16
Социальное обслуживание должно соответствовать государственным
стандартам, которые устанавливают основные требования к объемам и качеству
социальных услуг, порядку и условиям их оказания и утверждаются
Правительством РФ
8
.
В современных условиях организация социального обслуживания в
рамках системного подхода определяется, как механизм для решения проблем,
улучшения качества жизни граждан и оптимизации их жизненного уклада.
Процесс социального обслуживания в данном случае выступает в качестве
одной из организационных форм и направлений социальной работы, которая
рассматривается в качестве системы определенных способов социальной
гуманистической деятельности, направленной на адаптацию, социальную
реабилитацию отдельной личности, семьи или человеческого общества. По
мнению Е.И. Холостовой «Социальное обслуживание представляет собой
деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию
социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических,
социально – правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной
адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной
ситуации»
9
. Н.Б. Шмелева рассматривает социальное обслуживание, как
«деятельность по удовлетворению потребностей различных категорий в
социальных услугах – полезных действиях». В этом случае субъектами
социальной работы используются кадровые и организационные
(общественные) ресурсы с целью решения проблем и поддержания жизненных
сил человека в пожилом и старческом возрасте.
И.Г. Беленькая, Х. А. Роуз, Н.П. Щукина, Р.С. Яцемирская в рамках
социального обслуживания граждан пожилого возраста на дому рассматривают
процесс старения как естественный процессный, который должен проходить
активно. Этому свидетельствуют различные социальные, психологические и
8
Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации: федеральный закон от 10 декабря
1995 г. № 195-ФЗ [Электронный ресурс] Дата обновления: 28.12.2013. Доступ из Справочной правовой системы
«Консультант Плюс» - 2016
9
Холостова, Е.И. Правовое обеспечение социальной работы [Текст] : учебник для бакалавров / Е.И. Холостова,
О.Г. Прохорова. – Москва : Издательско – торговая корпорация «Дашков и Ко», 2016. – 256с.
17
другие теории. Наиболее интересными из них является теория профилизации
личности (Р.Б. Кеттел), основой которой является анализ специалистами по
социальной работе стиля жизни, позиций и социокультурных ориентаций
человека; Теория субкультуры, основоположником которой является Х.А. Роуз
считает, что людей пожилого возраста объединяют общие интересы, увлечения,
воспоминания, что способствует созданию различных кружков и коллективов
на базе различных Центров социального обслуживания населения
10
.
Многообразие подобных теорий позволяет объединить их в три основные
позиции, которые хорошо освещены в научной литературе и определяют
методы исследований социальной политики. Согласно первому подходу
«Пожилые – это обездоленные люди, нуждающиеся в социальном
обеспечении» (Н.Д. Смелзер и другие), соответствуют такие социальные
теории, как наименования и маргинальности, возрастной стратификации и
другие. В данном случае старость выступает как состояние девиантности, а
пожилых относят к бесполезным людям, утратившим прежние способности,
уверенность в себе и чувство независимости. Пассивность выступает
характерной чертой старости, которая является неотъемлемой частью характера
людей в возрасте. В связи с этим трудоспособная часть общества разрабатывает
программы для улучшения жизни граждан старшего поколения
11
.
С точки зрения теории возрастной стратификации (Н.Д. Смелзер)
общество рассматривается как совокупность групп по возрасту, которые имеют
различия в ролевых функциях, способностях, привилегиях и правах. Место
людей старшего поколения в системе социальной стратификации определяет
социально-геронтологический анализ. Большинство пожилых граждан не
принимают участие в системе влияния и власти, вследствие чего они не
обладают контролем над самими собой и другими. Данная категория населения
10
Кузина, И.Г. Теория социальной работы [Текст] : учебное пособие / И.Г. Кузина. - 2-е изд. - Москва :
Проспект, 2016. - 175 с.
11
О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов : федер. закон от 02.08.1995 N 122-ФЗ
(ред. от 25.11.2013) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочно-правовая система / ЗАО
«КонсультантПлюс». – Версия 4017.00.91. – Режим доступа : Внутриуниверситетская компьютерная сеть. –
Загл. с экрана.
18
чаще всего утрачивает престиж, который является одной из характеристик
теории возрастной стратификации и ассоциируется с основной сферой
занятости
12
.
