35
стране, развитию рыночных отношений. Предпринимательская деятельность и
платные услуги в учреждениях социального обслуживания, были не развиты,
являлись редким исключением.
Право на социальное обслуживание представлено связанными друг с
другом аспектах. Первым аспектом выступает социальный. Он связан с
способностью на различных уровнях (государственном и общественном)
обеспечивать гражданину социальную защиту
49
. Вторым аспектом выступает
право человека, которое характеризуется наличием естественной природы, а
потому независящим от государства, в том числе от государственных
законодательных актов. Третьим аспектом выступает право гражданина,
зафиксированное в отечественных нормативно-правовых актах. Четвертым
аспектом выступает право личности, имеющее специфический характер в силу
использования его в конкретной ситуации.
Согласно дифференцированного подхода, статус пенсионера, как
отдельной категории граждан, отличается от статуса пенсионера, статуса,
инвалид, статуса ребенка, статуса беженца или статуса вынужденного
переселенца. Человек может воспользоваться правом не только на отдельные
виды услуг, но и на целый комплекс социальных услуг. Так, человек может
воспользоваться не только правовыми услугами, материально-бытовыми
услугами, санитарно-гигиеническими услугами, но и в целом стационарным
обслуживанием, полустационарным обслуживанием, а также надомным
обслуживанием
50
.
Государство выступает в качестве стороны, выполняющей свое
обязательство по предоставлению такого обслуживания. Обязательство это
выполняют соответствующие государственные органы. Следовательно,
физические лица, получающие обслуживание, вступают в правоотношения с
49
Алексеев С. С. Теория государства и права: Учебник. М.: ИНФРА-М, 2001. С. 440.
50
Благодир А. Л. Правовое регулирование социального обслуживания граждан. С. 30.
36
государством, выполняя определенные обязанности
51
.
Право на социальное обслуживание предполагает, что обслуживаемый
субъект имеет, во-первых, право науважительное отношение к себе со стороны
работников социальных служб; во-вторых, право выбора того или иного
социального учреждения, право выбора формы социального обслуживания;
право на получение информации, касающейся прав и обязанностей
обслуживаемого субъекта; право согласиться или отказаться от обслуживания;
наконец, право защищать свои права.
Гарантируя права обслуживаемому субъекту, одновременно
законодательство и ограничивает их права на социальное обслуживание.
Например, право отказаться от обслуживания может быть ограничено
помещением некоторых категорий граждан (дети-сироты, инвалиды, пожилые
граждане) без их согласия в учреждения социального обслуживания в случаях,
если они лишены ухода и поддержки со стороны родственников или иных
законных представителей и при этом не способны самостоятельно
удовлетворять свои жизненные потребности (утрата способности к
самообслуживанию и (или) активному передвижению) или признаны в
установленном порядке недееспособными.
Следовательно, характеристика правового статуса гражданина в
социальном обслуживании затрагивает преобладание субъективных прав над
определенным (ограниченным) кругом их обязанностей. Выделим две
категории субъективных прав. Во-первых, естественные права, например на
жизнь, на государственную социальную поддержку. Во-вторых, приобретаемые
права граждан, например, трудовой стаж, льготы, социальное обслуживание в
учреждениях
52
.
51
Постановление Правительства РФ от 15. 04. 1995. № 338 (ред. от 29.07.2010) «О развитии
сети специальных домов-интернатов для престарелых и инвалидов» (утратил силу с 1 января
2015 г.). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_6414/ (дата обращения:
19.11.2019)
52
Постановление Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2002 г. № 244 «Об
оплате за стационарное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов» (утратило
силу с 1 января 2015 г.). URL: http://docs.cntd.ru/document/901815741(дата обращения:
19.11.2019)
37
Обратимся к механизму реализации права гражданина на социальное
обслуживание. Итак, гражданин должен обратиться в орган социальной защиты
населения, где напишет заявление о необходимости получения определенного
вида социального обслуживания. Орган социальной защиты рассматривает это
заявление и, соответственно, выносит решение направить гражданина в
конкретную социальную организацию. Сегодня злободневным остается вопрос:
первичной является свобода, порождающая неравенство, или равенство,
ограничивающее свободу. В решение этой проблемы встаёт вопрос о
приобретаемых и естественных правах. Очевидна ассоциация приобретаемых
прав и свободы, неравенства. Т.к. реализация права на социальное
обслуживание связана с частичной оплатой гражданином оказываемых ему
услуг, то складывается такая ситуация: социальное обслуживание в большем
объеме будет оказано тому, кто больше заплатил, и, соответственно, наоборот.
