53
Общий период выплаты пособия не может превышать 24 месяцев в
суммарном исчислении в течение 36 месяцев. Непосредственное влияние на
размер пособия имеют такие факторы, как: трудовой стаж, прежние условия
работы, причины, послужившие увольнению. Для более детального изучения
статуса безработного необходимо обратиться к правовому регулированию в
западных странах (Приложение 1).
Пособие по безработице - это регулярная государственная социальная
денежная выплата лицам, признанным по закону безработными. Выплата по-
собия по безработице регулируется федеральным законом «О занятости
населения в Российской Федерации». Согласно которому, размер пособия по
минимуму и максимуму устанавливается ежегодно Правительством РФ. Так,
на 2020 г. - Постановлением Правительства РФ «О размерах минимальной и
максимальной величин пособия по безработице на 2020 год»
43
.
Пособие по безработице устанавливается в процентном отношении к
среднему заработку за последние три месяца по последнему месту работы и
существует порядок их назначения и выплат.
Пособие по безработице гражданам, уволенным по любым основаниям
в течение 12 месяцев, предшествовавших началу безработицы, имевшим в
этот период оплачиваемую работу не менее 26 недель на условиях полного
рабочего дня или на условиях неполного рабочего дня и (или) неполной ра-
бочей недели с пересчетом на 26 недель с полным рабочим днем (полной ра-
бочей неделей), и признанным в установленном порядке безработными,
начисляется как в первом, так и во втором (12-месячных) периодах выплат
44
.
В первом периоде выплаты (в первые три месяца - в размере 75 про-
центов их среднемесячного заработка, исчисленного за последние три месяца
по последнему месту работы), в следующие четыре месяца (в размере 60
43
Постановление Правительства РФ от 07.11.2019 № 1426 «О размерах минимальной и
максимальной величин пособия по безработице на 2020 год» // Собрание законодательства
РФ, 18.11.2019, № 46, ст. 6492.
44
Иванова А. А. Пособие по безработице: особенности механизма представления выплат
// Вестник АКСОР. 2016. № 2 (33). С. 229.
54
процентов), а в дальнейшем (в размере 45 процентов, но во всех случаях не
выше максимальной величины пособия по безработице и не ниже минималь-
ной величины пособия по безработице, увеличенных на размер районного
коэффициента). Во втором периоде выплаты - в размере минимальной вели-
чины пособия по безработице, увеличенной на размер районного коэффици-
ента
45
.
Существует два варианта отсчета срока выплаты пособия по безрабо-
тице гражданам Российской Федерации.
Первый вариант. Двенадцать месяцев начисления выплат в период от
12 до 18 месяцев. Он является стандартным сроком начисления пособия по
безработице.
Второй вариант. От 12 до 24 месяцев начисления выплат в период от 24
до 38 месяцев. Он назначается отдельным категориям граждан.
Рассмотрим проблемы социального обеспечения безработных.
Суды все чаще рассматривают дела о возврате незаконно полученного
пособия по безработице. Такова современная политика государства в связи с
необходимостью экономии бюджета, хотя никто еще не измерил трудоем-
кость этой работы сотрудников службы занятости, соразмерность этой тру-
доемкости полученной государством экономии от возврата незаконно полу-
ченных пособий по безработице.
Меры по предотвращению незаконного получения пособия по безрабо-
тице нельзя признать совершенными, так как существуют пробелы законода-
тельства. Их следует устранить, предусмотрев, прежде всего, меры, направ-
ленные на пресечение незаконного получения пособия по безработице на
этапе признания за гражданином статуса безработного.
45
Штефан И. Б. Специфика пособий по безработице в России // Актуальные проблемы
науки в студенческих исследованиях. Сборник материалов XVII всероссийской студенче-
ской научно-практической конференции с международным участием. 2016. С. 262.
55
Под незаконным получением пособия по безработице следует пони-
мать получение пособия лицом, являющимся занятым по критериям, уста-
новленным ст. 2 Закона о занятости.
Основной причиной незаконного получения пособия по безработице
является предоставление недостоверных документов.
В целях предотвращения незаконного получения пособия по безрабо-
тице Правила регистрации безработных граждан (п. 6) устанавливают право
государственных учреждений службы занятости населения направлять за-
просы в органы государственной власти, органы местного самоуправления,
учреждения и организации с целью подтверждения достоверности сведений
и подлинности документов, предъявленных зарегистрированными граждана-
ми для признания их безработными. Причем запросы могут направляться в
электронной форме с использованием единой системы межведомственного
электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем
межведомственного электронного взаимодействия.
