26
С точки зрения институционального подхода социальная защита –
институт, удовлетворяющий потребности людей в социальных гарантиях,
помощи и защите. Система социального обеспечения в широком смысле
относится к тому, что необходимо для обеспечения людей ресурсами и
возможностями для ведения полноценной и продуктивной жизни.
20
Существование различных подходов в определении содержания
социальной политики находит своё отражение в разнообразии социальных
статистических показателей: они предоставляют ту совокупность
индикаторов социального развития общества, которая является целью
социальной политики, представляя собой социальный механизм
экономической системы.
Например, в статистику социальной сферы США входят: социальное
обеспечение, занятость, здравоохранение, жилищные условия, доходы
населения. ООН включает в статистику социальные сферы иные институты:
социальная структура общества, уровень жизни, образование и культура,
обеспеченность продуктами питания, содержание и воспитание детей,
обеспечение инвалидов и пенсионеров, условия жизни сельского населения.
21
Как видим, компетенция Правительства в данной сфере чрезвычайно
велика, оно практически вправе определять уровень обслуживания, т. е. его
качество, а также условия предоставления. В этой части компетенция
Правительства значительно шире, чем в регулировании отношений по
предоставлению пенсий и социальных пособий.
Исходя из Федерального Закона от 24 ноября 1995 г. «О социальной
защите инвалидов в Российской Федерации», сквозным видом социального
20
Струк Е.Н. Трансформация институтов социальной защиты: от аграрного до
постиндустриального общества. Новые тенденции в деятельности социозащитных
институтов: материалы Всерос. конф., Иркутск, 12–13 сент. 2019 г. / под науч. ред. А.П.
Суходолова, И.С. Карпиковой.. Иркутск : Изд-во Байкал. гос. ун-та, 2019. С.9.
21
Совершенствование инструментария оценки эффективности социально-экономической
политики государства/ Черемисина С.Г., Срибный В.И.; СЕРВИС В РОССИИ И ЗА
РУБЕЖОМ, 2019. Том 13.№ 2. С. 97.
27
обслуживания является материальная помощь. Она предоставляется, как
указано в Законе, в виде денежных средств, продуктов питания, средств
санитарии и гигиены, средств ухода за детьми, одежды, обуви и других
предметов первой необходимости, топлива. К ней относится также выдача
специальных транспортных средств, технических средств реабилитации
инвалидов и лиц, нуждающихся в постороннем уходе, т. е. обеспечение, в
частности, «малыми» (не моторными) средствами передвижения (вело
(кресло) -коляски) и моторными средствами передвижения (мотоколяски,
автомобили), а также протезно-ортопедическими изделиями. Далее
указывается, что основания и порядок предоставления материальной помощи
устанавливается органами исполнительной власти. Следует иметь в виду, что
порядок обеспечения специальными транспортными средствами,
техническими средствами до сих пор устанавливается на уровне Российской
Федерации и регулируется в централизованном порядке нормативными
актами РФ. Данный вид обслуживания не может относиться к материальной
помощи, он, как и разовая материальная помощь, считается социальным
обслуживанием.
Таким образом, сфера социального обслуживания представляет собой
совокупность рынков социальных услуг. Различные виды социальных услуг
не являются для потребителей (реципиентов социальной помощи, т.е. лиц,
находящихся в трудной жизненной ситуации) взаимозаменяемыми, однако,
как правило, государственные социальные учреждения обеспечивают
предоставление потребителям комплексного обслуживания. В то же время,
существует явно выраженная специализация на определенном круге
потребителей социальных услуг – детях, несовершеннолетних, инвалидов,
престарелых, лиц, страдающих наркотической зависимостью или
алкоголизмом, др. Формы социального обслуживания также не являются
полностью взаимозаменяемыми для потребителей. Потребность в той или
иной форме обслуживания может определяться как особенностями
жизненной ситуации потребителя, так и состоянием его здоровья и
28
характером заболевания либо социальных проблем, которые имеют место в
конкретном случае. Так, некоторые виды социальных услуг отдельным 4
категориям потребителей могут быть оказаны только на условиях
обеспечения их проживанием, под постоянным наблюдением специалистов и
социальных работников. Другим группам реципиентов социальной помощи
аналогичные услуги могут быть оказаны на дому или при посещении ими
учреждений – поставщиков услуг.