Правда, это не означает, что лицо, не оплатившее услугу, вовсе ее не получит.
Государство гарантирует предоставление минимальной части услуг. Обращает
на себя внимание и еще одно обстоятельство, связанное с неравенством при
приобретении прав: вне зависимости от времени и объема выполненной
работы, стажа в случае попадания гражданина в трудную жизненную ситуацию,
он также как и тунеядец воспользуется не только одинаковым набором
социальных услуг, но и в том же объеме.
Сегодня государством сделан выбор в пользу второго варианта. В
настоящее время для граждан, не способных к самообслуживанию в связи с
преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью по причине отсутствия
родственников, которые могли бы ухаживать, государством предусмотрено
обеспечение таким гражданам низкого среднедушевого дохода.
Экономическим аспектом проблемы приобретаемых прав на социальное
обслуживание является наличие / отсутствие достаточно высокого уровня
экономического развития, развитой сети учреждений социального
обслуживания. Приобретаемые права на социальное обслуживание в силу
экономических причин в полном объеме трудно реализуемы, а потому они
38
носят декларативный характер, например, обеспечение транспортными
средствами, существование на многие услуги очередей.
«В настоящее время социальная политика, – пишет Т.М. Малева, –
сконцентрирована по существу лишь на одной крупномасштабной цели –
сокращении зоны бедности российского населения и регулировании доходов
малообеспеченных групп»
53
. В качестве примера автор называет неправильно
выбранную государством цель политики занятости. Так, борьба с безработицей
подменена выплатами безработным пособий, доплат, предоставление им
материальной помощи.
Нам представляется, что приобретение прав на социальное обслуживание
более высокого качества через социальное страхование социального
обслуживания может улучшить положение дел. Это несколько снизит
финансовую нагрузку с централизованных источниковоказания
соответствующих услуг за счет частичного финансирования взносов самими
гражданами. В частности, с 1 января 2001 г. в рамках обязательного
социального страхования предусмотрены выплаты предприятиями единого
социального налога. Тем самым средства мобилизуются в государственных
внебюджетных фондах, что обеспечивает реализацию права граждан на
медицинскую помощь, государственное пенсионное обеспечение, социальное
страхование.
Итак, система приобретения прав на социальное обслуживание
существует в большинстве цивилизованных стран. Россия, в свою очередь,
также располагает опытом приобретения страховых прав, которые затрагивают
большую часть видов социального обеспечения. Однако социального
обслуживания это касается в меньшей степени, т.к. право на социальное
обслуживание приобретается гражданином в основном без его
непосредственного участия. В данном случае подобный опыт не отражает
потребности людей, начиная со среднего достатка, поскольку ориентируется на
53
Инвалиды в России: причины и динамика инвалидности, противоречия и перспективы
социальной политики / Малева Т. М. и др. М.: РОССПЭН, 1999. С. 266.
39
людей с низким достатком. Поэтому актуально законодательное закрепление
возможности приобретения прав на социальное обслуживание посредством
системы социального страхования, что, во-первых, позволяет укреплению
материальной базы социального обслуживания; во-вторых, предоставляет
застрахованным гражданам приобрести право полного и более качественного
удовлетворения потребностей в социальном обслуживании.
Государству необходимо систематически финансировать социальную
помощь в случае возникновения чрезвычайной ситуации, сохраняя за собой
контроль над стандартами качества всего комплекса социальных услуг,
уровнем подготовки кадров, не забывая развивать новые направления в
социальном обслуживании.
2.2. Политико-экономические гарантии права граждан на социальное
обслуживание
Стабильность общества возможна посредством обеспечения граждан
политико-экономическими гарантиями в области социального обслуживания.
Однако проблема состоит в способности государства не только в обеспечении
эффективности, но и соответствия государственной политики распределения в
области социального обслуживания общественно принятым представлениям о
справедливости
54
.
Согласимся с позицией некоторых ученых-юристов о необходимости
двухэтапного проведения в стране государственной политики в области
социального обслуживания
55
. Первый этап ориентируется на повышение
эффективности расходования бюджетных средств, направленных на
социальное обслуживание; поиск резервных источников финансирования;
стремление к большей адресности изыскиваемых средств.
54
Кадомцев С. В. Социальная защита населения: Учеб. пособие. M.: Изд-во РАГС, 1999.
С. 13-14.
55
Клишин А. А., Шугаев А. А.Экономико-правовые предпосылки усиления социальной
защиты граждан Российской Федерации.M.: ИСПИ РАН, 1999. С. 63-64.
40
Второй этап – реформирование институтов сферы социального
обслуживания. Сюда относятся, в частности, стимулирование создания
негосударственных институтов социального обслуживания.
