36
предприятия), без фиксации рабочего места и физического положения
работника, с отсутствием привязки ко времени осуществления труда, что
подразумевает новую философию межрегиональных, межгосударственных
отношений
26
.
Анализ новых нетипичных форм занятости позволяет выявить как
позитивные, так и негативные аспекты их развития. Позитивные аспекты
обусловлены потребностями рынка труда в мобильной рабочей силе,
вызванными глобализацией, децентрализацией, специализацией производства,
а также появлением новых технологий. У работодателей расширяются
возможности привлечения квалифицированных специалистов и снижаются
затраты на персонал. Нетипичная занятость позволяет лицам получить работу,
если полная занятость по каким-либо причинам затруднительна или
нежелательна (таковы пожилые трудящиеся, матери-одиночки, молодежь без
профессиональных навыков, лица, освободившиеся из мест лишения свободы и
другие лица, испытывающие трудности в поиске работы), и тем самым
избежать безработицы. Помимо этого нетипичные формы труда широко
применяются как вторичная занятость в целях получения дополнительных
доходов.
Таким образом, нетипичные формы занятости расширяют возможности
трудоустройства, а в некоторых случаях сдерживают высвобождение
работников, препятствуя росту безработицы (позволяют работодателю
сохранить квалифицированных работников, сократив им рабочее время,
предусмотреть разделение работы между несколькими работниками на одном
рабочем месте и др.). Негативные аспекты распространения нетипичной
занятости ассоциируются, прежде всего, с отсутствием или снижением
социальной защиты трудовых прав работников
27
, неожиданной потерей работы
26
Дегтярев А.В. Работа в «облаке» как трансформация социально-трудовых отношений в цифровой экономике
// Креативная экономика. - 2017. - № 2. - С. 247–248.
27
Томашевский К.Л. Компьютерное надомничество (телеработа) как одна из гибких форм занятости в XXI в. //
Трудовое право в России и за рубежом. - 2011. - № 3. - С. 32–35; Мерко А.И. Виртуальная занятость как
инструмент преодоления кризисных явлений на российском рынке // Вестник Омского университета. Серия:
Экономика. - 2010. - № 2. - С. 5–10; Лютов Н.Л., Герасимова Е.С. Международные трудовые стандарты и
российское трудовое законодательство. - М.: Центр социально-трудовых прав, 2015. - С. 180.
37
и стабильных доходов, наличием длительных перерывов в работе из-за
отсутствия заданий или заказов, ограничением в доступе к получению
социальных выплат и услуг. Также отмечаются снижение уровня
профессионализма работников в силу временной востребованности, ухудшение
их физического и морального состояния в условиях нестабильности,
повышенный травматизм, ослабление социальной солидарности и
профессиональных связей, отсутствие возможности участвовать в управлении
производством, отстаивать свои права при помощи коллектива и т.д. На
снижение мер правовой защиты лиц, работающих удаленно (надомных,
дистанционных работников) по сравнению с другими наемными работниками
обращалось внимание в научной литературе.
Следует отметить, что в экономически развитых странах нетипичными
формами занятости охвачено в среднем от 15 до 30% работников, причем в
некоторых из них эта доля приближается к половине, а, например, в Южной
Корее она уже превышена
28
. В Российской Федерации также отмечается
расширение нетипичных форм занятости, доля которых с развитием цифровой
экономики будет увеличиваться. В Дорожной карте программы «Цифровая
экономика Российской Федерации»
29
предполагается, что к концу 2019 года
будет обеспечено введение нормативной базы регулирования трудовых и
социальных отношений с гибкой и дистанционной занятостью, в том числе
выявлены барьеры, затрудняющие формирование гибких трудовых отношений,
приняты нормативные правовые акты, обеспечивающие регулирование
указанных отношений (п. 2.9). При этом защита интересов российских граждан,
обеспечение их занятости указаны в числе национальных интересов в области
цифровой экономики (пп. «з» п. 42 Стратегии развития информационного
общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы).
