мер, способствующих снятию напряженности на рынке
труда, отнесено содействие развитию малого предпринимательства и
самозанятости. Такое содействие осуществляется путем предоставления
гражданам государственных субсидий на открытие собственного дела в
рамках целевых региональных программ. Но насколько эффективна такая
поддержка малого предпринимательства в современных экономических
условиях? Полагаем, что поставленный вопрос является дискуссионным.
Дело не только в том, что получение государственной субсидии
безработными гражданами – процедура длительная, требующая
обязательного выполнения ряда условий и требований, а установленная и
действующая ныне денежная выплата в рамках государственной поддержки
незначительна. Полагаем, что сложившееся представление о безвозмездности
полученных средств является заведомо ошибочным, поскольку в ряде
случаев указанная субсидия подлежит возврату в государственный бюджет.
Далее предпринята попытка проанализировать правовые аспекты и
некоторые, на наш взгляд, требующие детального рассмотрения вопросы
правоприменительной практики по обозначенной в настоящей статье теме
дискуссии.
Правовой механизм (порядок, размер и условия предоставления)
государственной субсидии безработным гражданам с целью поддержки
малого предпринимательства закреплен в Законе РФ «О занятости населения
в Российской Федерации», в соответствующих Правилах (далее —
Правила)
51
, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 31 декабря
2008 г. № 1089, а также в правовых актах, действующих на территории
50
Закон города Москвы от 01.10.2008 № 46 «О занятости населения в городе Москве» // СПС «Консультант
Плюс»
51
Правила предоставления субсидий из федерального бюджета субъектов Российской Федерации на
реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда
субъектов Российской Федерации». Утверждены Постановлением Правительства РФ от 31.12.2008 № 1089
«О дополнительных мероприятиях, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 2. Ст. 266.
43
конкретного субъекта Российской Федерации. Следует отметить, что
приказом Министерством труда и социальной защиты РФ от 24.12.2013 №
773-н8 утвержден федеральный государственный стандарт предоставления
указанной услуги.
52
Согласно Правилам получателями субсидии на открытие собственного
дела могут быть только граждане, зарегистрированные в качестве
юридического лица — индивидуального предпринимателя либо
крестьянского (фермерского) хозяйства, признанные в установленном
порядке безработными, прошедшие профессиональное обучение или
получившие дополнительное профессиональное образование по
направлению органов службы занятости. Территориальные органы службы
занятости населения (центры занятости населения) в качестве
государственной услуги предлагают гражданам, решившим открыть свой
бизнес, пройти специальные курсы обучения основам предпринимательской
деятельности, в рамках которых обучающиеся приобретают навыки
составления бизнес-планов, необходимых для получения субсидии. Кроме
этого, в рамках данной услуги безработный гражданин может ознакомиться с
психологическими аспектами предпринимательской деятельности, получить
информацию о направлениях деятельности структур поддержки субъектов
малого и среднего предпринимательства или соответствующих
специалистов, местах их нахождения, номерах телефонов для справок, адреса
специальных сайтов в сети Интернет.
Желающий открыть свой бизнес должен подать заявление в
соответствующий орган службы занятости (центр занятости населения) о
предоставлении ему субсидии (единовременной финансовой помощи при
52
Об утверждении федерального государственного стандарта государственной услуги по содействию
самозанятости безработных граждан, включая оказание гражданам, признанным в установленном порядке
безработными, и гражданам, признанным в установленном порядке безработными, прошедшим
профессиональное обучение или получившим дополнительное профессиональное образование по
направлению органов службы занятости, единовременной финансовой помощи при их государственной
регистрации в качестве юридического лица, индивидуального предпринимателя либо крестьянского
(фермерского) хозяйства, а также единовременной финансовой помощи на подготовку документов для
соответствующей государственной регистрации : Приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 24
декабря 2013 г. N 773н // СПС «Консультант Плюс».
44
государственной регистрации в качестве юридического лица,
индивидуального предпринимателя либо крестьянского (фермерского
хозяйства)) с одновременным предоставлением паспорта, документа
кредитной организации, удостоверяющей открытие соответствующего счета
с указанием необходимых реквизитов. Но главное,– это разработанный
бизнес-план с описанием планируемого вида предпринимательской
деятельности и количества рабочих мест, которые планируется создать
безработным гражданином, открывающим собственное дело для
трудоустройства граждан, также признанными в установленном порядке
безработными. Кроме того, за счет средств соответствующего субъекта РФ
может быть оказана единовременная финансовая помощи на подготовку
документов для соответствующей государственной регистрации.
В случае положительного решения будущий предприниматель
заключает с органом службы занятости (центром занятости населения)
договор о предоставлении финансовой помощи на организацию своего
бизнеса. В договоре о предоставлении субсидии на открытие бизнеса
предусматривается, как правило, дополнительная обязанность
индивидуального предпринимателя, юридического лица, крестьянско-
фермерского хозяйства: в случае увольнения работника, трудоустроенного на
созданное рабочее место, известить об этом орган службы занятости и
принять другого безработного гражданина на освободившееся рабочее место.
Говоря о направлениях расходования полученной субсидии, следует
отметить, что в Правилах они не зафиксированы. Это означает, что будущие
предприниматели самостоятельно определяют цели, на которые будут
потрачены денежные средства
53
. Главное, чтобы они были отражены в
бизнес-плане будущей предпринимательской деятельности. Указанные
средства могут быть использованы на приобретение оборудования, основных
средств, расходных материалов приобретение лицензий, оформление
сертификатов, оплату аренды помещений, иные расходы, связанные с
53
Письмо Минздравсоцразвития России от 25.05.2009 № 23-3/10/2-4032 // СПС «Консультант Плюс»
45
реализацией данного мероприятия. Расходование государственных средств
на цели, не относящиеся к организации предпринимательской деятельности,
недопустимо. В случае выявленного нарушения полученные средства
должны быть возвращены в бюджет субъекта в добровольном порядке или по
решению суда. Сроки предоставления отчета о целевом использовании
бюджетных средств устанавливаются отдельно в каждом субъекте РФ.
Гражданин, признанный в установленном порядке безработным,
прошедший профессиональное обучение или получивший дополнительное
профессиональное образование по направлению органов службы занятости,
изъявивший желание начать собственный бизнес, может рассчитывать на
субсидию в размере 12-кратной максимальной величины пособия по
безработице (п.10 Правил).
Таким образом, денежная помощь, которую выдает государство
безработным, решившим начать свое дело — это пособия, которые
безработный получил бы (в суммарном выражении)за год своего пребывания
на учете в соответствующем органе службы занятости, выплачиваемые
единовременно. Выделяемая сумма невелика, поскольку напрямую зависит
от размера пособия по безработице. В связи с этим следует напомнить, что
устанавливаемые Правительством РФ минимальный и максимальные
размеры пособия по безработице остаются неизменными на протяжении
нескольких лет. Выплату пособия в размерах 850–4900 руб. (минимальный и
максимальный размеры соответственно)
54
. Правительство объясняет
соотношением вакансий и количеством безработных в стране. Получается,
что размеры пособия в данном случае ставятся в зависимость от количества
существующих вакансий. Но при этом остается без внимания один из
факторов, который нельзя не учитывать при назначении и выплате пособия.
Пособие по безработице выплачивается не только с целью социальной
поддержки тех, кто временно не может найти работу или оказался в трудной
54
О размерах минимальной и максимальной величин пособия по безработице на 2019 год : Постановление
Правительства РФ от 15.11.2018 № 1375.// СПС «Консультант Плюс».