Однако проверка подлинности представленных документов не позво-
ляет установить факт занятости получателя пособия по безработице, по-
скольку проверка подлинности документа означает проверку действительно-
сти соответствующего документа, включая трудовую книжку, но это не озна-
чает проверку актуальности внесения записи в трудовую книжку, а также не
позволяет выявить наличие нескольких трудовых книжек. Кстати, в Госдуму
РФ внесена законодательная инициатива о введении трудовых книжек в
электронном виде с целью предотвращения наличия у гражданина более од-
ной трудовой книжки, что приобрело значимое распространение.
Судебная практика взысканий незаконно полученного пособия по без-
работице свидетельствует о том, что в большинстве случаев о незаконном
получении пособия по безработице органам службы занятости населения
становится известно от органов Пенсионного фонда РФ, поскольку при вы-
ходе на пенсию гражданина, получавшего пособие по безработице, органы
56
Пенсионного фонда РФ выявляют факт наложения периода осуществления
трудовой деятельности и периода получения пособия по безработице.
На основании данных органа Пенсионного фонда РФ органы службы
занятости направляют заявление о незаконном получении пособия по безра-
ботице в ОВД МВД РФ, который, проведя проверку по факту незаконного
получения пособия по безработице и усмотрев признаки состава преступле-
ния, предусмотренного ч. 1 ст. 159.2 УК РФ, выносят постановление об отка-
зе в возбуждении уголовного дела и прекращении уголовного преследования.
Основанием для отказа в возбуждении уголовного дела является тот факт,
что с момента совершения преступления в большинстве случаев прошло бо-
лее 2 лет, предусмотренных п. «а» ч. 1 ст. 78 УК РФ.
В целях возврата незаконно полученного пособия по безработице, а в
некоторых случаях и других социальных выплат (например, выплаты на ор-
ганизацию предпринимательской деятельности, выдаваемой безработным
гражданам), органы службы занятости обращаются в судебные органы с за-
явлениями о возврате незаконно полученного пособия.
Интересно отметить, что значительная часть незаконно полученных
пособий по безработице возвращается в досудебном порядке, правда, при не-
значительных суммах.
В последнее время нередки случаи отказа судов в удовлетворении тре-
бований о взыскании незаконно полученного пособия. Основание отказа –
истечение срока исковой давности (ст. 199 ГК РФ), причем суды исчисляли
срок исковой давности с момента незаконного получения пособия по безра-
ботице ответчиком, мотивируя это тем, что органы службы занятости в соот-
ветствии с Правилами регистрации безработных граждан имеют право про-
верять подлинность представленных документов.
Между тем согласно ст. 196 ГК РФ общий срок исковой давности со-
ставляет три года со дня, определяемого в соответствии со ст. 200 ГК РФ: ес-
ли законом не установлено иное, течение срока исковой давности начинается
57
со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права
и о том, кто является надлежащим ответчиком по иску о защите этого права.
Как уже сказано, органы службы занятости населения узнают о нару-
шении своего права от органов Пенсионного фонда РФ, а о надлежащем от-
ветчике – от органов Министерства внутренних дел.
Относительно права на проверку подлинности представленных доку-
ментов следует отметить, что органы службы занятости населения могут и
должны направлять запросы в органы Пенсионного фонда на предмет нали-
чия отчислений на конкретного гражданина. Зачастую лишь таким образом
можно выявить сокрытие гражданином, претендующим на статус безработ-
ного, данных о своей занятости.
Необходимо отметить, что информация о страховом стаже и страховых
взносах, исчисляемых и уплачиваемых организациями в Пенсионный фонд
РФ за граждан, содержит их персональные данные. Согласно ст. 7 Федераль-
ного закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» опера-
торы и иные лица, получившие доступ к персональным данным, обязаны не
раскрывать третьим лицам и не распространять персональные данные без со-
гласия субъекта персональных данных, если иное не предусмотрено феде-
ральным законом
46
. Такая же позиция отражена в Апелляционном определе-
нии Московского городского суда от 16 февраля 2015 г. по делу № 33-
4722/2015, в определении того же суда от 5 мая 2015 г. № 4г/1-4075, в Апел-
ляционном определении Ульяновского областного суда от 8 октября 2013 г.
№ 33-3645/2013.
