25
России не имеет общую позицию для определения места правовых норм
социального обслуживания населения в праве социального обеспечения. В этой
связи представляется, что нормы, которые регулируют определенные
социальные отношения, осуществляют процесс регулирования предоставления
каких-либо видов социального обслуживания относительно автономно друг от
друга. В этой связи закономерно признание правовых норм, предоставляющих
различные виды социального обеспечения и социальных услуг
самостоятельными правовыми институтами отрасли права социального
обеспечения. В частности речь идет о таких правовых институтах как институт
обслуживания инвалидов и других пенсионеров в стационарном учреждении;
институт полустационарного социального обслуживания; институт надомного
обслуживания; институт социального обслуживания семей с детьми; институт
социального обслуживания детей в приемной семье; институт социального
обслуживания инвалидов в приемной семье.
1.3 Проблемы соотношения социального обслуживания и социальной
деятельностью государства.
Понятие социального обслуживания призвано отражать выражение
политики социального государства, а также является составной частью системы
социального обеспечения граждан. Поэтому уяснение понятия социального
обслуживания начнем с анализа его связи с категориями «социальное
государство», «социальная защита», «социальные риски», «социальное
обеспечение».
Итак, Россия, согласно статье 7 действующей Конституции– социальное
государство, которое проводит политику по созданию условий, направленных
на обеспечение человеку свободного и достойного развития и жизни. Данное
обстоятельство предполагает необходимость определения того места системы
социального обслуживания в деятельности государства.
Так, Е.А.Лукашева справедливо полагает, что социальное государство
26
предполагает юридическое закрепление за государством обязанностей и его
ответственности как перед личностью, так и перед обществом за реализацию
социальных программ и предусмотренных в законах прав граждан
32
.
Р.И.Иванова обоснованно полагает, что суть социального государства
состоит в ограничении государственной власти посредством подчинения его
правам человека и обеспечении в установленном государством правовом
порядке свободы, равенства и приоритетности права. Такое ограничение
властных структур предусматривает отсутствие ущемления социально-
политических прав и свобод одних граждан за счет других
33
.На наш взгляд,
социальное государство одновременно является одновременно государством
демократическим и правовым, что и зафиксировано в Конституции РФ
34
.
Следовательно, в социальном государстве предусматривается
соответствующего уровня социальное обслуживание, которое заключается в
осуществлении социальной защиты граждан в результате реализации
государственной социальной политики. Поэтому государство выступает
регулятором общественных отношений, главным образом, соблюдаются
интересы не отдельных социальных групп, а основных групп населения.
Социально-правовой аспект социальной защиты рассматривался
представителями науки права социального обеспечения Э.Г.Тучковой,
М.Л.Захаровым, М.Ю. Федоровой, О.А.Парягиной, Е.В.Соловьевой,
В.Ш.Шайхатдиновым.
Категория морали связывает такие категории, связанные с личностью как
«социальная защита» и «социальное обслуживание. Л.В.Тихомиров и
М.Д.Тихомирова под социальной защитой понимают комплекс мер, которые
32
Права человека: учебник / отв. ред. Е. А. Лукашева. М.: Норма: ИНФРА-М, 2015. С. 178-
179.
33
Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. М.:
Правовая культура, 1996. С. 43.
34
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием
12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от
30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-
ФКЗ). URL:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/(дата обращения:
11.11.2019); Парягина О. А. Правовые проблемы социальной политики. Учеб. пособие.
Иркутск: ЮИ ИГУ, 2001. С. 36.
27
применяются, чтобы обеспечить свободную и качественную реализацию
субъективных прав
35
.
Приведем иное, так называемое ведомственное определение социальной
защиты, более узкое по своему содержанию. Так, Министерство труда и
социального развития РФ определяет социальную защиту как комплекс
дополнительных мероприятий, направленных на оказание материальной
помощи, в которой нуждаются наименее защищенные слои населения. Как
справедливо отмечает М. Л. Захаров, «это «ведомственное» понятие
социальной защиты не содержит каких-либо сущностных признаков,
позволяющих сопоставить или отграничить социальную защиту населения от
его социального обеспечения»
36
.