В России право на защиту от безработицы является конституционным
28
Лушников А.М. Нетипичные трудовые правоотношения в контексте современных социально-экономических
процессов // Вестник трудового права и права социального обеспечения. - 2017. Выпуск 2. - С. 10.
29
Программа «Цифровая экономика Российской Федерации», утверждена распоряжением Правительства
России от 28.07.2017 № 1632-р «Об утверждении программы «Цифровая экономика Российской Федерации» //
Собрание законодательства РФ. - 2017. - № 32.
38
правом граждан. В соответствии со ст. 37 Конституции России каждый имеет
право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на
вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже
установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а
также право на защиту от безработицы. Гарантии реализации права на защиту
от безработицы определены нормами Трудового кодекса Российской
Федерации (ТК РФ), Закона РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости
населения в Российской Федерации»
30
(Закон о занятости) и другими
нормативными правовыми актами. Однако на сегодняшний день не все
нетипичные формы занятости получили должную правовую регламентацию,
что создает препятствия к реализации гражданами конституционного права на
защиту от безработицы.
В связи с этим возникает необходимость поиска подходов к
совершенствованию системы социальной защиты от безработицы граждан,
реализующих способности к труду в таких нетипичных формах.
В современных условиях, когда под воздействием процессов
глобализации и технического прогресса радикальным образом меняется рынок
труда, в том числе в сторону увеличения нетипичной занятости, уже не могут
быть сохранены прежние гарантии занятости и социального обеспечения.
Недаром нетипичную занятость все чаще именуют нестабильной. По оценкам
МОТ, в 2017 году нестабильной была занятость почти 1,4 млрд. работников, а к
2019 году их число вырастет еще на 35 млн.
31
Озабоченность по этому поводу
неоднократно выражала МОТ. В частности, Генеральный директор МОТ Г.
Райдер в докладе «Инициатива столетия, касающаяся будущего сферы труда»
32
отмечал, что происходящие в сфере труда изменения, направленные на
расширение использования «нестандартных» форм организации труда,
30
Закон РФ от 19.04.1991 №1032-1 (ред. от 02.12.2019) «О занятости населения в Российской Федерации» (с
изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2020)// Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. –
1991. - №16; 2019. - №48.
31
Доклад Генерального директора МОТ «Перспективы занятости и социальной защиты в мире в 2018 году»
[Электронный ресурс]: // URL: http://www.ilo.org/moscow/news/WCMS_616001/ lang--ru/index.htm
32
Доклад Генерального директора МОТ «Инициатива столетия, касающаяся будущего сферы труда».
Международная конференция труда, 104-я сессия. -Женева: Международное бюро труда, 2015.
39
подвергают испытанию способность к адаптации к новым реалиям систем
социальной защиты, которые в течение длительного периода времени
формировались на предполагаемой шаблонной основе типового трудового
правоотношения. По мнению Генерального директора МОТ, вызывает тревогу
и неизменно высокое распространение незащищенных форм занятости в
сочетании с явным отсутствием прогресса в повышении качества рабочих мест,
даже в странах, где сводные показатели улучшились
33
. Все это свидетельствует
об актуальности поиска новых подходов к решению проблемы занятости и
защиты от безработицы, тем более, что численность рабочей силы растет
быстрее, чем создаются новые рабочие места. Основы построения систем
социальной защиты от безработицы были заложены в ряде Конвенций МОТ, в
том числе № 2 «О безработице», № 102 «О минимальных нормах социального
обеспечения»15, № 122 «О политике в области занятости», № 168 «О
содействии занятости и защите от безработицы» и др.
Названные конвенции предполагают систему бесплатных
государственных органов службы занятости, помогающих гражданам в
трудоустройстве, а работодателям — в поиске подходящих работников, а также
системы материальной поддержки безработных граждан в период поиска
работы. Однако на сегодняшний день универсальной модели социальной
защиты от безработицы нет. В промышленно развитых и развивающихся
странах системы социальной защиты от безработицы находятся на разных
уровнях развития.