В условиях модернизации системы социального обслуживания в
условиях перехода к инновационному обществу необходимо ее
усовершенствование в соответствии с требованиями времени и уровнем
инновационно-технологического развития общества в таких основных
направлениях, как повышение доступности социальных услуг и конкуренции за
качество их оказания, расширение спектра социальных услуг, предоставляемых
гражданам. В качестве основных механизмов реализации этих направлений
следует рассматривать включение в систему социального обслуживания таких
субъектов, как социально ориентированные некоммерческие организации и
развитие социального предпринимательства, способного расширить спектр
доступных населению социальных услуг и составить конкуренцию за качество
их оказания.
Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан в
Российской Федерации»
56
(2015 г.) наделяет особым статусом НКО, давая им
возможность выступать поставщиками социальных услуг, а также открывает
новые возможности для социального предпринимательства. В соответствии с
«Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ на период
до 2020 года» одним из приоритетных направлений социальной поддержки
граждан является развитие сектора негосударственных НКО в сфере оказания
социальных услуг, что повысит конкуренцию на рынке социальных услуг и
качество оказания помощи.
Предполагается создание условий, обеспечивающих равные возможности
для поставщиков социальных услуг в налоговой сфере вне зависимости от
организационно-правовой формы, а также снижение эффекта
56
Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации. Федеральный
закон № 442-ФЗ от 25. 12. 2013. (ред. от 01. 05. 2019).
URL:http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_156558/(дата обращения: 20.11.2019)
41
административных барьеров
57
.
Современный этап развития гражданского общества характеризуется
увеличением количества негосударственных организаций
58
.Согласно
исследованиям Высшей школы экономики в настоящее время наблюдается
повышение информированности граждан об институтах гражданского
общества и доверия к ним
59
. Новые условия деятельности НКО в России в
последние несколько лет в немалой степени обусловлены изменениями в
законодательной базе
60
и в структуре самого третьего сектора. Многие регионы
считаются отличающимися открытостью власти и наличием реально
работающих механизмов взаимодействия власти, бизнеса и общественных
структур
61
. Однако количество НКО растет, а количество оказанных ими услуг
населению сокращается
62
.
В этой связи важно определить роль НКО в системе социального
обслуживания, проанализировать основные формы их взаимодействия с
государственными учреждениями социального обслуживания, органами
государственной и муниципальной власти, а также основные барьеры
межсекторного взаимодействия в системе социального обслуживания
населения.
В реальной практике складываются три модели взаимодействия:
57
«О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации
на период до 2020 года». URL:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_
LAW_82134/28c7f9e359e8af09d7244d8033c66928fa27e527(дата обращения: 20.11.2019)
58
Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2017 год. М.:
Общественная палата Российской Федерации, 2017. С. 58.
59
Волонтерство и участие россиян в деятельности НКО и гражданских инициатив // Центр
исследований гражданского общества и некоммерческого сектора. 2017.
URL:https://grans.hse.ru/06_04_2017 (дата обращения: 20.11.2019)
60
О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по
вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций.
Федеральный закон № 121-ФЗ от 18. 07. 2012. (ред. от 27. 05. 2014).
URL:https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_99113/(дата обращения: 20.11.2019)
61
Никовская Л. И., Якимец В. Н. Публичная политика в современной России: тенденция к
имитации// Публичная политика – 2012: сб. статей / под ред. А.Ю. Сунгурова. СПб., 2012. С.
123-138.
62
Информация о зарегистрированных некоммерческих организациях / Информационный
портал Министерства юстиций Российской Федерации [2019].
URL:http://unro.minjust.ru/NKOs.aspx(дата обращения: 20.11.2019)
42
«систематическое партнерство», «ситуативное партнерство» и «потенциальное
партнерство». К первой можно отнести случаи, когда у организаций сложились
систематические, стабильные партнерские отношения в рамках регулярной,
повседневной деятельности, например, в целях достижения общей цели –
сокращения очереди в стационарные учреждения для пожилых людей.
Кроме того, возможно сотрудничество с государственными
учреждениями социального обслуживания, в рамках которых специалисты
учреждений могут привлекаться к решению особо сложных проблем клиентов.
Такая модель взаимодействия, к сожалению, скорее исключение, чем правило.
В большинстве случаев на практике реализуется модель ситуативного
партнерства, основными формами которого являются обмен опытом, участие в
совместных проектах, мероприятиях и акциях, сопровождение отдельных
клиентов. Есть и такие случаи, когда НКО-поставщик социальных услуг не
взаимодействует с государственными учреждениями социального
обслуживания.
