46
Следует отметить, что увеличение размера пособия по безработице за
счет сокращения круга лиц, имеющих право на получение этого пособия, не
отвечает позиции МОТ, изложенной в ее конвенциях и рекомендациях. В
частности, Конвенции МОТ № 168, где говорится, что каждое государство в
той мере, в которой позволяют обстоятельства, увеличивает численность
охватываемых лиц, увеличивает размер пособий и продолжительность периода
выплаты пособий. В принятых МОТ документах определен и круг лиц,
испытывающих трудности в поиске стабильной работы, и предлагается
предусмотреть для них ряд льгот и преимуществ, позволяющих улучшить их
возможности трудоустройства и повысить доходы
35
. В Рекомендации МОТ №
202 «О минимальных уровнях социальной защиты» (2012) предусмотрено, что
минимальные уровни социальной защиты должны включать основные
гарантированные доходы не ниже национально установленного минимального
уровня для лиц экономически активного возраста, не способных получать
достаточный доход, в частности, в результате безработицы (пп. «с» п. 5).
Полагаем, что Россия не должна отказываться от предложенного МОТ
направления обеспечения пособиями по безработице и в той мере, в которой
позволяют.
Выдвинуто и предложение, в соответствии с которым увеличение
пособия по безработице должно касаться только тех безработных граждан,
размер среднедушевого дохода которых не достигает величины прожиточного
минимума трудоспособного населения в соответствующем субъекте федерации.
В таком случае пособие предлагается назначать в размере не менее 80% от
величины прожиточного минимума для трудоспособного населения данного
субъекта федерации. Вряд ли данное предложение может быть поддержано.
Как следует из положений Конвенции МОТ № 168, пособие по безработице
должно начисляться таким образом, чтобы обеспечить получателю частичное и
временное возмещение утраченного в связи с потерей работы дохода и в то же
35
Конвенция № 159 «О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов», Резолюцию «О занятости
молодежи», Рекомендации № 45 «О безработице среди молодежи» (1935 г.), № 136 «О специальных
программах обеспечения занятости и подготовки молодежи в целях развития» (1970 г.), № 169 «О политике в
области занятости» (1984 г.) // СПС КонсультантПлюс.
47
время не снижать стимулов к получению работы или к созданию занятости (ст.
14).
Предлагаемый подход к определению размера пособия по безработице в
зависимости от среднедушевого дохода гражданина не отвечает цели
установления пособия по безработице — обеспечению частичного и
временного возмещения утраченного заработка и стимулирования к получению
работы, — превращая его в социальное пособие малоимущим гражданам,
целью которого является поддержание уровня жизни малоимущих семей, а
также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход
которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в
соответствующем субъекте федерации. К тому же при использовании такого
подхода к определению размера пособия по безработице малоимущим
гражданам оно будет существенно выше, чем размер пособия безработным
гражданам, не относящимся к указанной категории, но имеющим к началу
безработицы значительный стаж работы, что вряд ли можно считать
справедливым. Полагаем, что увеличить размер пособия по безработице
возможно путем введения механизма его индексации, исходя из
прогнозируемого уровня инфляции, установленного федеральным законом о
федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Кроме этого, увеличить размер пособия по безработице можно за счет
высвободившихся средств вследствие недопущения наступления периода
безработицы для некоторых категорий граждан, в частности, для граждан,
окончивших учебные заведения и устраивающихся на первое рабочее место, и
инвалидов, прошедших профессиональное обучение и трудоустроенных.
Возможно и сокращение периода безработицы посредством оказания
гражданам содействия в трудоустройстве не только на традиционные рабочие
места, но и на удаленные рабочие места посредством предложения работы на
дому и на условиях дистанционной занятости, особенно для одиноких и
многодетных родителей, воспитывающих несовершеннолетних детей и детей-
инвалидов. Следует отметить, что в некоторых странах Евросоюза, несмотря на
48
политику жесткой бюджетной экономии, ситуация с пособием по безработице
улучшилась в отношении лиц, занятых на короткий период. В Италии,
например, осуществляется реформа универсальных и более доступных
отчислений по страхованию на случай безработицы, в том числе для лиц,
занятых на короткий период, и лиц со статусом проектного сотрудника.