Административный регламент предоставления государственной услуги
по осуществлению социальных выплат гражданам, признанным в установ-
ленном порядке безработными, утвержденный Приказом Минтруда РФ от 29
июня 2012 г. № 10н, не устанавливает обязанность органов службы занятости
населения осуществлять проверку достоверности сведений, предоставленных
46
О персональных данных: федер. закон от 26 июля 2006 г. № 152-ФЗ // Собр. законода-
тельства Рос. Федерации. 2006. № 31. Ст. 3451.
58
гражданином, претендующим на статус безработного, а равно не устанавли-
вает процедуру и механизм такой проверки.
Установленный факт трудоустройства является основанием для лише-
ния гражданина статуса безработного и прекращения с момента его трудо-
устройства выплаты пособия по безработице. Основанием для последующего
решения о назначения пособия является соблюдение Правил регистрации
безработных граждан. Признается незаконным весь период получения посо-
бия по безработице, и не имеет значения факт прекращения гражданином
трудовых отношений в последующем, однако при условии, что в момент
признания данного гражданина в качестве безработного и назначения посо-
бия по безработице гражданин являлся занятым.
В целях предотвращения незаконного получения пособия по безрабо-
тице предлагаем внести в законодательство следующие изменения и допол-
нения:
– в Федеральном законе от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивиду-
альном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного
страхования»
47
предусмотреть возможность использования сведений персо-
нифицированного учета для выявления лиц, осуществляющих трудовую дея-
тельность на этапе признания их безработными;
– в Административном регламенте предоставления государственной
услуги по осуществлению социальных выплат гражданам, признанным в
установленном порядке безработными, предусмотреть обязанность органов
службы занятости осуществлять проверку достоверности сведений при
предоставлении государственной услуги и установить процедуру и механизм
проверки достоверности сведений, в том числе в органах Пенсионного фонда
РФ, дабы исключить парализующее действие ст. 7 Федерального закона от 27
июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»;
47
Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионно-
го страхования: федер. закон от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ // Собр. законодательства Рос.
Федерации. 1996. № 14. Ст. 1401.
59
– разработать на уровне Минтруда РФ и Пенсионного фонда РФ со-
глашение о взаимодействии в части обмена сведениями о страховом стаже и
страховых взносах в отношении конкретных граждан таким образом, чтобы
это не считалось нарушением ст. 7 Федерального закона от 27 июля 2006 г.
№ 152-ФЗ «О персональных данных» (рассмотреть в связи с этим и возмож-
ность внесения изменений в данный Федеральный закон).
Внесение соответствующих изменений в действующее законодатель-
ство позволит еще на этапе признания граждан безработными предотвратить
возможность незаконного получения ими пособия по безработице, чтобы в
последующем не было необходимости в трудоемких судебных процессах по
взысканию указанных пособий, тем более что выгода государству от возвра-
та де- нежных сумм, даже если это и удается иногда осуществить, весьма со-
мнительна на фоне других мер экономической политики государства.
Другая проблема – это система финансирования пособий по безработи-
це.
Введение бюджетного финансирования риска потери работы привело к
тому, что пособие по безработице утратило часть своих основных функций (к
их кругу относятся стимулы к скорейшему поиску работы; возмещение зара-
ботка, утраченного при потере работы) и стало выполнять лишь функцию
материальной поддержки жизнедеятельности.
Произошел разрыв связи между источником формирования средств и
конечным результатом (размером пособия). Согласно Закону о занятости
гражданам, уволенным с работы и имевшим в течение 12 месяцев, предше-
ствующих безработицы, оплачиваемую работу не менее 26 недель, пособие
устанавливается в процентном отношении к среднему заработку, исчислен-
ному за последние три месяца по последнему месту работы. Пособие по без-
работице во всех иных случаях устанавливается в размере его минимальной
величины (ст. 30, 33). Однако установленные Правительством России макси-
мальная и минимальная величины пособия по безработице не достигают по-
казателей, предусмотренных Конвенцией МОТ № 167.
60
Низкий уровень пособий по безработице послужил одной из основных
причин отказа России от ратификации указанной Конвенции. Между тем ра-
тификация Конвенции могла бы способствовать преодолению в возможно
короткие сроки отставания Российской Федерации от международных стан-
дартов обеспечения на случай безработицы, в частности, установлению по-
собия по безработице в размере, достаточном для покрытия расходов на ос-
новные жизненные нужды.