Своеобразный подход к социальной защите представляет
М.Ю. Федорова. Она увязывает ее с понятием социального риска. Т.е., под
социальной защитой личности, по ее мнению, следует понимать систему
конкретных мер, предупреждающие или минимизирующие социально-
рисковую ситуацию, ее последствия. Повышение уровня жизни в условиях
стабильности выступает качественной характеристикой реализации данных
мер, а целью выступают обеспечение достоинства человека, его свободное
развитие и независимость
37
.По мнению М.Ю.Федоровой, социальный риск
понимается как некая вероятность утраты трудового дохода человеком,
которому невозможно участвовать в экономическом процессе по социально
уважительным причинам
38
.
По мнению Е.Е. Мачульской под социальным риском следует понимать
некое возможное наступление материальной необеспеченности. Она наступает
вследствие потери дохода от занятия человеком трудовой деятельностью по
различным причинам, среди которых автор отмечает экономические,
35
Юридическая энциклопедия / под ред. М. Ю. Тихомирова. М.: Юринформцентр, 1997.
С. 526.
36
Захаров М. Л. Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России: Учебник.С. 14, 16.
37
Федорова М. Ю. Социальное страхование как организационно-правовая форма социальной
защиты населения: проблемы правового регулирования. Омск: Изд. ОмГУ, 2000. С. 43.
38
Федорова М. Ю. Указ. соч. С. 109.
28
физиологические и демографические
39
.
Определение социального риска, точнее говоря социального страхового
риска имеется в ФЗ № 165 «Об основах обязательного социального
страхования» (1999 г.), под которым подразумевается потенциально возможное
событие, повлекшее изменение социального положения работающего
гражданина, либо изменение его материального положения. В результате
наступает факт социального страхования, носящего обязательный характер.
Страховой риск возникает в системе государственного социального
страхования. В ее рамках государство призвано обеспечить граждан
социальными пенсиями, социальными пособиями.
Вообще страховой риск как понятие не применяется в рамках всей отрасли
права социального обеспечения, т.к. государственная защита гражданам
предоставляется не только через систему социального страхования.
Государственная защита гражданам предоставляется и посредством прямого
финансирования из бюджета. Следовательно социальный риски социальный
случай не являются одно порядковыми понятиями, они различаются.
Правом на обслуживание человек может воспользоваться в случае
возникновения вероятной опасности для человека, например, в результате
отселения в лагерь для беженцев, воздействия радиации, так и при наступлении
определенных событий (одиночество в старости, инвалидность, сиротство).
В правовом аспекте категория социального риска является юридическим
фактом, как и категория социального случая. Через эти юридические факты
возникают правоотношения по социальному обслуживанию. Обращает на себя
внимание тот факт, что российское законодательство (федеральный закон 1995
г., утративший силу «Об основах социального обслуживания населения в
Российской Федерации»), касаемое социального обслуживания ранее не
отталкивалось от этих понятий, т.к. в нем использовалось иное понятие –
трудной жизненной ситуации, с которой гражданин без поддержки справиться
39
Мачульская Е. Е., Добромыслов К. В Право социального обеспечения: Учеб. пособие и
практикум. С. 30.
29
не был в состоянии, например, с безработицей, сиротством,
малообеспеченностью, инвалидностью. Учитывая наличие данных терминов в
действующем законодательстве о социальном обслуживании, все три термина:
«трудная жизненная ситуация», «социальный риск», «социальный случай»
следует считать синонимами.
Итак, обратимся к понятию социального обслуживания, которое является
социальной категорией. Под ним подразумевается деятельность государства,
предоставляющего социальную защиту тем категориям граждан, которые в ней
нуждаются. Такая деятельность нацелена не только предотвратить наступление
какого-то социального риска, но и устранить последствия наступившего
социального случая.
Социальное обеспечение как категория правового государства показывает
уровень правовой гарантии достойного развития каждого члена общества и
сохранения источника средств к существованию при наступлении социальных
рисков.
В настоящее время в нашей стране в целом имеется общее понимание
понятия социального обеспечения, т.к. оно фигурирует в целом ряде законов.
Однако, как это не парадоксально в отечественной науке и практике до сих пор
отсутствует полное определение этого общепринятого понятия. К примеру,
М.Л. Захаровым и Э.Г. Тучковой отмечается, что не только научная литература,
но даже учебная литература многообразно формулируют понятие социального
обеспечения. По их мнению, проблемой выступает определение основных,
базовых признаков для данного явления. Более того они сами предлагают свое
понимание понятия социального обеспечения. Итак, это способ распределения
части ВВП, который предусматривает предоставление нуждающимся лицам
некоего набора материальных благ, чтобы нуждающиеся получили
возможность несколько выровнить свои личные доходы, когда наступят
социальные риски в регламентируемом обществом и государством объеме из
целевых финансовых источников. В конечном счете, этот способ распределения
части ВВП способствует поддержанию полноценного социального статуса
30
гражданина, исходя из понимания социально государства
40
. Очевидно,
авторами подчеркивается экономическая природа социального обеспечения,
т.к. в определении фигурирует понятие «валовый внутренний продукт».
Другим отечественным исследователем, В.Ш. Шайхатдиновым, в
определении понятия социального обеспечения внимание акцентируется на
том, что социальное обеспечение представляет собой систему отношений в
обществе. В этой системе отношений представлены две стороны. С одной
стороны, речь идет о гражданах, а, с другой, об учреждениях, органах
государства, органах местного самоуправления. Поводом для отношений
выступает нуждаемость граждан в различных видах социального обеспечения
(пенсии, пособия, медицинской помощи и др.)вследствие малообеспеченности
граждан, снижения или вовсе потери их заработка, увеличения расходов
41
. Нам
представляется такое определение понятия социального обеспечения не совсем
целостным, отражающим весь перечень отношений в обществе. В конце
концов, обстоятельства, в которых оказался гражданин могут не только
способствовать малообеспеченности, потере заработка, повышению расходов.
Гражданин может оказаться неспособным к самообслуживанию, у него может
появиться потребность в совершенно других видах помощи. Примерами могут
выступать социально-психологическая помощь, консультативная помощь и др.
Отечественный исследователь Е. Е. Мачульская определение понятию
социального обеспечения дает достаточно емко. По ее мнению, социальное
обеспечение представляет собой систему отношений в обществе. В этой
системе отношений перераспределяется часть государственного бюджета, а
также внебюджетные фонды (например, фонд социального страхования).
Данное переспределение бюджетных и внебюджетных средств нацелено
наудовлетворение потребностей граждан, возникающих по объективным
социально-значимым причинам. Таковыми являются потеря заработка;
40
Захаров М. Л. Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России: Учебник.С. 15.
41
Шайхатдинов В. Ш. Проблемы российской системы социального обслуживания граждан в
контексте Федерального закона № 442-ФЗ // Рос. право: образование, практика, наука. 2017.
№ 6. С. 94.
31
необходимость оказания медицинской помощи; увеличение расходов на
воспитание ребенка (детей), его (их) содержание; появление нуждаемости в
уходе за другими членами семьи; дефицит или вовсе отсутствие минимального
прожиточного минимума; необходимость оказания социального
обслуживания
42
. На наш взгляд, данное определение отличается от предыдущих
большей развернутостью. Однако и в нем имеется некоторый дефицит видов
социального обеспечения, их субъектов. В частности в этом определении
обделены вниманием такие классические субъекты социального обеспечения,
как инвалиды, работающие пенсионеры, а также лица, лишившиеся кормильца.
Такие общественные категории как социальная защита, социальное
обеспечение, социальное обслуживание можно соотнести, используя для этого
международный опыт правового регулирования данных категорий. Например, в
конвенции Международной организации труда № 102 «О минимальных нормах
социального обеспечения» перечислено девять видов социальной защиты,
среди которых разного рода пособия (по безработице, семейные, травматизму
на производстве, беременности, родам, болезни), медицинское обслуживание и
пенсии по старости
43
. Очевидно, что категории социальной защиты и
социального обеспечения разнятся между собой, т.к. объектом категории
социальной защиты могут быть такие общественные отношения, которые даже
не связаны с социальным обеспечением населения.
Обязательное социальное или государственное страхование, социальное
обеспечение, социальная помощь со стороны государства выступают в качестве
организационно-правовых форм социальной защиты
44
. По мнению
М. Ю. Федоровой данный перечень следует дополнить социальным
обслуживанием
45
. Таким образом, социальное обслуживание является
42
Мачульская Е. Е., Добромыслов К. В Право социального обеспечения: Учеб. пособие и
практикум. С. 28-29.
43
Можаева В. Правовые основы социальной защиты трудящихся // Социальная защита. 1995.
№ 1.
44
Лепихов М. И. Право и социальная защита населения (социальное право). М.: ИНФРА-М,
2000. С. 11.
45
Федорова М. Ю. Социальное страхование как организационно-правовая форма социальной
защиты населения: проблемы правового регулирования. С. 51.
32
составной частью системы социального обеспечения.