Люди пожилого возраста могут в себе нести значительный человеческий
потенциал, так считают сторонники другого подхода. По мнению А.С.
Бакулиной, данная категория граждан должна быть привлечена к социальной
жизни общества. В рамках данной позиции выступают теория активности (С.Д.
Маддокс и Р.Д. Хавигхарст). После выхода на пенсию, в период наступления
старости человек должен сохранять те же потребности и желания, что и в
среднем возрасте. Старение в данном случае рассматривается, как новый образ
жизни, который побуждает к постоянной активности, как продолжение борьбы
за сохранение жизненных сил
13
. В теории развития и непрерывности
жизненного пути «нормальное» и «успешное» старение рассматривается только
при комплексной адаптации в новых условиях, при активной жизненной
позиции, которая характеризуются сохранением прежнего положения во всех
сферах деятельности
14
.
Третий подход «пожилые люди – это социальный балласт общества,
тормозящий реформы», является социально неодобряемым и проявляется
только при обсуждениях социальной политики. Ему соответствует теория
освобождения (Э.Э. Камминг, С.Дж. Розен и Б.Л. Ньюгартен), которая
рассматривает старение, как подготовка к смерти и разрушение связей в
социуме. Утрата социальных ролей, ограничение и потеря общения, ослабление
привязанности к социальным ценностям и уход в себя характеризует процесс
«социального ухода» личности. Мораль, лежащая в основе данной теории,
предполагает исключение пожилых людей из активной жизни общества.
Согласно данной теории некоторые люди старшего возраста негативно
12
Роик, В.Д. Пожилые и стареющий социум России: выбор модели жизнедеятельности [Текст] : монография /
В.Д. Роик. - Москва : Проспект, 2016. - 336 с.
13
Абрамова, Г.С. Психология развития и возрастная психология [Текст] : учебное пособие для вузов и ссузов /
Г.С. Абрамова. - изд. испр. и переаб. - Москва : Прометей, 2018. - 708 с.
14
29. Комаров, Е.И. Методологический инструментарий современного социального управления [Текст] :
учебно-практическое пособие / Е.И. Комаров, И.П. Лотова, О.Г. Прохорова и др. ; ред. Е.И. Комарова. - Москва
: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2016. - 315 с.
19
относятся к различным видам социальной активности в обществе в силу каких-
либо психологических, либо социальных проблем.
По классификации Всемирной Организации Здравоохранения пожилой
возраст наступает в 60 лет, когда человек выходит на пенсию, переживает
новые ощущения, связанные с посттрудовым периодом. Данный промежуток
длится до 74 лет и характеризуется различными изменениями в личности
человека, приводящие к старческому возрасту. Постепенно организм
утрачивает функции и способности, которые были присущи ему в течение
жизни, так же в этот период происходит снижение адаптационных
возможностей, развивается возрастная патология, увеличивается вероятность
смерти. Н.А. Литвинова выделяет пять признаков старения, которые связаны с
изменениями в организме. Это гетерохронность (разновременность),
гетерокинечность (разноскоростность), гетерометрия (разномерность),
гетеротопность (разноместность), гетерокатефтенность
(разнонаправленность)
15
. Они характеризуют различия во времени, скорости и
степени старения как всего организма в целом, так и его отдельных органов,
тканей и систем. Заключительным периодом в его жизнедеятельности является
старость, которая происходит на фоне возрастных изменений и снижения
социальной активности.
Данный процесс может опережать в своём развитии, либо замедляться,
как по биологическим, так и по социальным показателям. Согласно социально –
психологическим подходам у каждого индивида в период жизнедеятельности
наступают три вида старения: биологическое, социальное и психологическое,
которые могут не соответствовать календарному возрасту личности.
Нормативно – правовая база социальной политики в области
организации социального обслуживания на международном уровне
прослеживается через учредительные акты, пакты, декларации, конвенции,
резолюции и рекомендации, принятые в системе ООН, ВОЗ, ЮНЕСКО, МОТ,
15
Земнякова, М. А. Специфика проблем в процессе адаптации пожилых людей в современном российском
обществе [Текст] / М. А. Землякова, Н. Н. Помуран // Медицина и образование в Сибири. – 2014. – № 3. – С. 19-
25.