Поиск подходов к увеличению размера пособия по безработице и дове-
дение его максимальной и минимальной величин до уровня показателей,
предусмотренных Конвенцией МОТ № 168, позволяющих установить посо-
бие по безработице в размере, достаточном для покрытия расходов на основ-
ные жизненные нужды безработного, продолжается. Так, предлагается отка-
заться от назначения пособия по безработице всем гражданам, признанным в
установленном законом порядке безработными, и платить его лишь тем, ко-
торые:
1) уволены с работы в течение 12 месяцев, предшествовавших началу
безработицы;
2) прекратили в течение 12 месяцев, предшествовавших началу безра-
ботицы, индивидуальную предпринимательскую и иную деятельность в
установленном законодательством порядке;
3) вышли из членов крестьянского (фермерского) хозяйства.
Наряду с этим предлагается сократить периоды выплаты данного посо-
бия и отказаться от оказания материальной помощи.
Следует отметить, что увеличение размера пособия по безработице за
счет сокращения круга лиц, имеющих право на получение этого пособия, не
отвечает позиции МОТ, изложенной в ее конвенциях и рекомендациях. В
частности, Конвенции МОТ № 168, где говорится, что каждое государство в
той мере, в которой позволяют обстоятельства, увеличивает численность
охватываемых лиц, увеличивает размер пособий и продолжительность пери-
ода выплаты пособий.
61
Полагаем, что увеличить размер пособия по безработице возможно пу-
тем введения механизма его индексации, исходя из прогнозируемого уровня
инфляции, установленного федеральным законом о федеральном бюджете на
очередной финансовый год и плановый период.
Кроме этого, увеличить размер пособия по безработице можно за счет
высвободившихся средств вследствие недопущения наступления периода
безработицы для некоторых категорий граждан, в частности, для граждан,
окончивших учебные заведения и устраивающихся на первое рабочее место,
и инвалидов, прошедших профессиональное обучение и трудоустроенных.
Возможно и сокращение периода безработицы посредством оказания
гражданам содействия в трудоустройстве не только на традиционные рабо-
чие места, но и на удаленные рабочие места посредством предложения рабо-
ты на дому и на условиях дистанционной занятости, особенно для одиноких
и многодетных родителей, воспитывающих несовершеннолетних детей и де-
тей-инвалидов.
Следует отметить, что в некоторых странах Евросоюза, несмотря на
политику жесткой бюджетной экономии, ситуация с пособием по безработи-
це улучшилась в отношении лиц, занятых на короткий период. В Италии,
например, осуществляется реформа универсальных и более доступных от-
числений по страхованию на случай безработицы, в том числе для лиц, заня-
тых на короткий период, и лиц со статусом проектного сотрудника. Похожая
инициатива обсуждается во Франции и Испании. Наблюдается увеличение
объема страховой защиты в этих государствах. В частности, в ФРГ преду-
сматривается поступление взносов от работников, занятых в сфере краудвор-
кинга, или пользователей/подрядчиков (как квази-работодателей), фактиче-
ское налогообложение с дохода от второй (дополнительной) работы как ча-
сти общего дохода с (без) пороговых значений. В этих государствах приме-
няются системы защиты от безработицы, основанные на страховых принци-
пах. В подобных системах предполагается, что выплаты по безработице обу-
62
словлены стажем работы по трудовому договору, предыдущим доходом и
уплатой страховых взносов.
Помимо страхового обеспечения, также может предусматриваться вы-
плата безработным гарантируемого минимального дохода (помощи по безра-
ботице); его размер, как правило, меньше страхового пособия. Сокращение
традиционных рабочих мест, увеличение числа лиц с нетипичными формами
занятости, некоторые из которых находятся вне сферы охвата правовых си-
стем, приводит к уменьшению отчислений в страховые фонды и, как след-
ствие, снижению уровня защиты от безработицы.
Преимущества введения страхования от безработицы заключается в
том, что оно нацелено на решение ряда проблем:
замещение утраченного дохода путем предоставления безработному
возможности его получения в течение определённого периода времени. Бо-
лее того, это позволяет более качественно подходить к выбору следующего
места работы в целях большего соответствия уровня квалификации и оплаты
труда, а также более высокой производительности труда;
во-вторых, обеспечение социальной безопасности. Предполагается,
что страхование от безработицы может предотвратить рост уровня бедности,
вызванного безработицей;
макроэкономическая стабильность. Страхование от безработицы
может рассматриваться как способ стабилизации экономической ситуации в
период рецессии или стагнации. В этом случае выплаты носят всеобъемлю-
щий характер и затрагивают как можно большую долю безработного населе-
ния страны. Ключевым моментом в реализации этой цели является наличие
достаточных финансовых резервов для обеспечения выплат в период спада.
Однако специалисты отмечают, что при введении страхования от без-
работицы в сложившейся экономической ситуации могут возникнуть следу-
ющие трудности: