16
формирования и развития полноценной личности, на выявление и
нейтрализацию негативных факторов, воздействующих на личность, на
создание условий для самоопределения и утверждения в жизни. В более
узком смысле социальная защита рассматривается как совокупность
законодательно закрепленных экономических и правовых гарантий,
обеспечивающих соблюдение важнейших социальных прав граждан и
достижение социально приемлемого уровня жизни. Здесь социальная защита
как разновидность деятельности направлена не только на реализацию мер
социальной поддержки «слабых» социальных групп, но и на реализацию мер
по социальной защите всего населения. И в этом смысле социальную защиту
можно рассматривать как деятельность, направленную на оказание помощи,
поддержки всем гражданам, в том числе и социально уязвимым.
7
В общей системе социального обеспечения и социальной защиты
социальное обслуживание является относительно самостоятельным звеном.
В последние время появилось достаточно много нормативных правовых
актов, регулирующих отношения по предоставлению гражданам социального
обслуживания в различных видах и организацию деятельности
соответствующих служб.
Основные из них - федеральные законы: от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ
«О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»
8
и от 28 декабря
2013 г. N 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в
Российской Федерации» (далее - ФЗ № 442-ФЗ)
9
. В порядке реализации этих
федеральных законов принят ряд подзаконных актов органами
исполнительной власти Российской Федерации. Совокупность всех этих
7
Социальная защита и социальное обслуживание населения. Учебно-методическое
пособие. Воронцова М.В., Макаров В.Е., 2015. С. 14
8
«О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»: Федеральный закон от 24
ноября 1995 г. N 181-ФЗ(ред. от 02.12.2019) // СЗ РФ. 27.11.1995. N 48. ст. 4563; СЗ РФ.
22.07.2019. N 29 (часть I). ст. 3852.
9
«Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»:
Федеральный закон от 28.12.2013 N 442-ФЗ (ред. от 01.05.2019) // СЗ РФ. 30.12.2013. N 52
(часть I). ст. 7007; СЗ РФ. 06.05.2019. N 18. ст. 2215.
17
актов составляет правовую базу - законодательство о социальном
обслуживании; оно включает, следовательно, как законы и подзаконные акты
федерального уровня, так и законы, и подзаконные акты уровня субъектов
Российской Федерации.
Социальное обслуживание граждан — это деятельность по
предоставлению социальных услуг гражданам. Для того, чтобы разобраться в
сути явления социального обеспечения необходимо вернуться к самым азам,
то есть, во-первых, что из себя представляет экономика. Если брать основные
элементы, то экономика состоит всего из 2 частей – это производство
материальных благ и услуг и их распределение. Всё остальное – это уже
более мелкое дробление, инструменты экономики и т. д., и разница, между
социалистической и капиталистической экономикой (в производстве
материальных благ и услуг между ними разницы нет), идёт в распределении,
то есть, насколько ресурс распределяется, как, по каким принципам. И вот во
всех эксплуататорских обществах, не только в капиталистических – в
феодальных, в рабовладельческом обществе всегда была такая особенность в
долгосрочной перспективе, что владельцы средств производства постепенно
сосредотачивают в руках все богатства, учувствуют между собой в
конкурентной борьбе, и т.д., но богатства аккумулируются по сути в одних
руках со временем. В краткосрочной же перспективе, если, например,
работает какая-то фирма, что-то зарабатывает, предоставляет какие-то услуги
и товары – это ничего плохого не даёт, это даже во многом для большинства
людей полезно – то, что есть товары и услуги, но в долгосрочной
перспективе всегда идёт аккумуляция богатств в одних руках, и
соответственно, разорение всего остального населения, что приводит
неизбежно к социальному напряжению и к социальному взрыву. Самый
древний социальный взрыв описан был в «Речении Ипувера» — это падение
древнего царства в Египте, около 4200 лет назад. Не факт, что это было
первое – это первое, о котором сохранилось описание, там описано, как рабы
стали господами, господа рабами, и как убивали людей с семьями ни за что, и
18
т.д. – то есть всё это расписано, и про то, что Египет распался на кучку
мелких государств, там тоже есть. То есть Египет Древнего царства исчез и
потом спустя довольно долгое время снова возродился Египет Среднего
царства, но мучительно, больно и через несколько поколений.