Каждое государство с учетом социальных и культурных ценностей
данного общества, его истории, уровня экономического развития
самостоятельно определяет, как наилучшим образом оказать поддержку
безработным гражданам. Вместе с тем, как рекомендует МОТ18, все системы
должны соответствовать базовым принципам. В частности, пособия должны
иметь гарантированный характер и не должно быть дискриминации в их
33
Перспективы занятости и социальной защиты в мире. Тенденции 2017 [Электронный ресурс]: // URL:
http://www.ilo.org/moscow/news/WCMS_541482/lang--ru/index.htm
40
распределении, управление системами должно быть четким и прозрачным, а
административные издержки должны быть как можно более низкими, причем
социальные партнеры должны играть в вопросах управления видную роль.
Некоторые российские ученые выступают в защиту ценностей
«переходных рынков труда», обеспечивающих гарантии от социальных рисков,
связанных с рынком труда. Они говорят не о создании «защитной оболочки»,
консервирующей старые рабочие места, а выдвигают идею «крыльев
безопасности», защищающих переходы между различными сегментами рынка
труда: между рабочими местами, работой и безработицей, работой и
профессиональной подготовкой, образованием и профессиональной
деятельностью и др.
34
Предлагаемый учеными риск-ориентированный подход возможно
применить лишь при определении объема гарантий в области занятости и
защиты от безработицы граждан, реализующих свои способности к труду
посредством вступления в «автономные» или «неустойчивые» отношения по
труду, в которых работающее лицо не получает существенных гарантий от
нанимателя. Так, например, риск потери работы у работника, вступившего в
«автономные» отношения и работающего на условиях гражданско-правового
договора, выше, а объем его гарантий защиты от безработицы меньше, чем у
работника, выполняющего аналогичную работу на условиях бессрочного
трудового договора. Наиболее высокий риск потери работы и низкий уровень
защиты от безработицы у работников, работающих на интернет-платформе,
выполняющих полученные заказы без какого-либо правового оформления
таких отношений. В некоторых странах Евросоюза при защите временно
занятых работников предусматривается удорожание краткосрочных контрактов
для работодателей. По таким контрактам устанавливаются увеличенные
отчисления по страхованию от безработицы (Словения, Франция, Италия),
стимулы перехода к постоянной занятости или дополнительное выходное
34
Лушников А.М. Нетипичные трудовые правоотношения в контексте современных социально-экономических
процессов // Вестник трудового права и права социального обеспечения. - 2017. Выпуск 2. – С.19.
41
пособие для временных работников (Испания, Франция). В России также
можно использовать опыт европейских государств, предусмотрев повышенные
налоговые отчисления с работодателей, применяющих нетипичные формы
занятости, характеризующиеся высоким риском безработицы. Повышенные
риски потери работы и материальной необеспеченности в период ее поиска
должны быть компенсированы государственными гарантиями.
С развитием информационно-телекоммуникационных технологий
нуждаются в изменении и подходы к оказанию органами службы занятости
государственных услуг в сфере занятости и защиты от безработицы.
Направления таких изменений предусмотрены в проекте Концепции
первоочередных мер по совершенствованию правового регулирования с целью
развития цифровой экономики. В ней предлагается переход на безбумажное
взаимодействие работников и работодателей (введение электронного формата
заключения трудового договора, электронной трудовой книжки, оптимизация
иных «бумажных» обязанностей работодателя), что призвано упростить
порядок предъявления гражданами документов, необходимых для их
регистрации в качестве безработных, предусмотренных ч. 2 ст. 3 Закона о
занятости. При переходе на электронный документооборот государственных
органов и организаций, ведущих электронные регистры, органы службы
занятости смогут самостоятельно запрашивать необходимую им информацию в
Пенсионном фонде, в Министерстве образования, налоговых, миграционных и
других органах и организациях в порядке межведомственного взаимодействия.