Похожая инициатива обсуждается во Франции и Испании. Наблюдается
увеличение объема страховой защиты в этих государствах. В частности, в ФРГ
предусматривается поступление взносов от работников, занятых в сфере
краудворкинга38, или пользователей/подрядчиков (как квази-работодателей),
фактическое налогообложение с дохода от второй (дополнительной) работы как
части общего дохода с (без) пороговых значений. В этих государствах
применяются системы защиты от безработицы, основанные на страховых
принципах. В подобных системах предполагается, что выплаты по безработице
обусловлены стажем работы по трудовому договору, предыдущим доходом и
уплатой страховых взносов. Помимо страхового обеспечения, также может
предусматриваться выплата безработным гарантируемого минимального
дохода (помощи по безработице); его размер, как правило, меньше страхового
пособия. Сокращение традиционных рабочих мест, увеличение числа лиц с
нетипичными формами занятости, некоторые из которых находятся вне сферы
охвата правовых систем, приводит к уменьшению отчислений в страховые
фонды и, как следствие, снижению уровня защиты от безработицы. Поскольку
в России не применяется страховая система защиты от безработицы, появление
новых видов занятости, связанных с развитием информационно-
телекоммуникационных технологий, не оказывает непосредственного влияния
на формирование объема прав граждан, признанных в установленном законом
порядке безработными. Однако отсутствие налоговых отчислений от таких
видов деятельности оказывает негативное влияние на формирование
бюджетных средств, расходуемых, в том числе на защиту от безработицы.
Серьезное негативное влияние на систему защиты от безработицы в России
оказывает существование неформальной (неучтенной) занятости. Работники,
49
выполняющие работу без надлежащего оформления трудовых отношений, не
могут получить адекватную защиту нарушенных трудовых прав, а при
безработице воспользоваться государственными гарантиями защиты от
безработицы в полном объеме.
С 2015 года в России проводится активная работа по уменьшению
неформальной занятости. В субъектах федерации разработаны и утверждены
планы мероприятий, направленных на снижение неформальной занятости.
Реализация этих мероприятий должна способствовать не только защите
трудовых прав граждан, но и иных обусловленных наличием трудовых
отношений социальных прав, в том числе права на защиту от безработицы.
Этому способствовало внесение в ТК РФ
36
положений, предусматривающих,
что если отношения, связанные с использованием личного труда, возникли на
основании гражданско-правового договора, но впоследствии в порядке,
установленном Кодексом, другими федеральными законами, были признаны
трудовыми отношениями, к таким отношениям применяются положения
трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права
(ч. 4 ст. 11 ТК РФ), а также положений, не допускающих заключение
гражданско-правовых договоров, фактически регулирующих трудовые
отношения (ч. 2 ст. 15 ТК РФ).
Наряду с этим установлена ответственность за уклонение от оформления
или ненадлежащее оформление трудового договора либо заключение
гражданско-правового договора, фактически регулирующего трудовые
отношения между работником и работодателем (ч. 4 ст. 5.27 КоАП РФ).
Другой, не менее важной проблемой, связанной с защитой граждан от
безработицы, является проблема защиты самозанятых граждан.
Полагаем, что в целях защиты от безработицы гражданам, уволенным
вследствие недостаточной квалификации, но отвечающим условиям назначения
страховой пенсии по старости, следовало бы дать право досрочного выхода на
36
Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 №197-ФЗ (ред. от 16.12.2019)// Собрание
законодательства РФ. – 2001. - №52; 2019. - №51.
50
пенсию, если органы службы занятости примут решение о нецелесообразности
их профессионального обучения и невозможности трудоустройства. С
развитием цифровой экономики в целях исключения ошибок в определении
размера пособия по безработице и оптимизации работы органов службы
занятости целесообразно рассмотреть вопрос о разработке компьютерной
программы, позволяющей на основании заданных параметров рассчитать
размер пособия по безработице каждому гражданину.
51
Глава 3. Проблемные вопросы социального обеспечения
безработных
3.1. Социально обеспечение безработных через призму организационно-
правовых норм
Российское законодательство о занятости прошло в своём развитии ряд
важных этапов, закономерных для постсоциалистического общества, и до
определённого момента справлялось со стоящими перед ним задачами.
Сегодняшний уровень развития рынка труда и тесно связанной с ним
безработицы требует поиска принципиально иных подходов к регулированию
данных отношений. Требуется использование двухуровневой модели
социального обеспечения безработных – введение обязательного социального
страхования на случай потери работы в сочетании с государственным
социальным обеспечением безработных, ориентированного в первую очередь
на материальную поддержку лиц с высокой трудовой мобильностью (готовых к
переобучению, повышению квалификации и т.п.).