Это социальный взрыв. Чтобы избежать социального взрыва, нужно
уменьшать социальную напряжённость. В эпоху СССР социальное
обеспечение было натуральным образом встроено в основу государственной
системы и было призвано укреплять полное благосостояние и развитие всех
членов общества, позволяя государственному строю обеспечивать
общественные потребности. Например, сразу после Октябрьской революции
была введена 5-дневная рабочая неделя, то есть 4 дня рабочих, 1 день
выходной. Потом это оказалось неудобным графиком, сделали 7-дневную
рабочую неделю, где 5 рабочих дней, 2 выходных, но 8-часовой рабочий
день. Это было колоссальное достижение. Потому что, наличие досуга,
свободного времени способствует продолжительности жизни, поэтому, когда
в странах вводится пенсионное обеспечение, то есть пенсионеры получают
возможность, пожилые люди, не работать, а сидеть на пенсии, в целом
продолжительность жизни растёт, то есть как раз-таки понижение
пенсионного возраста увеличивает продолжительность жизни.
Социальная услуга в свою очередь, - это действие или действия в сфере
социального обслуживания по оказанию постоянной, периодической, разовой
помощи, в том числе срочной помощи, гражданину в целях улучшения
условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей
самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности. В
узком смысле социальную защиту рассматривают как совокупность
законодательно закрепленных экономических и правовых гарантий,
обеспечивающих соблюдение важнейших социальных прав граждан и
достижение социально-приемлемого уровня жизни.
Но при всей новизне эта концепция должна базироваться на
результатах и выводах отечественных ученых, ранее исследовавших такие
19
важнейшие составные элементы социальной защиты, как социальное
обеспечение и социальное страхование.
Социальная политика, как неотъемлемый компонент системы
управления социальной сферой, должна основываться на системной
совокупности основополагающих методологических принципов, присущих
любой научно обоснованной системе управления.
10
Это обусловлено тем, что
социальная политика является приоритетной частью деятельности
государства, а также наиболее важной сферой общественных интересов. Она
тесным образом связана с уровнем общественного развития, а также с
основными целями, которые ставит общество перед собой. Говоря о самом
термине «социальная политика» необходимо заметить, что он имеет
достаточно позднее происхождение. Однако на протяжении всей истории
человечества различные её варианты разрабатывались и реализовывались
обществом и государством. Их основой являлись представления о морали,
справедливости. Однако можно сделать вывод, что определенная социальная
политика не была целью деятельности власти, а являлась скорее
следствием.
11
Основные принципы социального обслуживания граждан закреплены в
Федеральном законе N 442-ФЗ:
1. Социальное обслуживание основывается на соблюдении прав
человека и уважении достоинства личности, носит гуманный характер и не
допускает унижения чести и достоинства человека.
2. Социальное обслуживание осуществляется также на следующих
принципах:
1) равный, свободный доступ граждан к социальному обслуживанию
вне зависимости от их пола, расы, возраста, национальности, языка,
10
Совершенствование инструментария оценки эффективности социально-экономической
политики государства/ Черемисина С.Г., Срибный В.И.; СЕРВИС В РОССИИ И ЗА
РУБЕЖОМ, 2019. Том 13. № 2 С. 95.
11
Там же. С. 96.
20
происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений и
принадлежности к общественным объединениям;
2) адресность предоставления социальных услуг;
3) приближенность поставщиков социальных услуг к месту жительства
получателей социальных услуг, достаточность количества поставщиков
социальных услуг для обеспечения потребностей граждан в социальном
обслуживании, достаточность финансовых, материально-технических,
кадровых и информационных ресурсов у поставщиков социальных услуг;
4) сохранение пребывания гражданина в привычной благоприятной
среде;
5) добровольность;
6) конфиденциальность.
12
Перечисленные в Законе принципы являются основополагающими при
осуществлении деятельности по социальному обслуживанию населения
страны.
Деятельность по социальному обслуживанию граждан осуществляется
в соответствии с принципом адресности предоставления социальных услуг.
Для усиления этого принципа Федеральным законом от 29.12.2015 № 388-ФЗ
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер
социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа
адресности и применения критериев нуждаемости»
13
была создана и введена
в действие Единая государственная информационная система социального
обеспечения (ЕГИССО). Основной задачей информационной системы
является аккумулирование в одном источнике информации о мерах
12
«Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»:
Федеральный закон от 28.12.2013 N 442-ФЗ (ред. от 01.05.2019) // СЗ РФ. 30.12.2013. N 52
(часть I). ст. 7007; СЗ РФ. 06.05.2019. N 18. ст. 2215.