20
ЮНИСЕФ и других организациях. Среди них можно выделить Всеобщую
декларацию прав человека и гражданина; Международный пакт об
экономических, социальных и культурных правах; Европейский кодекс
социального обеспечения; Европейская конвенция о социальном обеспечении;
Конвенция МОТ №102 «О минимальных нормах социального обслуживания»,
Конвенция МОТ № 157 «Об установлении международной системы сохранения
прав в области социального обеспечения» (1982) и другие
16
.
Прогрессирующие процессы старения общества, ухудшение социально-
экономического положения значительной части населения в конце 80-х –
начале 90-х XX века послужили стремительному переходу от системы
государственного социального обеспечения к новой – системе социальной
защиты, где проблемы граждан пожилого возраста занимали одну из ключевых
ролей. Одним из первых документов, касающихся вопросов граждан старшего
поколения, был принят в 1982 году в Вене Международный план действий,
основной целью которого стало, предоставление гарантий социального и
экономического обеспечения людей пожилого возраста, а главными задачами -
расширение возможности стран эффективно решать проблемы, связанные с
предоставлением социального обслуживания, удовлетворение потребностей
пожилых. Он должен был стимулировать создание программ практического
характера, направленных на предоставление различных дополнительных мер по
развитию людей старшего поколения после выхода на пенсию. В составе плана
имеются принципы и рекомендации, где обговаривается здоровье и питание,
обеспечение жильём и условия жизни, семья, социальное обеспечение,
обеспечение дохода и занятость.
Положение людей пожилого возраста регулируют нормы Европейской
социальной хартии, которая содержит в себе права граждан (на медицинскую и
социальную помощь, на пользование благами, на возможность
профессионального и личностного обучения; каждый должен иметь
16
Сахарова, Т.Н. Геронтопсихология [Текст] : учебник с практикумом / Т.Н. Сахарова, Е.Г. Уманская, Н.А.
Цветкова ; Министерство образования и науки Российской Федерации, Московский педагогический
государственный университет ; под общ. ред. Т.Н. Сахаровой. - Москва : МПГУ, 2016. - 352 с.
21
возможность зарабатывать себе на жизнь путем выбора занятий и профессии и
другие). Так же данный документ содержит нормы, регулирующие положение
людей пожилого возраста. В статье 23 говорится, что каждое лицо старшего
возраста имеет право на социальную защиту, в связи с этим данной категории
граждан должны предоставляться ресурсы, позволяющие вести достойную
жизнь, и активно участвовать в культурной, социальной и публичной жизни
общества. Пожилые должны владеть информацией об окружающем мире и
различных социальных службах. Государство, в свою очередь, обязано
поддерживать людей старшего возраста, путём обеспечения жильём,
соответствующего состоянию здоровья; создания соответствующих
организаций, и уважать неприкосновенность личности, возможность принятия
самостоятельных решений, живущих в домах престарелых
17
.
В рамках Мадридского плана действий, принятого в 2002 году,
уточнялись приоритетные направления, принятые в 1992 году, оговаривались
рекомендации, в которых защищаются права людей старшего поколения;
вопросы активного участия в экономической, общественной и политической
жизни, путём реализации творческого потенциала и ликвидации
дискриминации по признаку пола и других её форм. В соответствии с
международной стратегией действий по проблемам старения (2002 г.), люди
старшего возраста должны продолжать участвовать в публичной жизни в
качестве полноправных граждан общества. Данный документ должен был
помочь в разработке социальной политики и обратить внимание на вопросы
демографического и индивидуального старения
18
.
Одним из первых документов в России, отразившим новое направление
государственной политики в области социальной защиты прав данной
категории населения, было постановление ЦК КПСС, Совета Министров СССР
и ВЦСПС № 436 от 14.05.1985 «О первоочередных мерах по улучшению
17
Коныгина, М.Н. Этические основы социальной работы [Текст] : учебное пособие / М.Н. Коныгина, Е.Б.
Горлова. - Москва : Проспект, 2016. - 160 с. - Библиогр.: с. 103-105.