Появление российского законодательства о занятости совпало по времени
с распадом Союза ССР и кардинальным изменением экономического строя.
Безработица как новое для того времени социально-экономическое явление
была официально признана сначала на законодательном уровне
37
, затем
Конституция РФ 1993 г. закрепила в ч. 3 ст. 37 право граждан на защиту от
безработицы
38
. Для финансирования мероприятий, связанных с реализацией
государственной политики занятости населения, был создан Государственный
фонд занятости населения РФ, который являлся внебюджетным фондом и среди
основных источников его доходов были названы обязательные страховые
взносы работодателей и обязательные страховые взносы с заработка
работающих. Это позволяло обеспечивать выплату сопоставимого с размером
37
Закон РФ от 19.04.1991 №1032-1 (ред. от 02.12.2019) «О занятости населения в Российской Федерации» (с
изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2020)// Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. –
1991. - №16; 2019. - №48.
38
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от
05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).
52
утраченного заработка пособия лицам, имевшим в предшествующий началу
безработицы год не менее 12 недель оплачиваемой работы, остальные граждане
могли претендовать на пособие, равное минимальному размеру оплаты труда.
Стимулирующий потенциал присутствовал в механизме определения размера
стипендий, выплачиваемых в период прохождения профессиональной
подготовки или переподготовки. Просуществовавшая менее 10 лет страховая
модель прекратила своё существование на рубеже веков, произошёл переход на
бюджетное финансирование, а размеры пособия были существенно уменьшены.
Безусловно, законодательные новеллы были обусловлены объективными
причинами, формой реагирования на изменения численного и структурного
состава безработных, попыткой переломить сформировавшийся иждивенческий
тренд. С того времени уровень социального обеспечения лиц, потерявших
работу, так и не был восстановлен (например, сегодня минимальный размер
пособия почти в 10 раз ниже минимального размера оплаты труда). Кроме того,
был существенно расширен перечень категорий граждан, которым пособие
назначается в минимальном размере.
Данное обстоятельство неоднократно служило поводом для обращения
последних в Конституционный Суд РФ. Наиболее характерными актами,
отражающими правовые позиции Конституционного Суда РФ по этому
вопросу, могут служить, например, Определение Конституционного Суда РФ
по жалобе гражданки Л. В. Хорхординой
39
или Постановление
Конституционного Суда РФ по жалобе гражданина Н. А. Назарова.
40
Защищая интересы граждан, которым пособие по безработице было
назначено в минимальном размере, Конституционный Суд РФ прямо не
высказывается относительно абсолютной величины пособия, которое вряд ли
может считаться приемлемым. Целевое назначение данной меры состоит в
39
Определение Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2011 г. № 550-О-О «Об отказе в принятии к
рассмотрению жалобы гражданки Хорхординой Людмилы Валентиновны на нарушение её конституционных
прав положениями пункта 1 статьи 30, пункта 1 статьи 33 и пункта 1 статьи 34 Закона Российской Федерации
"О занятости населения в Российской Федерации"»// Вестник Конституционного Суда РФ. – 2011. - №4.
40
Постановление Конституционного Суда РФ от 11 октября 2016 г. № 19-П «По делу о проверке
конституционности пункта 1 статьи 33 и пункта 1 статьи 34 Закона Российской Федерации "О занятости
населения в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Н. А. Назарова»// Вестник
Конституционного Суда РФ. – 2016. - №10.
53
предоставлении безработным временного источника средств к существованию
на разумный период, необходимый для поиска подходящей работы. Можно ли
считать цель достигнутой, если размер социальной выплаты в 2-10 раз ниже
прожиточного минимума?
Тем не менее, в Определении по жалобе гражданки Л. В. Хорхординой
обращено внимание на право федерального законодателя в порядке реализации
своих дискреционных полномочий установить иные правила исчисления
размера пособия по безработице, обеспечивающие гражданам, которые до
признания их безработными относились к категории лиц, самостоятельно
обеспечивающих себя работой, более высокий уровень материальной
поддержки, равно как и предусмотреть предоставление пособий по безработице
в рамках системы обязательного социального страхования. Очевидно, что
повышение уровня социального обеспечения безработных граждан актуально
не только для самозанятых граждан.