Подводя итоги и делая выводы по первой главе, следует отметить, что
резюмируя определения социального обеспечения в работах некоторых
отечественных исследователей, обращает на себя внимание не только
некоторые отличия, но и некоторое единодушие авторов в материальном
характере предоставляемых лицам материальных благ, будь то пенсии,
компенсационные выплаты, пособия или социальное обслуживание. Поэтому
следует социальное обслуживание ассоциировать с системой социального
обеспечения в качестве его неотъемлемой части. Следовательно, социальное
обеспечение является формой выражения социально-ориентированной
политики государства. Социальная политика направлена на материальное
обеспечение нуждающихся категорий граждан различными видами
социального обеспечения (пенсии, компенсационные выплаты, пособия,
социальное обслуживание). Источниками финансирования выступают
бюджетные и внебюджетные средства, призванные выровнить социальное
положение нуждающихся граждан в случае наступления каких-либо
социальных случаев или для их предотвращения.
33
Глава 2. Право граждан на социальное обслуживание и гарантии его
реализации.
2.1. Понятие и содержание права граждан на социальное
обслуживание
Право на социальное обслуживание, как уже выяснилось, является
правовой категорией, которая широко представлена не только в отечественном
законодательстве, действующей конституции, но и в международно-правовых
документах.
В частности, Всеобщая Декларация прав человека (1948 г.)содержит
право на социальное обеспечение, закрепленное за каждым гражданином.
Целью социального обеспечения в данном случае является свободное развитие
личности. Кроме того, каждый гражданин может воспользоваться правом на
социальное обслуживание, необходимое для поддержки себя и семьи
46
.Кстати,
нормы Всеобщей Декларации прав человека является обязательными для нашей
страны. Международный Пакт об экономических, социальных и культурных
правах (1966 г.) также содержит право гражданина на социальное обеспечение,
что одновременно означает и закрепление права на социальное обслуживание.
Отечественное законодательство, основываясь на международных
правовых актах, также фиксирует право на социальное обеспечение;
исключением не является и социальное обслуживание. В частности, примером
может служить Российская Декларация прав и свобод человека и гражданина
(1991 г.). Кстати, в основном законе страны напрямую не зафиксировано право
граждан на социальное обслуживание. В этой связи, многие отечественные
исследователи обращали внимание на данный пробел и призывали государство
обеспечить каждому гражданину и его семье этим правом, основываясь на
46
Нешатаева Т. Н. Международные организации и право: Новые тенденции в международно-
правовом регулировании. М.: Дело, 1998. С. 21.
34
нормах международного права
47
.
В то же время, в сложившейся модели социального обслуживания
накапливались проблемы, потребовавшие своего решения и обусловившие
необходимость модернизации системы. Круг наиболее острых проблем отрасли
был обозначен Министерством труда и социальной защиты Российской
Федерации в Плане мероприятий («дорожная карта») «Повышение
эффективности и качества услуг в сфере социального обслуживания населения
(2013-2018 годы)»
48
.
К числу таких проблем были отнесены, в первую очередь, кадровые
проблемы. Заработная плата работников отрасли не соответствовала сложности
и интенсивности труда, была существенно ниже средней заработной платы по
стране, что в свою очередь, понижало престиж труда в сфере социального
обслуживания. Данные обстоятельства выступали препятствием притоку в нее
квалифицированных специалистов и обуславливали дефицит профессионально
подготовленных кадров, что непосредственно сказывалось и на качестве
предоставляемых социальных услуг населению.
Инфраструктура учреждений социального обслуживания была
представлена исключительно государственными и муниципальными
учреждениями. Учреждения негосударственного сектора практически
отсутствовали в этой модели. Государственная монополия в сфере социального
обслуживания не способствовала созданию конкурентной среды и не
мотивировала работников отрасли к повышению качества социальной
деятельности. При монополизации предоставления социальных услуг у
клиентов отрасли отсутствовала возможность выбора учреждения социального
обслуживания, способного оказать более качественную социальную услугу.
Сфера социального обслуживания перестала в полной мере
соответствовать социально-экономическим преобразованиям, происходящим в
47
Тучкова Э. Г., Захаров М. Л. Социальное обеспечение и обслуживание пенсионеров.С. 25.
48
План мероприятий («дорожная карта») «Повышение эффективности и качества услуг в
сфере социального обслуживания населения (2013-2018 годы)» (утвержден приказом
Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 29 декабря 2012 года №
650). URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70197218/ (дата обращения: 19.11.2019)