18
41. Сахарова, Т.Н. Геронтопсихология [Текст] : учебник с практикумом / Т.Н. Сахарова, Е.Г. Уманская,
Н.А. Цветкова ; Министерство образования и науки Российской Федерации, Московский педагогический
государственный университет ; под общ. ред. Т.Н. Сахаровой. - Москва : МПГУ, 2016. - 352 с.
22
материального благосостояния малообеспеченных пенсионеров и семей,
усилению заботы об одиноких престарелых гражданах». В соответствии с
данным нормативно-правовым актом обсуждались следующие приоритетные
задачи, по решению проблем граждан старшего поколения:
- установление одиноко проживающим и остронуждающимся лицам
старшего поколения различных доплат к ежемесячной пенсионной выплате;
- повышение заботы о ветеранах труда посредством привлечения к
социально-культурным мероприятиям и строительства жилищных помещений;
- предоставление 50 % скидки на покупку лекарств по рецепту врача
гражданам нетрудоспособного возраста, при получении минимального размера
пенсионного обеспечения;
- организация социально-бытового обслуживания граждан старшего
поколения и обеспечение особо нуждающихся.
Следующим нормативно-правовым актом в развитии социального
обслуживания лиц старшего поколения было постановление ЦК КПСС, Совета
Министров и ВЦСПС № 95 от 22.01.1987 «О мерах по дальнейшему
улучшению обслуживания престарелых и инвалидов». Закрепление правового
статуса отделений социальной помощи на дому и открытие территориальных
центров социального обслуживания стало одной из первоочередных задач в
соответствии с данным документом В 1987 г. приказом Министерства
социального обеспечения РСФСР были утверждены Положения о
территориальном центре социального обслуживания и об отделениях
социальной помощи на дому граждан пожилого возраста
19
.
В современных документах в отношении людей пожилого возраста
учитываются международные принципы: независимость, участие,
профилактика, адресность, дифференцированность, срочные формы помощи и
другие. Они были сформулированы в 1991 году на Генеральной Ассамблее
ООН и предусматривали не только уход и содействие в бытовых, медицинских,
19
Холостова, Е.И. Правовое обеспечение социальной работы [Текст] : учебник для бакалавров / Е.И. Холостова,
О.Г. Прохорова. – Москва : Издательско – торговая корпорация «Дашков и Ко», 2016. – 256с.
23
экономических и социальных вопросах, но ещё и разрешение социальных и
психологических проблем, связанных с посттрудовым периодом
20
.
Данные регламентирующие и рекомендательные документы содержат
принципы и нормы, которые ратифицированы и отражаются в законодательстве
Российской Федерации. Основным законом является конституция Российской
Федерации от 1993 года, в которой закреплены права различных категорий
населения независимо от возраста. Статья 7 Конституции РФ устанавливает
обеспечение поддержки государства людей старшего поколения, через
социальные службы, путём установления пенсий, пособий и других выплат
21
.
В соответствии со ст. 39 Конституции Российской Федерации в случае
инвалидности, болезни, для воспитания детей, потери кормильца и в других
случаях гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в ст. 41
Конституции Российской Федерации прописывается, что люди старшего
поколения имеют право на бесплатную медицинскую помощь в
муниципальных и государственных организациях и право на охрану здоровья.
Важным для положения граждан пожилого возраста имеют конституционные
нормы о праве на получение юридической помощи от квалифицированных
специалистов, право на жилище и частной собственности. Согласно ст. 43
Конституции РФ гарантируется бесплатное и общедоступное образование в
муниципальных и государственных учреждениях, независимо от каких – либо
критериев. Не существует запрета для людей пожилого возраста на доступ к
культурным ценностям и участие в культурной жизни общества гарантирует ст.
44 Конституции РФ. Люди старшего поколения имеют право направлять
коллективные и индивидуальные обращения в органы государственного и
местного самоуправления, обращаться лично по различным вопросам, указано
в ст. 33 конституции. Через обращение в органы местного самоуправления с
замечаниями, предложениями, критикой недостатков и с различными
20
Холостова, Е.И. Правовое обеспечение социальной работы [Текст] : учебник для бакалавров / Е.И. Холостова,
О.Г. Прохорова. – Москва : Издательско – торговая корпорация «Дашков и Ко», 2016. – 256с.