22
1.2 Место правовых норм о социальном обслуживании населения в
праве социального обеспечения Российской Федерации
Законодательство Российской Федерации о государственной
социальной помощи включает в себя разнообразные источники,
принимаемые на федеральном уровне государственной власти и на уровне
государственной власти субъектов РФ. Таким образом, система
законодательства Российской Федерации о государственной социальной
помощи состоит из законов и подзаконных актов федерального и
регионального уровня.
На федеральном уровне это, прежде всего, Конституция РФ,
федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства
РФ, нормативные правовые акты министерств и иных федеральных органов
исполнительной власти. Основные направления государственной политики в
сфере поддержки граждан и оказания им государственной социальной
помощи установлены в соответствии с конституционными положениями,
федеральными законами, в том числе Федеральным законом от 28.12.2013 №
442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской
Федерации».
22
Официальный сайт администрации Санкт-Петербурга. Мониторинг состояния
конкурентной среды на приоритетных и социально значимых рынках для содействия
развитию конкуренции в Санкт-Петербурге. С. 4.// https://www.gov.spb.ru/(Дата обращения
01.03.2020).
29
В соответствии с частью 1 статьи 39 Конституции Российской
Федерации каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в
случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в
иных случаях, установленных законом.
Отметим, что хотя социальное обеспечение может охватывать
различные виды помощи и поддержки граждан, однако по смыслу
конституционных норм основное его содержание заключается в
материальном обеспечении, предоставлении человеку средств к
существованию. Обеспечение, предоставляемое человеку обществом,
государством, в тех случаях, когда он в силу различных жизненных
обстоятельств нуждается в поддержке, призвано гарантировать
определенный социальный комфорт, восстанавливать и поддерживать статус
полноценного члена социума. О качественном состоянии государства и
общества в целом свидетельствует, как именно осуществляются социальная
защита, социальное обеспечение граждан.
На уровне субъектов Российской Федерации система законодательства
о государственной социальной помощи состоит из соответствующих законов
субъектов Российской Федерации и подзаконных нормативных правовых
актов, издаваемых органами государственной власти субъектов Российской
Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъекты
Российской Федерации принимаются в соответствии с законодательно
установленными нормотворческими полномочиями.
Также субъекты Российской Федерации, опираясь на финансово-
экономические возможности региональных бюджетов, могут определять
дополнительные меры поддержки, определять объем и виды государственной
социальной помощи для отдельных категорий граждан.
Большинство правовых норм, предусматривающих единство правового
регулирования отношений касаемо социального обеспечения граждан, входят
в состав общей части права социального обеспечения. Законодательные акты,
регулирующие отношения по социальному обеспечению граждан, включают
30
в себя раздел, посвященный наиболее важным, используемым в них
понятиям, а это существенно облегчает правоприменительную деятельность
и упорядочивает нормотворчество. Соответствующие положения есть в
Федеральном законе от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ «Об основах
социального обслуживания граждан в Российской Федерации» и
Федеральном законе от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых
пенсиях», а также в Федеральном законе от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ
«Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»
23
.
Среди проблем современной системы социального обеспечения можно
выделить следующие: несовершенство нынешнего пенсионного
законодательства; низкий уровень социальных пособий, особенно на детей, и
ужесточение условий их предоставления; непоследовательное развитие
законодательства о социальной защите инвалидов и других субъектов права
социального обеспечения. Приведем отдельные примеры. С 5 до 15 лет
увеличена продолжительность страхового стажа, требуемого для назначения
пенсии по старости. Введено дополнительное условие приобретения права на
эту пенсию - наличие не менее 30 баллов индивидуального пенсионного
коэффициента. Изменены механизмы индексации пенсий и их перерасчета
работающим пенсионерам. Постоянные трансформации системы
пенсионного обеспечения привели к тому, что население не знает о
требованиях законодательства, не верит в его эффективность, осознанно
уклоняется от страховых платежей; соответственно, увеличивается
неформальная занятость. Пособия по временной нетрудоспособности, по
беременности и родам, по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет
теперь исчисляются не из фактически утраченного застрахованными
заработка, а из заработка, полученного в течение двух календарных лет,
23
Чуркова М.Г. Российская система социального обеспечения: современное состояние,
правовые проблемы дальнейшего развития. 2019. С.2.
31
предшествующих году наступления страхового случая, что серьезно снижает
их размер.
24
В силу предписаний ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 24.04.2008 №
48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»
25
органами опеки и попечительства
являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а
также органы местного самоуправления в случае, если законом субъекта
Российской Федерации они наделены полномочиями по опеке и
попечительству в соответствии с федеральными законами. В силу того, что в
соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации защита
семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, а также
семейное законодательство находятся в совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации, многие субъекты РФ
самостоятельно совершенствуют механизмы правовой, организационной и
психолого-педагогической поддержки детей и семей, нуждающихся в
помощи со стороны государства, обеспечивают своевременное выявление
лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и их
устройства, защиты прав и законных интересов подопечных. Приведем
пример. С 1 апреля 2019 года Законом Республики Коми от 01.12.2015 №
115-РЗ «О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми
отдельными государственными полномочиями Республики Коми» (далее –
Закон Республики Коми № 115-РЗ) государственные полномочия Республики
Коми по организации и осуществлению деятельности по опеке и
попечительству переданы органам местного самоуправления муниципальных
образований муниципальных районов и городских округов. Контроль за
исполнением отдельных государственных полномочий по организации и
осуществлению деятельности по опеке и попечительству возложен на
Министерство образования, науки и молодежной политики Республики
24
Чуркова М.Г. Указ соч. С.4.
25
«Об опеке и попечительстве»: Федеральный закон от 24.04.2008 N 48-ФЗ (ред. от
01.03.2020) // СЗ РФ. 28.04.2008. N 17. ст. 1755; СЗ РФ. 02.03.2020. N 9. ст. 1127.
32
Коми. Для исполнения функции в области опеки и попечительства в
структуре органов местного самоуправления созданы отраслевые управления
(отделы) по опеке и попечительству. При этом на территориях МО ГО
«Сыктывкар», МО ГО «Воркута», МО МР «Княжпогостский» управления,
исполняющие полномочиями по опеке и попечительству, являются
самостоятельными юридическими лицами.
В ст. 8 Федерального закона «Об опеке и попечительстве», ст. 1 Закона
Республики Коми №115-РЗ определены полномочия органов опеки и
попечительства, в числе которых, выявление и учет граждан, нуждающихся в
установлении над ними опеки или попечительства, установление опеки или
попечительства, осуществление надзора за деятельностью опекунов и
попечителей, деятельностью организаций для детей-сирот, защита
имущественных прав и законных интересов несовершеннолетних,
обеспечение сохранности имущества подопечных, а также полномочия по
предоставлению мер социальной поддержки и государственных социальных
гарантий посредством принятия решений о назначении и выплате пособий и
доплат, предусмотренных федеральным законодательством и
законодательством Республики Коми.
С 1 января 2019 года в связи с внесением изменений в статью 8
Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях
по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей» органы опеки и попечительства осуществляют контроль за
своевременной подачей законными представителями детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, заявлений о включении этих детей в
список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их
числа которые подлежат обеспечению жилыми помещениями, и в случае
неподачи таких заявлений принимают меры по включению этих детей в
список.