13
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в
части учета и совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из
обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости»:
Федеральный закон от 29.12.2015 г. № 388-ФЗ// СЗ РФ. 04.01.2016. N 1 (часть I). ст. 8.
21
социальной защиты (поддержки), социальных услугах и иных социальных
гарантиях, предоставляемых гражданам за счет всех бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации, что позволит, в свою очередь, повысить
качество предоставления указанных мер поддержки и социальных услуг
населению, а также обеспечить возможность проведения финансового
планирования и контроля за расходованием финансовых средств в сфере
социальной защиты населения. Введение в эксплуатацию Единой
государственной информационной системы социального обеспечения
предусмотрено с 1 января 2018 года.
14
ЕГИССО представляет собой глобальную информационную сеть
постоянно обновляемых данных о мерах социальной поддержки,
предусмотренных законодательством. Уникальность системы состоит в том,
что с одной стороны, она позволит каждому гражданину через «Личный
кабинет» на портале ЕГИССО получать полную информацию о своих правах
на меры социальной поддержки, а органам власти при оказании мер
социальной защиты с учетом принципа адресности получать информацию о
выплатах, которые получает гражданин. Все сведения о мерах социальной
защиты в этой системе персонифицированы. Персонификация
осуществляется на основании страхового номера индивидуального лицевого
счета гражданина (СНИЛС) – получателя мер социальной защиты. Главной
же целью ЕГИССО является повышение уровня и качества жизни граждан,
которые нуждаются в социальной помощи, путем оказания государственной
поддержки на основе принципов адресности и нуждаемости.
Участниками отношений, возникающих в связи с созданием и
функционированием информационной системы, являются:
· оператор информационной системы,
· поставщики информации,
· пользователи информационной системы.
14
Департамент Смоленской области по образованию и науке//https:edu67.ru.(Дата
обращения 10.03.2020).
22
Оператор информационной системы - Пенсионный фонд Российской
Федерации, который обеспечивает функционирование информационной
системы, утверждает сроки регистрации в информационной системе
поставщиков информации и пользователей информационной системы,
устанавливает требования к технологическим, программным,
лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения
пользования информационной системой, в том числе требования к ее
архитектуре, устанавливает порядок обмена информацией поставщиков
информации с информационной системой.
Поставщики информации - органы государственной власти
(государственные органы), органы местного самоуправления,
государственные внебюджетные фонды, организации, находящиеся в
ведении органов государственной власти, предоставляющие меры
социальной защиты (поддержки), социальные услуги в рамках социального
обслуживания и государственной социальной помощи, иные социальные
гарантии и выплаты за счет средств федерального бюджета, бюджетов
субъектов Российской Федерации, местных бюджетов. Пользователи
информационной системы - граждане, поставщики информации.
15
Можно утверждать, что адресность имеет много проблем. Не все
ожидания, связанные с социальным контрактом, оправдались, не все
реализовались, не преодолено социальное иждивенчество. Большая часть
помощи продолжает оказываться деньгами, без развития самообеспечения,
самодостаточности граждан. В связи с тем, что социальный контракт больше
оказывается в рамках «других мероприятий, направленных на преодоление
трудной жизненной ситуации», численность граждан, увеличивающих доход
от трудовой деятельности и натуральные поступления из личного подсобного
хозяйства, снижается.
В то же время показатели эффективности оказания государственной
социальной помощи на основании социального контракта имеют
15
Пенсионный фонд Российской Федерации// https: pfrf.ru (Дата обращения 10.03.2020).
23
положительный эффект: увеличивается доля граждан, преодолевших
трудную жизненную ситуацию, уменьшается доля граждан, которые, по
окончании срока действия социального контракта, имеют среднедушевой
доход ниже прожиточного минимума. Мы понимаем, что, не оказав
социальной помощи в удовлетворении потребностей граждан и семей в
первичных необходимых товарах и услугах, сложно говорить о
предоставлении таких мероприятий, как: формирование и развитие личного
подсобного хозяйства, индивидуальная предпринимательская деятельность,
профессиональная подготовка, которые предусматривают выход на
«самообеспечение».
Анализ экспертного интервью специалистов по оценке эффективности
предоставления государственной социальной помощи (далее – ГСП) на
основании социального контракта показал, что цель социального контракта, а
именно перевод малообеспеченных семей (граждан) на самообеспечение и
становление их полностью независимыми от ГСП – не достигнута. Требуется
изменение показателей эффективности. Однако социальный контракт
зарекомендовал себя в качестве действующего механизма, так как после его
реализации материальное положение граждан улучшается и «подталкивает»
граждан к активным действиям по повышению качества их жизни. Поэтому,
можно утверждать, что социальный контракт эффективен для населения.