21
Конституция РФ от 12 декабря 1993 года [Электронный ресурс] Дата обновления: 21.07.2014. Доступ из
Справочной правовой системы «Консультант Плюс» - 2016
24
проблемами личного характера люди старшего поколения ощущают себя
активными членами общества, важными участниками в управлении
государства. Социальная политика Российской Федерации в отношении людей
пожилого возраста сосредоточена на повышение качества и уровня жизни
граждан старшего поколения, путём разумного использования и соблюдения
интересов уязвимых групп населения
22
.
Таким образом, изучение вопросов организации социального
обслуживания ведется в широком диапазоне направлений и охватывает
различные аспекты, в рассмотрении которых преобладающим является
системный подход. Понимание основных принципов данной концепции
позволят рассмотреть социальное обслуживание граждан пожилого возраста с
точки зрения системности, целостности, иерархичности строения,
структуризации и множественности. Указанные показатели раскрывают
основные составляющие системы, недостатки и перспективы развития, с
учетом всех особенностей, которые возникают при предоставлении услуг.
Выявление организационно-функциональных и управленческих характеристик
организации социального обслуживания с одной стороны, позволяет
расчленить данный процесс на блоки и подсистемы, а с другой - определить их
специфичность и уровень развития, что в свою очередь способствует
устранению недочетов и разработке рекомендаций по улучшению организации
и предоставления социального обслуживания гражданам пожилого возраста.
1.2. Административно-правовая регламентация государственных
стандартов социального обслуживания населения
Конституционные нормы о свободе совести и вероисповедания, частной
собственности, охране государством достоинства личности, о праве граждан на
22
О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов : федер. закон от 02.08.1995 N 122-ФЗ
(ред. от 25.11.2013) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочно-правовая система / ЗАО
«КонсультантПлюс». – Версия 4017.00.91. – Режим доступа : Внутриуниверситетская компьютерная сеть. –
Загл. с экрана.
25
жилище, на охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи
являются основой для создания хороших и благоприятных условий
существования людям старшего поколения. Нормы российского
законодательства условно разделяют на три группы: к первой относят права
всего населения РФ независимо от возраста, закрепленные в законодательных
актах, таких как Гражданский и Семейный кодексы
23
, Основы законодательства
об охране здоровья. Законы № 442 от 28.12.2013 «Об основах социального
обслуживания граждан в Российской Федерации»
24
, и № 400 от 28.12.2013 «О
страховых пенсиях» соответствуют второй группе и непосредственно касаются
прав людей старшего поколения и соответствуют обязанностям семьи,
негосударственных структур и государства. К третьей группе относятся нормы,
которые регулируют положение людей пожилого возраста, относящиеся к
особым категориям. Например, Законы № 1761-1 от 18.10.1991 «О
реабилитации жертв политических репрессий», № 5 от 12.01.1995 «О
ветеранах», № 181 от 24.11.1995 «О социальной защите инвалидов»
25
гарантируют льготы по оплате жилья и коммунальных услуг.
В настоящее время основным нормативно-правовым актом,
регулирующим организацию социального обслуживания, является
федеральный закон № 442 от 28.12.2013 «Об основах социального
обслуживания граждан в Российской Федерации», который устанавливает
основы, виды и формы социального обслуживания населения, права и
обязанности поставщиков и получателей социальных услуг, полномочия
органов государственной и региональной власти. Рассматривает в каких –
случаях предоставляется социальная поддержка, гражданам, которые в ней
нуждаются
26
. В данном документ социальное обслуживание граждан
23
Семейный кодекс Российской Федерации [Текст] : по состоянию на 1 февраля 2014 года. – Новосибирск :
Норматика, 2014. – 64 с.
24
Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации [Текст] : федеральный закон от
28.12.2013 № 442-ФЗ (ред. от 21.07.2014 № 256-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2013. – № 52, ч. 1. – Ст.
7007; 2014. – № 30, ч. 1 – Ст. 4257.
25
О социальной защите инвалидов: федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181 [Электронный ресурс] Дата
обновления: 24.11.1995. Доступ из Справочной правовой системы «Консультант Плюс» - 2016
26
Малофеев, И.В. Социальные услуги в системе социального обслуживания населения [Текст] / И.В. Малофеев.
- 2-е изд. - Москва : Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2016. - 176 с.