Кроме того, Законом Республики Коми от 20.06.2016 № 53-РЗ «О
некоторых вопросах организации и осуществления деятельности по опеке и
33
попечительству в Республике Коми и о признании утратившими силу
отдельных законодательных актов Республики Коми» органы опеки и
попечительства наделены полномочиями в сфере профилактики
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в том числе по
защите прав и законных интересов детей-сирот, детей, оставшихся без
попечения родителей, а также несовершеннолетних, нуждающиеся в помощи
государства. Порядок признания несовершеннолетнего нуждающимся в
помощи государства установлен постановлением Правительства Республики
Коми от 17.02.2017 № 118 «Об установлении критериев и порядка признания
несовершеннолетнего нуждающимся в помощи государства со стороны
органов опеки и попечительства в Республике Коми».
26
Органы опеки и попечительства для решения вопросов обеспечения
процесса социализации и адаптации к самостоятельной жизни лиц из числа
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляют
деятельность по постинтернатному сопровождению указанных лиц, в том
числе осуществляют принятие на учет и ведут учет лиц из числа детей-сирот
и детей, оставшихся без попечения родителей, координируют вопросы,
связанные с заключением договоров, разработкой и реализацией
индивидуальных программ постинтернатного сопровождения (постановление
Правительства Республики Коми от 12.09.2011 № 379 «Об организации в
Республике Коми постинтернатного сопровождения лиц из числа детей-
сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»).
С учетом основных задач, правового обеспечения деятельности
органов опеки и попечительства Министерством образования, науки и
молодежной политики Республики Коми утверждены административные
регламенты, определяющие порядок предоставления органами местного
самоуправления государственных услуг по установлению опеки и
попечительства в отношении несовершеннолетних граждан (приказ от
26
Министерство труда, занятости и социальной защиты Республики Коми. Официальный
сайт// http://mintrudsoc.rkomi.ru/curobject/530/itemid/43255/(Дата обращения 21.03.2020).
34
15.05.2019 № 193-п), по выдаче разрешения на раздельное проживание
попечителей и их несовершеннолетних подопечных в соответствии со ст. 36
Гражданского кодекса Российской Федерации (приказ от 19.07.2019 № 311-
п), по выдаче предварительного разрешения, затрагивающего осуществление
имущественных прав несовершеннолетних (приказ от 19.07.2019 № 312-п) и
другие
27
.
Институт приемной семьи регулируется нормами различных отраслей
права. Обращаясь к действующему законодательству, можно отметить о том,
что законодательно понятие приемной семьи рассматривается как
разновидность попечительства (опеки) (п.1 ст. 152 Семейного Кодекса РФ).
Это свидетельствует о том, что идет смежная подмена понятия приемная
семья и попечительство (опека). Имеется достаточное количество законов и
постановлений об опеке и попечительстве, но нет отдельного закона,
регулирующего сущность и правовую природу понятия приемной семьи. В
соответствии с п. 6 ст. 145 СК РФ устройство ребенка под опеку или
попечительство допускается в соответствии с Федеральным законом «Об
опеке и попечительстве» по договору об осуществлении опеки или
попечительства, в том числе по договору о приемной семье, либо в случаях,
предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, по договору о
патронатной семье (патронате, патронатном воспитании). Таким образом,
относительно договора о приёмной семье можно отметить, что он признается
законодательно разновидностью договора об опеке и попечительстве. Можно
сказать, что также идет тесная связь с опекой (попечительством). Так,
договорные отношения и возмездность труда теперь имеют место быть и при
установлении попечительства (опеки) над детьми, а не только в приемной
семье, что следует из содержания п. 6 и 7 ст. 145 СК РФ.
В соответствии с пунктом 3 статьи 153.2 Семейного кодекса РФ «Если
основанием для расторжения договора о приемной семье послужило
27
Прокуратура Республики Коми. Официальный сайт//http://www.prockomi.ru/(Дата
обращения 23.03.2020).
35
существенное нарушение договора одной из сторон по ее вине, другая
сторона вправе требовать возмещения убытков, причиненных расторжением
этого договора». Так, можно отметить, что в таких случаях существуют
проблемы определения момента, с которого сторона должна возмещать
убытки. Законодательно ни в каком правовом документе это не определено.
Следовательно, много возникает судебных разбирательств.
28
28
Иконникова А.А. Проблемы применения законодательства института приемной семьи в
России. 2019. С. 63.