16
Существует и другой взгляд на принцип адресности социальной
поддержки. По мнению Д.С. Хаустова принцип адресной помощи является
одной из причин того, что капитал все более становится финансовым и
спекулятивным, отчасти теряя связь с почвой. Финансиализация неотделима
от бюрократизации – отчасти контринтуитивно об этом говорит
сформулированный Д. Гребером «железный закон либерализма»,
16
Максимова М.Н. Актуальные вызовы адресной социальной защиты. Новые тенденции в
деятельности социозащитных институтов: материалы Всерос. конф., Иркутск, 12–13 сент.
2019 г. / под науч. ред. А.П. Суходолова, И.С. Карпиковой. Иркутск: Изд-во Байкал. гос.
ун-та, 2019. С.33.
24
предполагающий, «что всякая рыночная реформа, всякое правительственное
вмешательство с целью уменьшить бюрократизм и стимулировать рыночные
силы в конечном итоге приводят к увеличению общего объема
регулирования, общего количества бумажной волокиты и общего числа
бюрократов, которых привлекает на службу правительство».
17
Одна из причин этого – торжество принципа адресной помощи, которая
предоставляется не всем по праву рождения и гражданства, а исключительно
«слабым» и «нуждающимся», список которых произвольно формирует и
периодически пересматривает бюрократия вместе с либеральными
экспертами, определяющими критерии. Парадокс заключается в том, что
подобный подход неминуемо увеличивает, а не сокращает зависимость
граждан от государства, открывая безграничные возможности для произвола
бюрократии, а также объясняет взрывообразный рост числа чиновников во
всех странах, переживших рыночные реформы в рамках Вашингтонского
консенсуса
18
.
Принцип приближенности поставщиков социальных услуг к месту
жительства получателей социальных услуг, достаточность количества
поставщиков социальных услуг для обеспечения потребностей граждан в
социальном обслуживании, достаточность финансовых, материально-
технических, кадровых и информационных ресурсов у поставщиков
социальных услуг социального обслуживания граждан выражается в
следующем:
· в государственной гарантии прав граждан России на социальное
обслуживание по основным видам: материальная помощь, помощь на дому в
17
Гребер Д. Утопия правил. О технологиях, глупости и тайном обаянии бюрократии.С.13.
18
Хаустов Д.С. Социозащитные институты и механизмы: Бюрократизация,
финансиализация, прекариат и гламурная экономика. Новые тенденции в деятельности
социозащитных институтов: материалы Всерос. конф., Иркутск, 12–13 сент. 2019 г. / под
науч. ред. А.П. Суходолова, И.С. Карпиковой. Иркутск : Изд-во Байкал. гос. ун-та, 2019.
С.45.
25
виде социально-бытовых, социально-медицинских услуг, временный приют в
специализированном учреждении и пр.;
· в равноправии прав на социальное обслуживание, которыми обладают
как граждане Российской Федерации, так и постоянно проживающие в стране
иностранные граждане;
· в государственном обеспечении прав граждан страны на получение в
системе социальных служб бесплатной информации о возможностях, видах,
порядке и условиях социального обслуживания;
· в возможности получения определенными категориями граждан
(например, лица преклонного возраста, несовершеннолетние, находящиеся в
трудной жизненной ситуации, и др.) бесплатного социального обслуживания
в государственной системе социальных служб;
· в возможности получения социального обслуживания как на дому
(например, тяжелобольные лица, инвалиды и др.), так и в стационарных
учреждениях социального обслуживания.
Принцип сохранения пребывания гражданина в привычной
благоприятной среде подразумевает формирование индивидуальной
программы, в которой прописываются все социальный услуги, в которых
нуждается конкретный человек. Это означает, что направление
нуждающегося в помощи человека в стационар должно быть самой крайней
мерой.
Важно сохранить для него привычную жизненную среду и обстановку,
а не изолировать от привычного окружения: близких, друзей, соратников,
соседей. Этот момент должен обязательно учитываться органами соцзащиты
при составлении индивидуальной программы оказания помощи.
19
19
Фирсов А.Ю., Нестерова А.Ю. Подходы к концепции клинической социальной работы в
современной практике социального обслуживания населения. Социальная и
организационная работа: клиентоориентированный подход. Сборник статей. Москва 2019.
С. 31.