Особую значимость имеют и экономические гарантии в сфере
социального обслуживания. Эффективность социального обслуживания
населения снижается по причине нерешенности ряда проблем, в том числе
финансово-экономических, организационных. Недостаточно осуществляется
бюджетное финансирование органов, учреждений, программ и мероприятий по
социальному обслуживанию населения.
Отдельно остановимся на основных барьерах для взаимодействия НКОс
учреждениями социального обслуживания. Их можно разделить на две группы.
Во-первых, административные и бюрократические препятствия: низкие
тарифы на возмещение затрат за оказание социальных услуг государством,
узкий перечень социальных услуг, стоимость которых может быть
компенсирована. Для НКО, например, проблематично то, что размер
компенсации не позволяет оплачивать труд сотрудников, закупать
оборудование для предоставления услуг и ряд других. Предоставляя услугу,
необходимо получить от получателя сначала заявление о предоставлении
43
социальных услуг, а после получения – заявление о том, что услуга
предоставлена в полном объеме. Однако, например, проведение акций
массового кормления бездомных, осложняет реализацию данного условия, без
выполнения которого получить государственную компенсацию невозможно.
Во-вторых, к барьерам можно отнести: человеческий фактор,
сложившиеся в обществе представления о том, что социальное обслуживание –
это сфера деятельности государственных учреждений, малую осведомленность
самих организаций друг о друге и общества о них. Необходимо констатировать
малое количество НКО, обладающих статусом поставщиков социальных услуг
в стране. Как правило, они осуществляют свою деятельность в отношении
довольно узкого круга целевых групп, зачастую дублируя деятельность
государственных учреждений.
Степень активности и регулярности взаимодействия государственных и
муниципальных учреждений с другими субъектами социального обслуживания
тоже имеет изъяны. Государственные учреждения высоко оценивают важность
взаимодействия и большой потенциал НКО, но испытывают трудности и
встречают барьеры при реализации межсекторного взаимодействия.
Административные и бюрократические барьеры дополняет отсутствие
нормативно закрепленных механизмов межсекторного взаимодействия в
социальной сфере. А среди человеческих и социальных следует назвать:
непонимание населением того, что такое некоммерческая организация,
недостаток информации о НКО, отсутствие здоровой конкуренции в сфере
социального обслуживания, низкая степень доверия к НКО со стороны
граждан.
Среди финансовых форм сотрудничества популярно предоставление
муниципальных грантов, выполнение НКО работ по контрактам с органами
власти, не являющимся муниципальным или государственным заказом, а также
предоставление имущественной поддержки органами власти. К наиболее
популярным нефинансовым формам взаимодействия относятся участие НКО в
совместных с органами власти общественных советах, рабочих группах, на
44
переговорных площадках, в согласительных и конфликтных комиссиях,
получение информации и методической помощи, реализацию совместных
проектов, взаимное предоставление информации и аналитики, а также участие
НКО в образовательных программах, реализуемых органами власти.
Государственные органы власти систематически оказывают организационную
поддержку социально ориентированным НКО. Среди трудностей в
осуществлении партнерства отметим не сформированность механизма
межсекторного взаимодействия на территории имуниципалитетов, а также на
низкую заинтересованность властей в привлечении НКОк решению
социальных проблем.
Рассуждая о затруднениях в осуществлении межсекторного
взаимодействия в социальной сфере, отметим разницу в «правилах игры».
Существуют требования к муниципальным учреждениям в вопросах
соблюдения норм (САНПИН, норм пожарной безопасности и т.д.), к
негосударственным поставщикам социальных услуг такие строгие требования в
соблюдении норм не предъявляются. Несмотря на большое количество
социально ориентированных НКО, реально функционируют в интересах
граждан, нуждающихся в социальном обслуживании, не так много. Многие из
них не входят в реестр поставщиков социальных услуг, что ограничивает
возможности их поддержки со стороны государства
63
. Традиционными стали
совместные мероприятия, приуроченные к знаменательным датам, акции,
проекты и т.д. Нетрадиционно пока расширение спектра оказываемых
населению социальных услуг путем привлечения негосударственных
субъектов.
В сфере социального обслуживания государственная поддержка и
взаимодействие с некоммерческими организациями осуществляется по таким
направлениям: информационная, методическая поддержка деятельности НКО,
финансовая поддержка (выплата компенсаций негосударственным
63
Петровская Ю. А. Модернизация системы социального обслуживания в контексте
инновационного развития Российской Федерации: механизмы и барьеры. // Вестник
Пермского университета. Философия. Психология. Социология. 2019. Вып. 2. С. 230-240.