33
их дальнейшем жизненном устройстве с использованием различных форм
передачи на воспитание в семьи граждан;
3) реабилитационный центр, в том числе для детей и подростков с
ограниченными возможностями, который осуществляет социальную
реабилитацию детей и подростков с отклонениями в умственном и
физическом развитии в возрасте до 18 лет, а также семей, в которых дети
воспитываются;
4) центр психолого-педагогической помощи населению предназначен
для обеспечения психологической защищенности населения, поддержки и
укрепления его психического здоровья, создания благоприятных социально-
педагогических и социально-психологических условий для семейного
воспитания детей и их социальной защиты;
5) центр социального обслуживания населения осуществляет
организационную, практическую и координационную деятельность по
оказанию социальных услуг.
Организациями, осуществляющими полустационарное обслуживание,
также являются кризисный центр помощи женщинам, социальный приют,
дома ночного пребывания, социальные приюты, социальные гостиницы,
центры социальной адаптации, центры социальной адаптации (помощи) для
лиц без определенного места жительства и занятий, а также "иные
организации, осуществляющие полустационарное социальное обслуживание"
(п. 2 Примерной номенклатуры организаций социального обслуживания)
32
.
Третью группу составляют организации, осуществляющие социальное
обслуживание на дому, к которым относятся:
1) центр социального обслуживания, в том числе комплексный и для
граждан пожилого возраста и инвалидов. Комплексный центр социального
обслуживания населения предназначен для оказания семьям и отдельным
32
Приказ Минтруда России от 17.04.2014 N 258н "Об утверждении примерной
номенклатуры организаций социального обслуживания" (Зарегистрировано в Минюсте
России 21.05.2014 N 32363)//СПС КонсультантПлюс
34
гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию, помощи в
реализации законных прав и интересов и содействия в улучшении их
социального и материального положения, а также психологического статуса;
2) специализированная служба социально-медицинского обслуживания,
в том числе граждан пожилого возраста и инвалидов. Как правило,
социально-медицинское обслуживание осуществляется соответствующими
отделениями организаций социального обслуживания;
3) центр социальной помощи. Центр психолого-педагогической помощи
населению является организацией государственной системы социальной
защиты населения, предназначенной для оказания на территории города или
района специализированной психолого-педагогической помощи населению.
Такие центры действуют на основании специальных положений. Центр
экстренной психологической помощи по телефону является организацией
государственной системы социальной защиты населения, предназначенной
для оказания на территории города или района экстренной психологической
помощи по телефону различным категориям и группам населения.
Те же виды и типы учреждений социального обслуживания, которые
существовали до 01.01.2015 г., по сути, продолжают с 01.01.2015 г. свое
существование, но в качестве организаций (не учреждений) социального
обслуживания. По сути, с изменением понятия существующая
классификация не изменилась, но была более четко систематизирована
благодаря ч. 1 статьи 23 ФЗ - №442 и приказу Минтруда России от 17.04.2014
г. N 258н.
В Федеральном законе N 442-ФЗ "Об основах социального
обслуживания граждан в Российской Федерации" содержится требование,
касающееся создания и деятельности организаций социального
обслуживания в субъектах РФ. Представляется, что в данном случае в
первую очередь имеются в виду названные в п. 4 ст. 5 Закона организации
социального обслуживания, находящиеся в ведении субъекта РФ, в
отношении которых функции полномочия учредителя осуществляет
35
уполномоченный орган исполнительной власти субъекта (например, в
Орловской области Департамент социальной защиты населения, опеки и
попечительства Орловской области ).
Создание и деятельность организаций социального обслуживания
подчиняется общим правилам гражданского законодательства о создании и
деятельности юридических лиц. Это означает, что организации социального
обслуживания должны быть зарегистрированы в едином государственном
реестре юридических лиц в одной из организационно-правовых форм
(см. Федеральный закон от 08.08.2001 г. N 129-ФЗ "О государственной
регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей").