Реализация этой задачи возможна в рамках возвращения обязательного
социального страхования на случай потери работы. В условиях так называемой
цифровизации экономики и высвобождения в ближайшие годы значительного
количества работников введение названного вида обязательного социального
страхования позволит аккумулировать денежные ресурсы, предупредив тем
самым дополнительную нагрузку на бюджет. Использование двух
организационно-правовых форм социального обеспечения позволит в рамках
государственного социального обеспечения оказывать социальную поддержку
любому безработному гражданину, в рамках обязательного социального
страхования компенсировать реализованный социальный риск потери работы в
отношении работающих граждан.
Следует отметить, что добровольное страхование на случай потери
работы достаточно активно развивалось в последние годы, чему способствовал,
с одной стороны, рост уровня благосостояния населения, с другой -циклические
кризисные явления в экономике. Несмотря на рост числа потребителей
названного страхового продукта, охват работающего населения сегодня не
54
является существенным, что, в свою очередь, обусловливает высокую
стоимость страхования. Наработки в указанной сфере могут быть критически
переосмыслены и использованы в нормативном регулировании обязательного
социального страхования на случай потери работы.
В основу данного вида обязательного социального страхования могут
быть положены следующие концептуальные положения:
1. Застрахованными лицами являются граждане, работающие по
трудовому договору; государственные и муниципальные служащие. Условно-
обязательная модель может быть использована для самозанятых граждан;
2. Застрахованные лица являются одновременно страхователями и
уплачивают страховые взносы в размере, позволяющем обеспечить
финансовую устойчивость данного вида обязательного социального
страхования. Этой же цели будет служить максимальный охват застрахованных
лиц;
3. Страховым случаем является потеря работы в силу объективных
причин. Это обстоятельство не должно быть связано с добровольным
волеизъявлением застрахованного лица либо с его виновным поведением. К.
Кондрашев приводит в качестве иллюстрации интересный пример из судебной
практики. Истец заключил договор страхования с ООО СК «ВТБ Страхование»
по риску «потеря работы». В дальнейшем ему было вручено уведомление о
сокращении штата, параллельно неоднократно вручались предложения о
переводе на другую постоянную работу; предлагались иные вакансии по
основному месту работы, соответствующие его квалификации. Истец от
перевода отказался и был уволен
41
. Страховая компания отказала в выплате, в
дальнейшем с её действия были признаны судом законными. Так как
неизменными атрибутами страхового риска являются вероятность и
случайность его наступления, добровольный отказ от перевода в период
предстоящего сокращения штата не может быть признан случайным и, как
следствие, освобождает страховщика от исполнения своей обязанности по
41
Кондрашев К. Добровольное страхование на случай потери работы // Трудовое право. -2015. - № 8. – С.78.
55
договору;
4. Размер страховой выплаты на случай потери работы должен зависеть
от продолжительности страхового стажа и размера заработка, облагающегося
страховыми взносами (по аналогии с обязательным социальным страхованием
на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством). Это
позволит провести обоснованную дифференциацию субъектов-получателей по
названным критериям, обеспечить справедливый и эквивалентный размер
выплат;
5. Иными критериями максимальный размер страховой выплаты не
ограничивается;
6. Страховая выплата носит периодический характер.
Устанавливается разумный срок выплаты пособия, позволяющий его
получателю своевременно подыскать подходящую работу. Его максимальная
продолжительность, по нашему мнению, не должна превышать 12 месяцев. Это
будет способствовать сокращению периода безработицы, стимулировать
безработного к активному поиску работы и предотвращать необоснованные
отказы от неё
42
.
Для иных категорий граждан, не включённых в систему обязательного
социального страхования на случай потери работы, сохранить государственное
социальное обеспечение в виде пособия по безработице. Максимальная
продолжительность выплаты такого пособия должна быть короче, чем у
страховых выплат в связи с потерей работы, а размер пособия соотнесён с
прожиточным минимумом, например, 1/3 или 1/2 прожиточного минимума.
Проведение периодической оценки перспектив трудоустройства лица может
завершаться направлением на обучение, переобучение, повышение
квалификации. Отказ от выполнения рекомендаций должен влечь не
уменьшение размера пособия, а сокращение срока его получения. Это должно
послужить действенным стимулом выбора желательного варианта поведения в
42
Определение Конституционного Суда РФ от 24 ноября 2005 г. № 421-О «Об отказе в принятии к
рассмотрению жалобы гражданина Рощина Алексея Петровича на нарушение его конституционных прав
положением пункта 3 статьи 35 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской
Федерации"»//Вестник Конституционного Суда РФ. – 2005. - №11.