Следует заметить, что отношения, связанные с введением электронного
документооборота, прямо не направлены на содействие занятости и защиту от
безработицы. Они носят вспомогательный характер, позволяющий оценить
ситуацию на рынке труда, облегчить доступ к необходимой информации,
упростить и ускорить получение государственных услуг в сфере занятости
населения, а также самостоятельно искать подходящую работу, не вступая в
отношения с органами службы занятости, регулируемые Законом о занятости.
Реализация предлагаемых Концепцией изменений потребует внесения
42
соответствующих изменений в ч. 2 ст. 3 и ст. 16 Закона о занятости,
предусматривающие предъявление документов, необходимых при регистрации
в качестве безработных. Потребуется также урегулирование отношений,
связанных с обменом на безвозмездной основе отчетной документацией и
сведениями между органами государственной статистики, налоговыми
органами, органами миграционной службы и другими заинтересованными
государственными органами.
Возможно, что с развитием цифровой экономики данные отношения
будут совершенствоваться и возникнет необходимость в урегулировании их
отдельным нормативным правовым актом. Таким актом может быть закон о
цифровой экономике.
При содействии гражданам в трудоустройстве органы службы занятости
должны будут сравнивать сформированные работодателем компетенции по тем
или иным профессиям с набором компетенций соискателя работы, и в
зависимости от этого предлагать работодателю потенциальных работников, а
работникам давать направления на собеседование к конкретному работодателю.
При отсутствии у безработного гражданина необходимых для занятия
вакантного рабочего места компетенций органы службы занятости могли бы
решать вопрос о направлении его в соответствии со ст. 23 Закона о занятости на
профессиональное обучение. Поскольку в современных условиях развития
науки и техники для успешного трудоустройства и выполнения работы уже
недостаточно пройти разовую профессиональную подготовку, в Рекомендации
МОТ № 195 «О развитии людских ресурсов: образование, подготовка кадров и
непрерывное обучение» (2004) говорится о необходимости непрерывного
обучения в течение всей жизни. В вышеупомянутом докладе Генерального
директора МОТ указывается на необходимость вкладывать средства в развитие
современных профессиональных навыков, востребованных в новой экономике,
основанной на знаниях, а также укреплять взаимосвязи между
образовательными системами и потребностями предприятий. Развитие
инновационных направлений деятельности неизбежно влечет за собой
43
увеличение потребности в работниках высокотехнологичных производств. В
России проблема заполнения вакансий высококвалифицированными
специалистами по-прежнему является актуальной.
Работодателям нужны кадры, имеющие высокую квалификацию в сферах
новых технологий, развития механизмов управления производством и
прогнозирования перспектив развития тех или иных отраслей. Решению этой
проблемы посвящен ряд программных документов.
В связи с этим необходима разработка системы адаптации работников к
изменяющимся условиям труда. Учитывая, что затраты на профессиональное
обучение являются значительными и, как правило, обременительными для
работодателей, полагаем, что при высвобождении работников в связи с
недостаточной их квалификацией вследствие внедрения новых технологий
органы службы занятости могли бы полностью или частично компенсировать
работодателям затраты на опережающее обучение граждан, увольняемых из
организаций. Это позволило бы сохранить этих работников и тем самым
предотвратить увеличение безработицы. Органы службы занятости могли бы
также участвовать в формировании перечня компетенций, недостающих
безработным гражданам для трудоустройства, по которым необходимо
организовать профессиональное обучение. В частности, можно было бы
предусмотреть механизм направления органами службы занятости имеющейся
у них информации в соответствующие центры компетенций. Система защиты
граждан от безработицы наряду развитием нетипичных форм занятости,
содействием в трудоустройстве, адаптации работников к изменяющимся
условиям труда, в том числе путем профессионального обучения, включает и
такой обязательный элемент, как материальная поддержка граждан, ищущих
работу или признанных безработными.
