46
жизненной ситуации по причине ликвидации организации или сокращения
численности (штата), но и с целью снятия напряженности в обществе.
Установленное Правительством РФ максимальное пособие (и тем более
минимальное) никак не может являться средством к существованию,
поскольку не отвечает установленному самим же Правительством РФ
прожиточному минимуму и меньше минимального размера оплаты труда в
Российской Федерации. Возникает вопрос: имеет место правовая коллизия
или, возможно, государство таким образом пытается стимулировать
безработных граждан к скорейшему поиску подходящей работы?
В таком случае было бы целесообразно сократить сроки выплаты
пособия по безработице, к примеру, до 10 месяцев, но при этом существенно
увеличить его размер. Представляется, что максимальный размер пособия по
безработице должен быть установлен в размере не меньше прожиточного
минимума трудоспособного населения, устанавливаемого Правительством
РФ (с соответствующей индексацией). Это в свою очередь способствовало
бы и значительному увеличению размера государственной субсидии на
открытие малого бизнеса и делало бы государственную поддержку
эффективней.
Таким образом, оценивая правовой механизм осуществления
материальной поддержки малого предпринимательства и самозанятости
безработных граждан, можно констатировать, что процедура эта довольно
непростая и длительная, требующая выполнения ряда обязательных условий
и требований. Есть основание полагать, что выдвинутый постулат в полной
мере подтверждает правоприменительная практика. Кроме того, ее
системный анализ позволяет обозначить ряд основных причин, ведущих к
возможным негативным последствиям для предпринимателей в случае
несоблюдения последними условий заключенного договора на
предоставление субсидии за счет средств бюджета соответствующего
субъекта РФ на развитие малого предпринимательства и самозанятости.
47
Итак, подводя общие выводы по главе, стоит отметить, что вопросу
защиты граждан от безработицы посвящено огромное количество
международно-правовых актов, кроме того, этот вопрос достаточно подробно
урегулирован и на уровне российского законодательства, как федерального,
так и регионального. При этом самозанятые граждане, которые по тем или
иным причинам лишились источника дохода и лишились данного статуса, в
настоящее время не могут полноценно рассчитывать на социальную
поддержку и защиту от безработицы. Думается, данную проблему
необходимо решить на законодательном уровне, приняв необходимые
изменений в действующее законодательство.
В следующей главе мы подробнее коснемся проблем законодательного
обеспечение социальной защиты безработных, а также рассмотрим
предусмотренные законом социальные гарантии безработным гражданам.
48
Глава 3. Практическая реализация социального
обеспечения безработных в РФ
3.1. Законодательное обеспечение социальной защиты
безработных
Несмотря на многообразие организационно-правовых форм,
российская судебная практика свидетельствует о некоторых проблемах в
реализации положений Закона «О занятости населения в РФ». Согласно
Постановлению Конституционного суда РФ № 19-П «По делу о проверке
конституционности п. 1 ст. 33 и п. 1 ст. 34 Закона РФ «О занятости населения
в РФ» указанные статьи не соответствуют Конституции РФ, а именно ст. 7, ч.
1 ст. 19, ч. 3 ст. 37, ч. 3 ст. 55
55
. Это подтверждает тот факт, что пособие по
безработице, которое действующее законодательство относит к
разновидностям социального обеспечения, предоставляемого за счёт средств
федерального бюджета, предопределяет достаточно широкую дискрецию
федерального законодателя при определении размеров пособия и критериев
их дифференциации с учётом целевого назначения данной выплаты. Пример
из судебной практики подтверждает, что устанавливаемые законодателем
правила, в первую очередь, должны обеспечивать возможность реализации
гражданами в полной мере принадлежащих им конституционных прав, в
данном случае право на защиту от безработицы.
На наш взгляд, некоторые положения Закона «О занятости населения в
РФ» нуждаются в соответствующих изменениях. Мы считаем, что статью 3
55
Постановление Конституционного Суда РФ от 11.10.2016 № 19-П «По делу о проверке
конституционности пункта 1 статьи 33 и пункта 1 статьи 34 Закона Российской Федерации «О занятости
населения в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н.А. Назарова» // Собрание
законодательства РФ. 2016. № 42. Ст. 5991.
49
указанного закона, в части определения понятия «безработный гражданин»
необходимо дополнить таким условием как отсутствие предложений
подходящей работы со стороны органов службы занятости. Данное
нововведение необходимо, поскольку зачастую центры занятости населения
предлагают безработным граждан работу, не соответствующую профилю их
подготовки. Поэтому безработные граждане вынуждены тратить время на
переподготовку и повышение квалификации по направлению органов
службы занятости.
В Законе «О занятости населения в РФ» определен размер пособия по
безработице, условия, сроки его выплаты и порядок прекращения выплаты.
Однако нормы закона не содержат самого понятия «пособие по
безработице». Мы считаем, что главу VI «Социальные гарантии и
компенсации» указанного закона целесообразно дополнить отдельной
статьей содержащей определение «пособие по безработице». Изменения в
законодательство должны выглядеть следующим образом: «Пособие по
безработице - это денежная выплата, которая назначается гражданам,
получившим статус безработного в установленном настоящим законом
порядке, и осуществляется в течение определенного периода времени, в
утвержденном размере, с целью поддержания уровня жизни безработного и
членов его семьи».
Целесообразно пересмотреть установленный размер и порядок
определения пособия по безработице. В соответствии со ст. 30 Закона «О
занятости населения» размер пособия по безработице устанавливается в
процентном отношении к среднему заработку работника за последние три
месяца. Мы считаем, что в данном случае нарушается принцип социальной
справедливости, поскольку законодатель учитывает среднюю заработную
плату за последние три месяца работы, но не учитывает конкретное участие
гражданина в общественном производстве, то есть его трудовой стаж.
Установленный законом размер пособия по безработице не соответствует
международным стандартам в области социальной защиты граждан от
50
безработицы, так как не удовлетворяет минимальных потребностей данной
категории во время поиска подходящей работы. В данной связи, считаем
необходимым внести изменения в ст. 30 Закона «О занятости населения в
РФ» следующего содержания: при определении размера пособия по
безработице необходимо учитывать не только заработную плату
безработного гражданина, но и минимальный прожиточный уровень в стране
и каждом отдельном регионе.
В настоящее время в российском законодательстве нет четкой
систематизации гарантий, предоставляемых безработным гражданам со
стороны государства
56
. Мы считаем, что необходимо распределить все
гарантии в системе социальной защиты граждан от безработицы на
определенные группы, исходя из такого критерия, как функциональное
назначение. Этот критерий правильно отражает объективно существующую
дифференциацию социальных гарантий на две группы: гарантии реализации
права на содействие в трудоустройстве и гарантии реализации права на
материальную поддержку. Предложенная систематизация гарантий позволит
исключить их повторение в нормативно- правовых актах, принятых на
разных уровнях власти. Подробнее вопрос гарантий безработным гражданам
мы рассмотрим в следующем параграфе.
Для снижения уровня молодежной безработицы необходимо внести в
Закон «О занятости населения в РФ» поправку, согласно которой вузы будут
заключать с предприятиями прямые договоры на обучение требуемых
специалистов. Так как зачастую профессия молодого специалиста не
соответствует спросу работодателя.
Квотирование рабочих мест является главной и единственной формой
защиты лиц с ограниченными возможностями здоровья от безработицы.
Общепризнано, что в России уровень квот значительно ниже, чем во многих
странах Европы. Чтобы повысить уровень занятости лиц с ограниченными
56
Мигел А. А., Крыгина Е. С. Взгляд на размер пособий по безработице и формирование условий по их
получению // Направления социально-экономического развития региональной экономики : материалы
международного научно-практического «круглого стола». 2016. С. 167.
51
возможностями здоровья необходимо пересмотреть нормы российского
законодательства в части определения размера квоты для приёма на работу
инвалидов. Мы считаем необходимым внести изменения в ст. 21 ФЗ «О
социальной защите инвалидов в Российской Федерации»
57
следующего
содержания: «Организациям, численность работников которых составляет
более 50 человек, законодательством субъекта РФ устанавливается квота для
приёма на работу инвалидов в процентах к средней численности работников
(но не менее 2 %)». Данное нововведение расширит возможности
нормативного регулирования субъектами РФ объёмов и порядка
квотирования рабочих мест для лиц с ограниченными возможностями
здоровья. В российском законодательстве предусмотрен штраф для
работодателей за несоблюдение квоты для трудоустройства инвалидов. При
этом денежные средства, полученные от его уплаты, зачисляются
непосредственно в бюджет. Мы предлагаем использовать указанные
денежные средства по целевому назначению - на создание и оборудование
рабочего места для инвалида, с учётом существующих стандартов.
Вышеуказанные изменения законодательства направлены на
совершенствование правового регулирования социальной защиты граждан от
безработицы. Безработные граждане нуждаются в определенной правовой
защите со стороны государства ввиду сложного характера социально-
экономических последствий, возникающих в результате потери работы.
Приведение российской нормативно-правой базы в соответствие с
международными нормами повысит уровень защиты граждан от безработицы
со стороны государства.
57
О социальной защите инвалидов в Российской Федерации : Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ
(ред. от 29.12.2015) // Собрание законодательства РФ. 27.11.1995. № 48. Ст. 4563.
52
3.2. Социальные гарантии, предусмотренные безработным
гражданам
Основные гарантии социально-правовой поддержки граждан
предоставляет Закон РФ «О занятости населения РФ», в котором содержатся
нормы гарантий государства право на труд, социальную защиту и
компенсацию. Гарантии в первую очередь направлены на защиту прав –
права на труд.
Согласно ст. 28 Федерального закона «О занятости населения в РФ»
государство гарантирует безработным:
1) выплату пособия по безработице, в том числе в период временной
нетрудоспособности безработного;
2) выплату стипендии в период прохождения профессионального
обучения и получения дополнительного профессионального образования по
направлению органов службы занятости, в том числе в период временной
нетрудоспособности;
3) возможность участия в оплачиваемых общественных работах.
Пособие по безработице как самая известная и распространенная мера
социальной поддержки безработных граждан РФ является денежной
выплатой, предоставляемой гражданам, которые в установленном порядке
признаны безработными.
Как справедливо отмечено в научной литературе, «…право
безработного на получение пособия по безработице может также быть
отнесено к числу гарантий, которые должны обеспечивать реализацию права
на жизнь во всех ее проявлениях, в том числе, возможность
физиологического и социального существования граждан, которые по
независящим от них причинам не могут зарабатывать себе на жизнь трудом в
связи с невозможностью получить оплачиваемую работу»
58
.
58
Сулейманова Г.В. Правовое регулирование обеспечения занятости населения: учеб. пособие. М., 2014. С.
126.
53
Согласно п. 3 ст. 31 Закона РФ «О занятности населения в РФ» пособие
по безработице начисляется гражданам с первого дня признания их
безработными.
Решение о назначении пособия по безработице принимается органами
службы занятости одновременно с решением о признании гражданина
безработным на основании его личного заявления.
В соответствии со ст. 30 Закона РФ «О занятности населения в РФ»
пособие по безработице выплачивается гражданам, уволенным по любым
основаниям, и если они в течение 12 месяцев, предшествовавших началу
безработицы, имели оплачиваемую работу не менее 26 календарных недель
на условиях полного рабочего дня (полной рабочей недели) или на условиях
неполного рабочего дня (неполной рабочей недели) с пересчетом на 26
календарных недель с полным рабочим днем (полной рабочей неделей) в
процентном отношении к среднему заработку, исчисленному за последние
три месяца по последнему месту работы.
Средний заработок определяется в соответствии с Постановлением
Минтруда России от 12 августа 2003 г. № 62
59
.
При этом из расчетного периода исключается время, когда работник
получал пособие по беременности и родам, не работал в связи с простоем по
вине работодателя, не имел возможности выполнять свою работу в связи с
забастовкой и др.