Законодательство, действующее до 01.01.2015 г., устанавливало, что
"учреждения социального обслуживания являются юридическими лицами и
осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством
Российской Федерации" (ст. 30 ФЗ "О социальном обслуживании граждан
пожилого возраста и инвалидов"), а "порядок создания, деятельности,
реорганизации и ликвидации учреждений и предприятий социального
обслуживания независимо от форм собственности регулируется гражданским
законодательством Российской Федерации" (ч. 3 ст. 17 Закона об основах
социального обслуживания 1995 г.). По сути, приведенные нормы имеют
более общий характер по сравнению с нормой ч. 2комментируемой статьи,
которая содержит ссылки на конкретные нормативные правовые акты. Кроме
того, в 442-ФЗ не содержится условия, запрещающего приватизировать и
перепрофилировать государственные учреждения социального обслуживания
на иные виды деятельности, как это предусматривалось ч. 2 ст. 30 Закона
1995 г.
Вопросы создания, реорганизации и ликвидации организаций
социального обслуживания регулируются также на уровне субъектов РФ.
Организации социального обслуживания в субъектах РФ создаются и
действуют с учетом методических рекомендаций по расчету потребностей
субъектов РФ в развитии сети организаций социального обслуживания и в
36
соответствии с правилами организации деятельности организаций
социального обслуживания, их структурных подразделений.
Часть 3 ст. 23 Федерального закона "Об основах социального
обслуживания граждан в Российской Федерации" устанавливает
обязательное требование о создании в государственных организациях
социального обслуживания таких органов, как попечительские советы.
Обратим внимание, что это требование касается только государственных
организаций социального обслуживания, к которым относятся организации
социального обслуживания, находящиеся в ведении федеральных органов
исполнительной власти, а также организации социального обслуживания
субъекта РФ. Что касается иных организаций, то в них попечительские
советы могут действовать, если это предусмотрено учредительными
документами.
Напрямую закрепленное требование о создании попечительских советов
в ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов"
и в Законе об основах социального обслуживания 1995 г. отсутствовало, что,
однако, не отменяло их фактического функционирования. Попечительские
советы создавались в качестве иных учреждений, предоставляющих
социальные услуги). С этой целью были разработаны Рекомендации по
созданию и организации деятельности попечительских (общественных)
советов при учреждениях социальной защиты населения, утв.
постановлением Минтруда РФ от 29.10.1998 N 44.
В отдельных субъектах РФ деятельность попечительских советов
предусматривалась нормами региональных актов.
Институт попечительских советов при организациях социального
обслуживания не является новым, он лишь напрямую официально закреплен
законодательным актом. Отметим, что принятие Федерального закона от
28.12.2013 N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в
Российской Федерации" не отменяет действия созданных до его вступления в
силу попечительских советов, корректировке подлежат лишь нормы,
37
регулирующие вопросы их деятельности. Помимо включения в устав
сведений о попечительском совете, в организациях будут приниматься в
качестве отдельных документов положения о попечительском совете,
утверждаемые руководителем организации. В этом случае в устав
конкретной организации может включаться ссылка на положение той же
организации, которые более подробно регулирует отдельные вопросы
деятельности попечительского совета, например, такие как подробный
порядок уведомления членов попечительского совета о времени и месте
предстоящего заседания.
Подводя итог, следует отметить, что законодатель видит попечительский
совет совещательным органом, чьи решения носят рекомендательный
характер. Система отчетности попечительских советов призвана обеспечить
гласность их деятельности, в том числе с целью общественной оценки
эффективности их работы.
38
Глава 2. Содержание и некоторые проблемы правового регулирования
института социального обслуживания.
2.1 Права и обязанности получателей социальных услуг
Европейская социальная хартия, ратифицированная Россией в 1996 г.,
обозначила в качестве целей эффективного осуществления прав на
социальное обслуживание содействие деятельности или созданию служб,
которые, используя методы социальной работы, способствовали бы
благосостоянию и развитию как отдельных лиц, так и групп в обществе, а
также их адаптации к социальной среде.
Наиболее нуждающимися лицами в социальном обслуживании не только
в России, но и во всем мире признается малообеспеченное население,
которое в силу отсутствия достаточности денежных средств и при наличии
сложных жизненных обстоятельств (болезнь, инвалидность, преклонный
возраст и др.) не может позволить себе приобрести необходимые услуги в
социальном обслуживании за счет личных средств.
Статья 9 ФЗ от 28.12.2013 N 442-ФЗ "Об основах социального
обслуживания граждан в Российской Федерации" содержит перечень прав
получателей социальных услуг, причем перечень является на первый взгляд
закрытым, но на самом деле нормативными правовыми актами субъектов РФ
права получателей социальных услуг, проживающих на территории
конкретного субъекта РФ, могут быть расширены по сравнению с
федеральным перечнем.
Ранее действовавшее законодательство о социальном обслуживании
также уделяло внимание правам получателей социальных услуг. Так, права
граждан пожилого возраста и инвалидов при получении социальных услуг
были перечислены в ст. 7 ФЗ "О социальном обслуживании граждан
пожилого возраста и инвалидов". Закон об основах социального
обслуживания 1995 г. отдельной статьи, посвященной установлению прав
получателей социальных услуг, не содержал.
39
ФЗ от 28.12.2013 N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания
граждан в Российской Федерации" содержит отдельную статью с перечнем
прав получателей социальных услуг.
Анализ ст. 9 ФЗ от 28.12.2013 N 442-ФЗ "Об основах социального
обслуживания граждан в Российской Федерации" позволяет выделить две
группы прав:
- права, связанные с непосредственным оказанием социальных услуг;
- общегражданские права, хоть и связанные с оказанием социальных
услуг, но принадлежащие гражданину не как получателю социальных услуг,
а как человеку.
К первой группе прав условно можно отнести права, перечисленные в п.
п. 2 - 4, 6, 9 исследуемой статьи.
В ст. 13 ФЗ от 28.12.2013 N 442-ФЗ содержится требование об
информационной открытости поставщиков социальных услуг. Названное
право также корреспондирует с аналогичной обязанностью поставщика
социальных услуг в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 12 ФЗ от 28.12.2013 N 442-ФЗ
"Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации".
Право получателя социальных услуг должно быть реализовано путем
размещения указанной информации в свободном доступе на
информационных стендах, в средствах массовой информации, в сети
Интернет на официальных сайтах организаций социального обслуживания, а
также путем индивидуальной консультации получателя социальных услуг.
Законодатель стремится улучшить качество оказываемых социальных
услуг, обеспечить большую прозрачность и гибкость системы социального
обслуживания, а также наладить систему общественного контроля за
качеством оказания социальных услуг. В связи с этим закрепляется право
получателя социальной услуги на выбор поставщика или поставщиков
социальных услуг. Получатель социальной услуги имеет право
самостоятельно выбирать поставщика социальной услуги, исходя из личных
40
предпочтений и основываясь на полученной от поставщика информации о
его деятельности, видах и особенностях оказания предоставляемых услуг.
Ранее ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и
инвалидов"
33
предусматривал право пожилых граждан и инвалидов на выбор
учреждения и формы социального обслуживания (ст. 7), однако 442-ФЗ такое
право предоставляет всем получателем социальных услуг независимо от их
категории.
Отказ от предоставления социальных услуг также является правом,
которое принадлежит всем категориям получателей социальных услуг.
Однако заметим, если получатель социальных услуг недееспособен или
является несовершеннолетним, то отказ от социальных услуг должен идти от
законных представителей такого лица - опекунов, попечителей, родителей,
усыновителей. При этом в обязательном порядке учитывается мнение самого
получателя социальных услуг
34
.
Отказ от социальных услуг оформляется в письменном виде, устный
отказ от социальных услуг не допускается. Ранее ФЗ "О социальном
обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" предусматривал,
помимо права на отказ от социального обслуживания, еще и право на
согласие на социальное обслуживание. Федеральный закон "Об основах
социального обслуживания граждан в Российской Федерации" не
предусматривает такого права, но это не означает, что теперь не требуется
согласие получателя социальной услуги на социальное обслуживание.
Наоборот, все социальные услуги предоставляются только с согласия их
получателя и (или) законных представителей получателя социальных услуг.
Сам факт обращения получателя социальной услуги с заявлением о
предоставлении ему социального обслуживания является согласием на
33
Федеральный закон от 02.08.1995 N 122-ФЗ (ред. от 25.11.2013) "О социальном
обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов"//СПС КонсультантПлюс (утратил
силу)
34
Шкатулла В.И. Федеральный закон "Об основах социального обслуживания граждан в
Российской Федерации": постатейный научно-практический комментарий. М.: Редакция
"Российской газеты", 2017. Вып. 23. С. 122
41
предоставление такой услуги. Поэтому логично было исключить такое право
как таковое из "правового" перечня как излишнее.
Получатель социальных услуг имеет право участвовать в составлении
индивидуальной программы, для определения индивидуальной потребности
в социальных услугах. Законодатель не устанавливает конкретный порядок
такого участия. Однако уже при обращении за получением социальной
услуги в заявлении получатель социальной услуги указывает список
желаемых поставщиков социальных услуг, виды и формы социального
обслуживания. Очевидно, что при составлении индивидуальной программы
обязательно учитывать мнение получателя социальных услуг и (или) его
законных представителей о поставщике социальной услуги, видах и форме
оказания услуги и т.п
35
.
Новеллой ФЗ от 28.12.2013 N 442-ФЗ "Об основах социального
обслуживания граждан в Российской Федерации является понятие
«Социальное сопровождение». Данное понятие означает, что при
необходимости гражданам, в том числе родителям, опекунам, попечителям,
иным законным представителям несовершеннолетних детей, оказывается
содействие в предоставлении медицинской, психологической,
педагогической, юридической, социальной помощи, не относящейся к
социальным услугам
36
.
Вторая группа прав включает в себя права, указанные в п. п. 1, 5, 7, 8 ст.
9 ФЗ от 28.12.2013 N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания
граждан в Российской Федерации". Рассмотрим их несколько подробнее.
Право на уважительное и гуманное отношение гарантируется каждому
человеку независимо от его гражданства, пола, расы, национальности,
социального и иного положения. Согласно ст. 2 Конституции РФ человек,
35
Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ "Об
основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" (постатейный) //
СПС КонсультантПлюс. 2015.
36
Тресков В.И. Ветераны, инвалиды, чернобыльцы - ваши льготы и привилегии. М.:
Редакция "Российской газеты", 2018. Вып. 13. С. 13
42
его права и свободы являются высшей ценностью; человеку гарантируется
равенство всех перед законом, защита личной неприкосновенности, охрана
достоинства личности и право на жизнь (ст. ст. 19 - 22 Конституции РФ). В
соответствии с ч. 2 ст. 21 Конституции РФ никто не должен подвергаться
пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое
достоинство обращению или наказанию. Никто не может быть без
добровольного согласия подвергнут медицинским, научным или иным
опытам.
Уважительное отношение предусматривает под собой такое обращение с
человеком, которое не допускает унижение его личности и достоинства
путем оскорблений, унижений, грубого обращения с применением
психического (насмешки, злые шутки, оскорбления, моральное давление и
т.п.) и физического насилия (побои, нанесение телесных повреждений
различной степени тяжести, пытки и т.п.). Например, унизительным для
человека может быть:
- высмеивание его недостатков наедине или публично;
- рассказ о его личной жизни, в т.ч. "неприглядных" случаях, публично;
- необоснованное лишение свободы перемещений (например, закрыть
человека в комнате одного на длительное время);
- публичные наказания и порицания;
- фамильярное обращение;
- необоснованная публичная критика действий и слов человека;
- побои, оскорбления как наедине, так и публично.
- иные унижающие достоинство личности действия.
Гуманное отношение, по сути, включает в себя уважительное
отношение, т.к. невозможно гуманное отношение без признания и охраны
достоинства личности. Гуманным называют такое отношение, которое
максимально учитывает социально-биологические и психологические
потребности личности, физические и психологические особенности человека,