Основным видом материальной поддержки лиц, потерявших работу,
является пособие по безработице. Конвенция МОТ № 168 «О содействии
занятости и защите от безработицы»27 оставляет государствам возможность
самостоятельно определять методы защиты, посредством которых оно
44
предпочитает применять положения Конвенции, будь то посредством системы
взносов или системы, не основанной на взносах, или посредством сочетания
таких систем (ст. 12). От выбранного метода защиты зависит размер пособия по
безработице. В законодательстве зарубежных государств использованы
практически одинаковые подходы к порядку определения размера пособия по
безработице, условиям и срокам его выплаты. Условия, сроки и размеры
выплаты пособия по безработице, как правило, зависят от страхового стажа и
уплаты страховых взносов.
В России созданная в 1991 году система защиты от безработицы была
основана на страховых принципах. В 2001 году был осуществлен переход на ее
бюджетное финансирование, которое предполагает функционирование системы
защиты от безработицы на принципах социального обеспечения. Она
предусматривает равную продолжительность выплаты пособий независимо от
стажа работы (страхового стажа), отказ от учета страхового стажа при выплате
пособия во вторичный период безработицы, дополнительное пособие
гражданам, подвергшимся радиации, гражданам из числа детей-сирот, детей,
оставшихся без попечения родителей. Однако, определив источником
финансирования бюджетные средства и предусмотрев ряд обеспечительных
мер защиты от безработицы, Закон о занятости сохранил прежние правила
исчисления пособия, присущие страховой системе защиты от безработицы.
В частности:
1) сохранено деление безработных на категории по условиям обеспечения
в зависимости от трудового стажа;
2) установлен размер пособия по безработице лицам, имеющим
необходимый стаж работы, в зависимости от размера заработка;
3) предусмотрен размер пособия лицам, не имеющим необходимого
стажа работы, исходя из минимального уровня обеспечения, минимальной
величины пособия по безработице. Такое законодательное регулирование,
предусматривающее сочетание страховых и обеспечительных мер, позволяет
охватить наибольшее число нуждающихся в материальной поддержке
45
безработных граждан. Вместе с тем бюджетное финансирование такого
страхового риска, как потеря работы, имеет недостатки. В частности,
выделение и распределение бюджетных средств осуществляется не по
необходимости, а в зависимости от наполнения бюджета и объемов
первоочередных расходов государства.
Введение бюджетного финансирования риска потери работы привело к
тому, что пособие по безработице утратило часть своих основных функций (к
их кругу относятся стимулы к скорейшему поиску работы; возмещение
заработка, утраченного при потере работы) и стало выполнять лишь функцию
материальной поддержки жизнедеятельности. Произошел разрыв связи между
источником формирования средств и конечным результатом (размером
пособия). Согласно Закону о занятости гражданам, уволенным с работы и
имевшим в течение 12 месяцев, предшествующих безработицы, оплачиваемую
работу не менее 26 недель, пособие устанавливается в процентном отношении к
среднему заработку, исчисленному за последние три месяца по последнему
месту работы. Пособие по безработице во всех иных случаях устанавливается в
размере его минимальной величины (ст. 30, 33).
Однако установленные Правительством России максимальная и
минимальная величины пособия по безработице не достигают показателей,
предусмотренных Конвенцией МОТ № 167. Низкий уровень пособий по
безработице послужил одной из основных причин отказа России от
ратификации указанной Конвенции. Между тем ратификация Конвенции могла
бы способствовать преодолению в возможно короткие сроки отставания
Российской Федерации от международных стандартов обеспечения на случай
безработицы, в частности, установлению пособия по безработице в размере,
достаточном для покрытия расходов на основные жизненные нужды. Следует
отметить, что размеры минимальной и максимальной величин пособия по
безработице не пересматривались с 2009 г. то есть остаются неизменными уже
почти 10 лет, несмотря на инфляционные процессы и увеличение
прожиточного минимума трудоспособного населения.