60
По общему правилу размер пособия устанавливается:
1) в первом (12-месячном) периоде выплаты: первые три месяца – в
размере 75 % их среднемесячного заработка (денежного довольствия),
исчисленного за последние три месяца по последнему месту работы
(службы); в следующие четыре месяца - в размере 60 %; в дальнейшем - в
59
Об утверждении Порядка исчисления среднего заработка для определения размера пособия по
безработице и стипендии, выплачиваемой гражданам в период профессиональной подготовки,
переподготовки и повышения квалификации по направлению органов службы занятости: постановление
Минтруда РФ от 12 августа 2003 г. № 62 // Собрание законодательства РФ. 2003. № 21. Ст. 2055.
60
Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения: учебник для бакалавров. 3-е изд., перераб. и доп. М.,
2014. С. 312.
54
размере 45 %, но во всех случаях не выше максимальной величины пособия
по безработице и не ниже минимальной величины пособия по безработице,
увеличенных на размер районного коэффициента;
2) во втором (12-месячном) периоде выплаты – пособие выплачивается
в минимальном размере, увеличенной на размер районного коэффициента.
Пособие по безработице начисляется: в первом (6-месячном) периоде
выплаты – в размере минимальной величины пособия по безработице; во
втором (6-месячном) периоде – в размере минимальной величины пособия по
безработице. Общий период выплаты пособия не может превышать 24
календарных месяца в суммарном исчислении в течение 36 календарных
месяцев.
Схему выплаты пособия и перерывов можно представить следующим
образом: 18 месяцев (12 месяцев + перерыв 6 месяцев) + 18 месяцев (12
месяцев + перерыв 6 месяцев). Закон РФ «О занятости в РФ»
предусматривает минимальную и максимальную величину пособия по
безработице, которая, начиная с 1 января 2005 г., ежегодно определяется
Правительством РФ
61
.
Пособие по безработице гражданам, уволенным из организаций по
любым основаниям, в том числе уволенным по собственному желанию:
- в связи с переездом на новое место жительства в другую местность;
- в связи с болезнью, препятствующей продолжению работы или
проживанию в данной местности;
- в связи с необходимостью ухода за инвалидами I группы или
больными членами семьи;
- в связи с нарушением работодателем коллективного или трудового
договора;
- в связи с наступлением чрезвычайных обстоятельств,
препятствующих продолжению трудовых отношений (военные действия,
61
Гаврищук С.В. Пособие по безработице: проблемы реализации // Актуальные проблемы права: материалы
IV Междунар. науч. конф. (г. Москва, ноябрь 2015 г.). М., 2015. С. 28.
55
катастрофы, стихийные бедствия, аварии, эпидемии и другие чрезвычайные
обстоятельства);
- в случае увольнения женщин, имеющих детей в возрасте до 14 лет
(указанные причины увольнения по собственному желанию подтверждаются
записями в трудовой книжке) в течение 12 месяцев, предшествующих началу
безработицы, имевшим в этот период оплачиваемую работу не менее 26
календарных недель на условиях полного рабочего дня (полной рабочей
недели) или на условиях неполного рабочего дня (неполной рабочей недели)
с пересчетом на 26 календарных недель с полным рабочим днем (полной
рабочей недели), и признанным в установленном порядке безработными),
начисляется.
Итак, каждый период выплаты пособия по безработице не может быть
больше 12 месяцев (в общей сложности, они могут идти непоследовательно
друг за другом) в течение 18 календарных месяцев.
Приостановка выплаты пособия производится со дня, следующего за
днем последней явки безработного на перерегистрацию; самовольного
прекращения гражданином обучения по направлению органов службы
занятости.
Период, на который приостанавливается выплата пособия по
безработице, засчитывается в общий период выплаты пособия по
безработице и не засчитывается в общий трудовой стаж.
Служба занятости может устанавливать различные сроки прохождения
безработными перерегистрации, в том числе с указанием определенного
периода, в течение которого гражданин должен пройти перерегистрацию, а
также с указанием конкретного дня и часа посещения центра.
Наличие у безработного уважительных причин, препятствующих
перерегистрации в службе занятости, нарушение ее срока должны
подтверждаться документами (лист нетрудоспособности, повестки и другие
документы).